伲永貴

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合作治理何以可能*
——讀張康之教授《合作的社會及其治理》

伲永貴

內(nèi)容提要21世紀(jì)以來，隨著人類社會進入后工業(yè)化階段，社會治理問題日益凸顯。如何才能實現(xiàn)有效善治呢？張康之教授在新著《合作的社會及其治理》給予了充分闡釋和解答。《合作的社會及其治理》一書從宏大的歷史視野出發(fā)，通過對人類社會演進邏輯的探究，在比較分析不同社會歷史階段的治理模式基礎(chǔ)上，深刻揭示了合作治理的生成邏輯、本質(zhì)內(nèi)涵以及實現(xiàn)途徑，描繪了一幅人類社會治理模式變遷圖景。

后工業(yè)化階段合作治理制度組織

21世紀(jì)以來，人類社會日益呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性，社會治理問題成為人們普遍關(guān)注的焦點，中外學(xué)者圍繞這個問題從不同角度展開研究，形成了豐富的理論學(xué)說，而合作治理理論就是其中之一。張康之教授是國內(nèi)較早研究合作治理的學(xué)者，著作《合作的社會及其治理》就是在反思社會新變化的基礎(chǔ)上，對合作治理進行深入系統(tǒng)思考的成果。該書從人類社會變遷邏輯規(guī)律出發(fā)，深刻地論證了合作治理是后工業(yè)化進程中的必然選擇，全面地闡釋了合作治理的科學(xué)內(nèi)涵，并構(gòu)想了合作治理模式的實現(xiàn)途徑，為當(dāng)前社會治理走出困境提供了富有意義的思想啟迪。

在歷史演進中捕捉合作治理生成的邏輯

20世紀(jì)80年代以來，隨著科技的迅速發(fā)展，人類在享受各種便捷的同時也遭遇前所未有的困境，社會治理成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)心的問題。以科學(xué)管理理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共管理理論，注重官僚組織形式，強調(diào)剛性的法制控制，而當(dāng)面臨新時期的高度復(fù)雜性問題時就顯得捉襟見肘。新公共管理理論是以經(jīng)濟學(xué)理論為理論基礎(chǔ)，提倡依靠自由化、市場化與競爭機制去變革公共管理的一種新的理論范式。①誠然，新公共管理理論強調(diào)用企業(yè)模式改造政府，有助于提高政府行政效率，在某種程度上緩解了社會矛盾的蔓延，但是也導(dǎo)致了公共性、公平、責(zé)任、價值訴求等公共價值的缺失。

在反思新公共管理治理模式的過程中，西方社會也形成了各種的治理理論，從不同角度提出了自己的解決方案。整體性治理以信息技術(shù)為前提，強調(diào)協(xié)調(diào)整合的作用，對于提高政府效率具有重要意義。但是，整體性治理一方面以官僚制為基礎(chǔ)，實踐中很難改變“唯上”的傳統(tǒng)觀念；另一方面又要以滿足公眾的需求為目標(biāo)，這就造成了政府在整體性治理實踐中設(shè)計理念與運行機制方面存在著內(nèi)在的矛盾與沖突。②再者，整體性治理是以信息技術(shù)發(fā)展為基礎(chǔ)，這也限制了其適用的范圍。多中心治理理論以自主治理為基礎(chǔ),通過構(gòu)建政府、市場和社會共同參與的多元共治模式，試圖解決“公地悲劇”等問題。然而，由于多中心治理模式畢竟是西方社會環(huán)境中產(chǎn)生的理論，它以民主社會的充分發(fā)展為基礎(chǔ)，強調(diào)公民社會的高度自治性，因而使得其很難具有普遍適用性。參與式治理認(rèn)為，地方政府通過吸納普通公民參加公共決策可以解決公共管理出現(xiàn)的問題。參與式治理理論雖然初衷很好，但是實際上在強勢政府條件下，這種美好愿望很難得到落到。因此，作為一種新型治理模式,參與式治理有其自身的應(yīng)用限度。③近年來頗受學(xué)術(shù)界熱捧的協(xié)商治理主張通過建立公共協(xié)商程序理性表達(dá)公民意愿，雖然在某種程度上有利于改善政府行政機制，提高公共決策的科學(xué)性，但是“作為對精英主義的反動,協(xié)商民主在理論淵源上是向契約論的回歸,而在行動方案上則是對表達(dá)民主的修正?！雹芏鴧f(xié)商治理實質(zhì)上與參與式治理一樣，仍強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，所以并沒有脫離單中心主義的舊思路。而在后工業(yè)化階段，面對高度復(fù)雜性和高度不確定性的情況時就需要沖破單中心主義的束縛，以新的思維理念構(gòu)想社會治理問題，由此便會生成一種全新的合作治理模式。

其實，合作治理的生成不僅具有理論演化的邏輯，而且在人類社會的存在與發(fā)展事實中也能夠得到充分證明。首先，合作治理是基于人的共生共在關(guān)系而得出的結(jié)論，是人類社會發(fā)展的必然趨勢。在張康之教授看來，人類社會發(fā)展經(jīng)歷農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會，相應(yīng)地，人的共生共在關(guān)系在三個階段分別表現(xiàn)為互助、協(xié)作和合作。工業(yè)社會的協(xié)作關(guān)系是基于工具理性建立的，雖然它相對于感性的互助而言是歷史的進步，但是它以競爭為前提，以謀求私利最大化為目的，所以不是真正的合作?！坝捎趨f(xié)作系統(tǒng)是建立在穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)規(guī)則的基礎(chǔ)上的，因而，作為協(xié)作系統(tǒng)的協(xié)作型組織在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下往往顯得呆板僵化，在面對瞬息萬變的環(huán)境和應(yīng)對突發(fā)性事件方面總顯得能力不足?！雹菥褪钦f，在后工業(yè)化階段的高度復(fù)雜和高度不確定的條件下，以私利為基礎(chǔ)、依賴契約作保障的協(xié)作關(guān)系將會因為競爭的作用而解體，因而需要建構(gòu)超越協(xié)作意義的新型關(guān)系——合作關(guān)系。

其次，合作治理是基于人性演化邏輯得出的結(jié)論。在人類社會的早期，人是依附于神或者共同體，基本上受外在力量的控制，不是完全意義上的獨立的社會個體，社會活動更多地體現(xiàn)感性色彩。真正社會意義上的人在工業(yè)社會才出現(xiàn)，不過這里的個人還只是原子化的個人，雖然擺脫了神的控制，卻又陷入對物的依附，沒有自由可言。從社會發(fā)展的宏大敘事考量人性，可以發(fā)現(xiàn)向往自由是人的本性要求。社會發(fā)展實踐也證明：隨著科技的快速發(fā)展，個體的人的自由度在不斷提高，“自由人的聯(lián)合體”并非南柯一夢。在后工業(yè)化階段，個體的人充分自由，并得到全面發(fā)展，尤其能夠以高度的道德自覺性積極與他人進行合作。張康之教授認(rèn)為，自由是合作的前提，只有真正擁有了自由，才能在共同行動中進行合作。另外，由于工業(yè)社會的發(fā)展基礎(chǔ)是“理性人”假設(shè)，而“理性人讓人以自我為中心去對待一切人和一切事，完全根據(jù)自我利益實現(xiàn)的需求去決定與他人協(xié)作，理性決不允許人去為社會利益而與他人開展合作?！雹抟虼耍ㄟ^分析可以看到，在后工業(yè)化階段，個體的“自由人”具備合作所需要的根本條件，進而能夠克服“理性經(jīng)濟人”的內(nèi)在缺陷，保證合作行動的真正有效實現(xiàn)。

最后，合作治理是在對后工業(yè)化進程的社會現(xiàn)狀進行審視而做出的判斷。20世紀(jì)中葉以來，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，全球化趨勢加強，人類社會日益呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征。張康之教授認(rèn)為，這種高度復(fù)雜性和高度不確定性的新變化主要體現(xiàn)在三個方面：虛擬化、多元化、去中心化，并在《合作的社會及其治理》一書中詳細(xì)闡述了它們的形成依據(jù)和本質(zhì)內(nèi)涵，論證了社會發(fā)生“三化”的內(nèi)在邏輯規(guī)律，為證明合作治理的生成奠定了可靠的現(xiàn)實基礎(chǔ)。其實從某種意義上講，多元化、去中心化和個性化都是個體的人追求自由的體現(xiàn)，是社會發(fā)展的必然趨勢。而在突顯個性化的多元時代，要想避免因為無序競爭而損害社會公益，達(dá)到有效善治，合作則是最優(yōu)方案。不難看出，后工業(yè)進程中的社會現(xiàn)實是張康之教授構(gòu)想治理方案的出發(fā)點，并構(gòu)成其合作治理理論的邏輯基礎(chǔ)。

繪制合作治理模式及功能預(yù)期

近年來學(xué)術(shù)界雖然對合作治理也有探討，但是整體而言視野比較狹偏。張康之教授則從人類社會發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，在反思批判各種治理理論的基礎(chǔ)上，運用比較分析的方法對合作治理進行了深入探索，在治理理論的譜系中展示了合作治理的豐富內(nèi)涵。

首先，張康之教授是在深刻揭示其他社會治理方案的內(nèi)在困境，尤其在批判協(xié)作治理模式的基礎(chǔ)上闡釋合作治理內(nèi)涵的。在英語中，“協(xié)作”為“Collaboration”，其意義是“共同勞動”；而“合作”為“Cooperation”，其意思為“共同努力”。從漢語語境看，“協(xié)”的意思是“齊心發(fā)力”，而“合”則暗含“平等”的意思，“協(xié)作”與“合作”在詞義上也存在差別。張康之教授認(rèn)為協(xié)作是建立在工具理性基礎(chǔ)之上的，而基于實踐理性的合作是在共同行動中揚棄了工具理性的一種方式。從社會學(xué)的視角看，協(xié)作是結(jié)果導(dǎo)向的被動性社會行動，而合作是過程導(dǎo)向的主動性社會行動。在結(jié)構(gòu)模式上，協(xié)作治理模式的組織結(jié)構(gòu)以科層制為主，信息交流是單向線性的，協(xié)作系統(tǒng)是封閉為主的，協(xié)作也是可控制的；而合作治理是建立多元網(wǎng)狀的組織體系。這種治理體系不再謀求穩(wěn)定性，而是謀求靈活性，隨時根據(jù)即時條件開展合作，因而是非控制的?！伴_放的治理本身就是對一切僵化可能性的排除，從而能夠使治理過程處在一個始終與整個社會互動的過程之中，能夠把一切積極的、對治理有益的因素都吸納到治理活動中來?！雹咭簿褪钦f，開放性和靈活性能夠使合作治理組織結(jié)構(gòu)更具有彈性，增強了抵御風(fēng)險的應(yīng)變力。

其次，合作治理是以價值為導(dǎo)向的社會治理模式。從某種程度上講，新公共管理理論強調(diào)通過市場化和民營化等手段達(dá)到提高社會治理效率的目的，但是輕視了公平和正義等公共價值。隨后產(chǎn)生的整體性治理和多中心治理等理論模式，都是建立在工業(yè)社會的工具理性基礎(chǔ)之上的，是線性思維的產(chǎn)物，它們比較突出的特征就以事實導(dǎo)向原則，嚴(yán)格遵守程序。然而，在后工業(yè)化進程中，社會信息呈現(xiàn)爆炸趨勢，復(fù)雜性的海量信息使得以事實為根據(jù)的傳統(tǒng)治理模式遭遇危機，需要在治理根據(jù)上進行根本調(diào)整，即從以事實為根據(jù)轉(zhuǎn)到以價值為根據(jù)上來。張康之教授認(rèn)為，合作社會的合作是非同質(zhì)因素的合作，文化價值的多元化正好突出了合作的意義，合作之所以成為可能就在于合作者對差異的承認(rèn)和包容，是合作價值穿透不同文化價值帶來的結(jié)果。“合作更為經(jīng)常地是建立在合作的共有價值的基礎(chǔ)上的，會把合作各方的合作誠意作為合作行動的前提條件?！雹嗫梢娺@里首先要倡導(dǎo)就是合作價值，因為只有當(dāng)合作成為社會成員的普遍信仰和遵守的觀念價值時，社會各方才能實現(xiàn)真正合作。

最后，合作治理是他治與自治相統(tǒng)一的治理模式?？傮w而言，形成于工業(yè)社會的傳統(tǒng)治理理論都強調(diào)外在控制作用，而忽視內(nèi)在道德的調(diào)解作用，即強調(diào)“他在性”而壓制“個性”。這種基于外在強制力的治理模式，在后工業(yè)化社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下無法發(fā)揮作用，所以需要轉(zhuǎn)變到依賴道德規(guī)范調(diào)控的自我管理模式上。“政府必須從根本上改變從傳統(tǒng)中繼承而來的社會治理的基本思路，必須逐漸地拋棄控制導(dǎo)向的思維和行動方式，代之以對社會自治力量的引導(dǎo)而促使它們成熟和獲得更強的自治能力。”⑨不過，在張康之教授看來，后工業(yè)化進程中出現(xiàn)的自治與農(nóng)業(yè)社會的自治有本質(zhì)區(qū)別，它是在法治條件下產(chǎn)生的新的社會治理力量，既是法治自身的完善和擴張，又是法治的否定形態(tài)，包含著揚棄法治的歷史因素。當(dāng)然，在后工業(yè)化階段的高度復(fù)雜性條件下，由于人性的復(fù)雜多樣，自我治理可能會由于一些人的不配合甚至破壞而遭受挫折，所以還需要政府的正確引導(dǎo)。內(nèi)含“自治”與“他治”的合作治理模式使得治理者能夠根據(jù)具體情況靈活地采取適宜措施，加強合作，從而真正提高治理的實效。

總之，張康之教授從社會變遷的歷史邏輯出發(fā)，在批判吸收了傳統(tǒng)治理理論合理因素的基礎(chǔ)上，比較透徹地論證了合作治理的深刻內(nèi)涵。他的深刻分析和理論思考對于我們進一步深入研究具有重要的啟示意義。

構(gòu)想合作治理有效實現(xiàn)的途徑

制度和組織是傳統(tǒng)理論探尋社會治理方案的兩大路徑，也因此構(gòu)成了公共管理學(xué)研究的兩大主題和領(lǐng)域。著作《合作的社會及其治理》也正是沿循這兩個維度，在批判借鑒各種治理理論研究成果的基礎(chǔ)上，在人類社會歷史發(fā)展的趨勢中探尋通達(dá)合作治理的有效方案。

“在人類的任何一種共同體生活中都包含著制度，或者說，人類的任何一種形式的共同體生活都必然擁有相應(yīng)的制度框架，如果沒有一定的制度，也就無所謂共同體及其生活了?！雹庵贫炔粌H是人類社會得以有序演化的保障，而且有助于降低社會的交往成本，對經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。傳統(tǒng)公共行政理論和當(dāng)代治理理論試圖通過對制度的研究找到破解社會治理難題的有效方法。不過，由于傳統(tǒng)治理理論對制度的認(rèn)識基本上是立足于工業(yè)社會的視角，其內(nèi)容雖然不乏真知灼見，但是總體上還存在不足。張康之教授在批評分析傳統(tǒng)治理理論的基礎(chǔ)上，從社會發(fā)展的邏輯規(guī)律出發(fā)，繪制了一幅制度生成線譜，展示了合作社會的制度圖樣。從人類社會的制度發(fā)展史看，相應(yīng)地形成了農(nóng)業(yè)社會的權(quán)制和工業(yè)社會的法制。權(quán)制是建立在人的等級基礎(chǔ)上的制度，而法制雖然也是建立在平等的基礎(chǔ)上，但是在競爭性的工業(yè)社會環(huán)境中很難達(dá)到實質(zhì)平等，最多只能是形式平等。

要實現(xiàn)社會的善治，就需要治理范式的根本轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)治理模式到合作治理模式的轉(zhuǎn)變，而這就要求作為治理基礎(chǔ)的組織機制實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變。張康之教授認(rèn)為，在后工業(yè)化進程中，信息技術(shù)得到空前發(fā)展，信息的獲取和傳播變得非常方便，使得任何一個試圖壟斷信息資源的做法都變得不再可能。因而，以控制信息作為權(quán)威來源的官僚制將會走向歷史的終結(jié)，被非控制導(dǎo)向的合作制所代替。他在批判借鑒傳統(tǒng)治理理論中關(guān)于官僚制的合理觀點的基礎(chǔ)上，從后現(xiàn)代主義的視角對官僚體制進行深刻反思，并從物質(zhì)技術(shù)發(fā)展變化的規(guī)律中推導(dǎo)出合作制組織將會替代官僚制組織的必然結(jié)論。

總體觀之，德制與合作制組織的構(gòu)想是對傳統(tǒng)治理方案遭遇困境的回應(yīng)，是張康之教授立足于后工業(yè)化的歷史階段，從后現(xiàn)代主義的理論視角審視社會治理演變趨勢而得出的結(jié)論。盡管關(guān)于德制和合作組織的理論思考有些地方還需要繼續(xù)深入探討，但是這些富有想象力的深邃洞見將會引起人們對治理方案的遐想，激發(fā)學(xué)術(shù)界對合作治理研究的極大熱情，進而促進我國公共管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展。

①何穎、李思然：《新公共管理理論方法論評析》，《中國行政管理》2014年第11期。

②史云貴、周荃：《整體性治理：梳理、反思與趨勢》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。

③陳剩勇、趙光勇：《參與式治理研究述評》，《教學(xué)與研究》2009年第8期。

④張康之、張乾友：《現(xiàn)代民主理論的興起及其演進歷程——從人民主權(quán)到表達(dá)民主再到協(xié)商民主》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2011年第5期。

⑦張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，《社會科學(xué)研究》2012年第3期。

〔責(zé)任編輯：王婷〕

伲永貴，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，nimig204@sina.com。南京，210023

*本文系浙江省社科規(guī)劃課題“治理現(xiàn)代化視闕下政府與社會組織合作機制創(chuàng)新研究”(項目號：16NDJC312YBM)的階段性成果。