王楓萍

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落實、應(yīng)付與迎合：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在禁毒宣傳中的三種行動策略
——C鎮(zhèn)禁毒宣傳活動的社會學(xué)解讀

王楓萍

內(nèi)容提要以C鎮(zhèn)政府開展禁毒宣傳活動為經(jīng)驗材料，運用“過程—事件分析”研究策略，通過對鎮(zhèn)政府受命—執(zhí)行—上報—完結(jié)等不同環(huán)節(jié)的考察，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府在回應(yīng)上級行政指令時分別采取了選擇性落實、策略性應(yīng)付與針對性迎合等行動策略。這些策略是鎮(zhèn)政府以與上級間的“共識”為基礎(chǔ)、以維持上下級權(quán)威關(guān)系為目的，在自主行動機制與糾偏機制下展開的權(quán)宜性行動，最終以上級默認(rèn)授權(quán)方式獲取合法性?；鶎诱g達(dá)成的“共有常識”在一定程度上軟化了上下級之間的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與制度邏輯，為鎮(zhèn)政府運用多種策略完成上級指令提供了制度化存在的空間。鎮(zhèn)政府行動策略導(dǎo)致的組織失敗一方面體現(xiàn)了官僚體制中潛在的自上而下式運作機制，另一方面削弱了國家權(quán)力與農(nóng)民訴求之間的有效關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致基層行政過程與國家治理目標(biāo)的分離。

選擇性落實策略性應(yīng)付針對性迎合

在我國多層級行政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅以執(zhí)行縣級政府的行政指令為本職，還負(fù)責(zé)接受各級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和要求。面對多重繁雜的任務(wù)壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因缺乏相應(yīng)的落實能力而處于“小馬拉大車”的權(quán)輕責(zé)重之困境中。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何以有限能力貫徹履行上級指令的問題便成為一個值得深入探討的問題。

問題與相關(guān)理論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)體系的重心，是連接國家權(quán)力與地方社會的重要橋梁，其執(zhí)行上級指令、治理鄉(xiāng)村的行動方式直接關(guān)系到國家基礎(chǔ)性權(quán)力的穩(wěn)固以及農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定與發(fā)展。然而，在鄉(xiāng)村治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非始終以“上令下行、令行禁止”的理想狀態(tài)維持運作，而是以各種變通形式回應(yīng)上級政令。因此，從實踐中發(fā)現(xiàn)并闡釋鎮(zhèn)政府在行動過程中的策略，對于理解政策初衷如何與基層實踐績效產(chǎn)生偏離，進而揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會治理中的功能具有重要意義。

作為國家的地方代理，鎮(zhèn)政府的重要職責(zé)是接受上級領(lǐng)導(dǎo)實踐鄉(xiāng)村治理，將國家計劃性政策落實為涉及民眾生活的各項具體工作。但很多研究者發(fā)現(xiàn)(艾云，2011；孫立平，1999；強世功，1997；周雪光，2008)，基層政府往往并非全然依照科層制度規(guī)定執(zhí)行各項工作，而是以“上有政策，下有對策”的非正式性變通行為回應(yīng)上級指令①。已有相關(guān)文獻主要從結(jié)構(gòu)性制度和能動性行動兩種維度對基層政府不同行為模式的機制作出解釋。強調(diào)制度分析路徑的研究者大多將壓力型體制、科層制、等級制等視為導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某種行動機制或行為偏離失控的主要原因(榮敬本，2008；歐陽靜，2010；劉能，2008)。歐陽靜以官僚化、鄉(xiāng)土性、壓力型體制為解釋框架指出鎮(zhèn)政府的基本特性是策略主義運行邏輯②。劉能以正式的等級制與非正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)概括了二者相互滲透的運行特點與鎮(zhèn)政府“去風(fēng)險化”機制③。周雪光(2008)從多重制度視角出發(fā)，認(rèn)為基層政府間持續(xù)重復(fù)的共謀現(xiàn)象主要源于組織制度中存在的多重結(jié)構(gòu)性矛盾，即決策過程與執(zhí)行過程分離、激勵強度與目標(biāo)替代間的矛盾及科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化的悖論④。相應(yīng)地，孫立平、強世功(1997)等人主張從微觀的事件過程分析考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。以華北某鎮(zhèn)定購糧的征收為例，孫立平發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府干部通過運用非正式關(guān)系與正式行政權(quán)力相結(jié)合的方法，以軟硬兼施、正式權(quán)力的非正式運作過程成功收糧。作者認(rèn)為，這是由后集體化時代國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的撤退和衰敗造成的⑤。此外，與以上研究取向不同，周黎安與周雪光從整體層面揭示了中國政府關(guān)系及其運行的多種特征，并分別提出行政發(fā)包制⑥與控制權(quán)理論⑦，以此對中國國家治理制度和邏輯作出全面考察與高度概括，這種從中央—地方關(guān)系以及委托—管理—代理關(guān)系角度分析政府行為的研究路徑也為揭示基層政府行為機制提供了具有參考價值的解釋框架。

然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是行政體制的末梢，又直接面對鄉(xiāng)村社會，故具有異于其他層級政府的特殊性：與縣區(qū)及以上各級政府作為“治官之官”不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最接近群眾和鄉(xiāng)土文化的“治事之官”。而這些任務(wù)又主要來源于直接上級。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與直接上級間的關(guān)系是需要加以考慮的一項重要因素。其次，在權(quán)責(zé)關(guān)系方面，如果說省市等地方政府是有實質(zhì)性權(quán)力的中間政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則明顯處于權(quán)責(zé)失衡的困境，其行為方式與中間政府有所不同。以上研究大多將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為受行政體制規(guī)制的消極行動者或?qū)で笞灾餍缘姆e極行動者，而較少考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與地方政府(尤其是直接上級)的互動關(guān)系。再者，以經(jīng)濟學(xué)思想為理論生發(fā)點，或概括中央與地方關(guān)系的總體性制度安排特征(周黎安，2014)、或分析不同層級政府治理模式和行為方式的理論框架(周雪光，2012)更多地是以國家的視角討論整體性的權(quán)力配置方式及其邏輯，沒有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為自身的獨特性，因此只能部分地解釋基層政府的行為機制。就此，本文以一項禁毒宣傳活動為例，通過對接受任務(wù)、組織執(zhí)行、向上匯報直至完成這一經(jīng)過的過程—事件分析，重點討論鎮(zhèn)政府在具體情境中的多種行為方式，并試圖推進關(guān)于這種行為模式的機制分析。

C鎮(zhèn)的禁毒宣傳活動：事件與過程

2015年6月10日，C鎮(zhèn)政府綜治辦工作人員A根據(jù)上級電話通知，到距此約二十公里處的區(qū)政府政法委綜治辦領(lǐng)取了《關(guān)于印發(fā)〈全民禁毒宣傳月活動實施方案〉的通知》。《通知》規(guī)定：

一、指導(dǎo)思想和宣傳主題：按照……文件和……會議精神，緊緊圍繞……和“無毒縣市區(qū)”的創(chuàng)建鞏固，以青少年、特殊群體和合成毒品為重點……不斷增強全民禁毒意識，努力遏制吸毒人員滋生。

二、主要任務(wù)分解：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道禁毒辦利用……“6·26”國家禁毒日，以青少年、特殊群體和合成毒品為重點，精心策劃，廣泛發(fā)動……擴大禁毒宣傳覆蓋社會面。第一項：結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蛱攸c，組織實施一批有聲勢、有實效的品牌禁毒宣傳活動。

四、具體安排：L市D廠前宣傳點。參加單位人員安排：C鎮(zhèn)及轄區(qū)單位50人。

五、活動要求：積極主動適應(yīng)新形式新任務(wù)，增強工作針對性和實際效果。

按照這一要求，6月26日早上九點半，C鎮(zhèn)政府綜治辦人員從附近社區(qū)居委會召集了八位綜治員，組織他們在鎮(zhèn)政府辦公樓門前(而不是文件中指定的“D廠前宣傳點”)開展宣傳活動?；顒悠陂g，途徑此處的行人寥寥無幾，只有幾位認(rèn)識綜治員的村民上前主動詢問活動內(nèi)容。當(dāng)沒有群眾前來咨詢時，綜治員便以閑聊打發(fā)時間。在此過程中，綜治辦干部小A對活動的部分場景進行了拍攝和錄像。至十一點整，綜治辦主任向大家宣布活動結(jié)束，綜治員清理現(xiàn)場并回到社區(qū)。之后，綜治辦干部小B負(fù)責(zé)撰寫并上報了《C鎮(zhèn)2015年全民禁毒宣傳月活動工作總結(jié)》，內(nèi)容如下：

為全面貫徹落實《禁毒法》的實施……根據(jù)省、市、區(qū)禁毒辦相關(guān)文件精神，緊緊圍繞“無毒鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道”的創(chuàng)建公共，以青少年、特殊群體和合成毒品為重點，進一步擴大宣傳效果、營造宣傳聲勢，C鎮(zhèn)于6月初開始在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展禁毒集中宣傳活動。

宣傳主題和宣傳情況：提高了全鎮(zhèn)人民群眾的拒毒、防毒意識。我們懸掛橫幅16條、展板3塊、扇子240把，宣傳手冊200本，張貼宣傳畫368張，并向過往群眾散發(fā)宣傳單1200份。同時，不斷向參與其中的群眾講解有關(guān)毒品的知識，告訴大家毒品對社會和家庭的危害。

活動后，相關(guān)人員對此活動的看法：

綜治辦主任：我們這樣的活動很多，一年至少要宣傳十幾次。這種宣傳就是走形式、應(yīng)付差事。人家看一下(宣傳材料)也就扔掉了，沒什么意義，達(dá)不到任何效果。這都是一級騙一級、胡編框框子，光是勞民傷財、浪費資源，起不到任何作用。只不過文人寫的時候就妙筆生花，寫的天花亂墜的：參加了多少人、宣傳了什么、效果是啥、散發(fā)了多少傳單。我們辦公室(社會管理綜合治理委員會辦公室)要負(fù)責(zé)32項工作，但總共才3人。像禁毒這種事情，我們沒有任何權(quán)力。只是宣傳一下的話，我們是可以自主決定的。

綜治辦干部：那些照片現(xiàn)在不交到區(qū)上，但是一定要有并且保留下來，上面來檢查工作了要看。

區(qū)政府干部：區(qū)上主要還是用量化的方式考核鎮(zhèn)上的工作。對于那些區(qū)上無法進行實地監(jiān)督并量化的工作最終還是以下面報上來的情況為準(zhǔn)。通常，對這種情況，區(qū)上也是默認(rèn)的，睜一只眼閉一只眼就過去了。這有時候也跟中間環(huán)節(jié)有關(guān)系。

C鎮(zhèn)鎮(zhèn)長：上面給我們安排任務(wù)，那也要根據(jù)我們的實際情況來。如果有些工作我們的確無法完成，那我們沒辦法，就只有交給上級，讓他們?nèi)ヌ幚砹恕?/p>

鎮(zhèn)政府的三種行動策略

由該案例可見，鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級指令時，并不是自始至終依據(jù)上令下行的規(guī)則執(zhí)行文件要求，而是以多種行為方式回應(yīng)“上面千條線、下面一根針”式的任務(wù)壓力。這表明，與制度文本中應(yīng)然性行為狀態(tài)相比，實踐中的鎮(zhèn)政府行為會呈現(xiàn)出比靜態(tài)事實更加多元、復(fù)雜的情景。因此，要深入理解鎮(zhèn)政府面向上級要求的行動實態(tài)，就需要從一種面向?qū)嵺`性社會事實的實踐社會學(xué)分析出發(fā)，對動態(tài)性的事件過程加以觀察并發(fā)掘。實踐社會學(xué)認(rèn)為，社會事實的常態(tài)是處于動態(tài)的實踐狀態(tài)中，而非靜止固態(tài)的東西⑧。而對于動態(tài)性社會事實的研究，則需要借助“過程—事件分析”研究策略，從而明晰地呈現(xiàn)流動性的事件過程，對變動性的社會事實得出深入的分析，挖掘出隱含于其中的潛在性社會事實?；诖?，本文以“過程—事件分析”為主要研究方法考察該案例，對鎮(zhèn)政府在接收指令、安排實施、向上匯報、獲得默認(rèn)等環(huán)節(jié)中所運用的落實、應(yīng)付與迎合多種行為進行分析。

(一)對上級要求的選擇性落實

依據(jù)日常行政慣例，鎮(zhèn)政府執(zhí)行任務(wù)前的程序首先是接受指令，即在接收工作通知后，按照上級要求在規(guī)定時間、地點領(lǐng)取文件。這是日常工作中體現(xiàn)鎮(zhèn)政府受上級領(lǐng)導(dǎo)的一種甚為頻繁的例行化儀式。這種過程簡單但卻高度重復(fù)且形式化的儀式性程序反映了“文件政治”所包含的官僚制中上級與下級的等級性和權(quán)威性關(guān)系⑨，以及下一級政府對這種權(quán)威關(guān)系的認(rèn)同。

如果說遵循行政運行程序受命于上級表現(xiàn)出鎮(zhèn)政府對上級權(quán)力主動服從，那么，此后鎮(zhèn)政府并未完全依照文件要求開展落實工作，而以變通行為執(zhí)行指令的方式則反映出其對上級要求的選擇性落實。這種與文件規(guī)定產(chǎn)生偏差的選擇性落實行為具體體現(xiàn)為鎮(zhèn)政府在活動過程中對宣傳地點、人數(shù)、方式等方面的現(xiàn)實安排：其一，鎮(zhèn)政府以就近和便利為原則轉(zhuǎn)換活動場地；其二，囿于資源和權(quán)力所限，參與人員未達(dá)到指定人數(shù)；其三，宣傳員以坐以待問代替了文件“積極主動”的活動要求。從根本上講，鎮(zhèn)政府并沒有以宣傳活動的本質(zhì)目標(biāo)為準(zhǔn)則，而是以自主行動權(quán)選擇性地加以落實，并由此消解了區(qū)政府的制度性規(guī)定。

(二)對上級指令的策略性應(yīng)付

由于在該項任務(wù)中，上級政府是以閱看下級所上交書面匯報材料的方式判斷其工作是否合格，因此，為了只在最終的文件中證明實施活動的有效性，鎮(zhèn)政府的行動目標(biāo)便由文件要求的“對宣傳活動的精心策劃”轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇性落實、再到上報環(huán)節(jié)中的策略性應(yīng)付。在這一階段，策略性應(yīng)付的重點是“文人的妙筆生花”，體現(xiàn)為鎮(zhèn)政府有計劃、有準(zhǔn)備地“保留證據(jù)”和上報“應(yīng)景性文件”的應(yīng)付性行為?！氨Ａ糇C據(jù)”是指綜治辦工作人員對符合上級要求的活動場景進行拍照、錄像及保存，以順利通過后期可能出現(xiàn)的工作檢查?！皯?yīng)景性文件”指鎮(zhèn)政府在工作實踐與決策目標(biāo)分離的情況下，以文字表面性地表達(dá)本級組織對上級政府權(quán)力服從態(tài)度的形式性文件。這種應(yīng)景性文件體現(xiàn)在指導(dǎo)精神、行動目標(biāo)等核心政治原則方面與上級保持高度一致。例如，區(qū)政府文件提出“按照……文件和……會議精神”、“不斷增強全民禁毒意識，努力遏制吸毒人員滋生”與鎮(zhèn)政府匯報“為全面貫徹落實《禁毒法》的實施……根據(jù)……文件精神”、“提高了全鎮(zhèn)人民群眾的拒毒、防毒意識”。

(三)對上級量化考核的針對性迎合

在上報環(huán)節(jié)，除了對話語表述的策略性應(yīng)用之外，鎮(zhèn)政府還以有針對性的迎合方式執(zhí)行上級任務(wù)。這體現(xiàn)為鎮(zhèn)政府匯報材料中對可量化工作的強調(diào)，如“我們懸掛橫幅16條、展板3塊、扇子240把，宣傳手冊200本，張貼宣傳畫368張，……散發(fā)宣傳單1200份”。這種與事實相悖且明顯夸大、突出數(shù)字性結(jié)果的匯報方式是被斯科特視為“極端現(xiàn)代化”(斯科特，2004)的表現(xiàn)。從國家的視角出發(fā)，數(shù)字化帶來的簡單化、清晰化是現(xiàn)代國家機器管理社會的重要手段。這種部分被簡化的判定方式一方面有利于向下級政府部署并審核指向具體、目標(biāo)明確的工作任務(wù)，但另一方面，這種方法只是從“國家有計劃的變遷”角度出發(fā)、表達(dá)了官方感興趣的片段⑩，而忽視了程序合理性與作為活動目標(biāo)的結(jié)果合理性，更沒有從整體層面考慮計劃實施的系統(tǒng)性后果。

(四)非正式行為獲得上級默許

在各種偏離性行為發(fā)生之后，區(qū)政府對該過程的回應(yīng)是決定鎮(zhèn)政府以上非正式行為是否具有合理性、合法性及可持續(xù)性的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。現(xiàn)實中，如區(qū)政府干部所言，只要鎮(zhèn)政府能夠?qū)@種例行化的工作任務(wù)進行基本性落實并依據(jù)規(guī)范上報材料，上級政府通常會以“睜一只眼閉一只眼”的方式對其活動組織過程表示認(rèn)可與支持，即賦予鎮(zhèn)政府各種變通行為合法性。在此，這種以沉默表達(dá)的許可基于一種“未被言明的共識”，即上下級政府共同認(rèn)可：在上級許可的行為邊界范圍之內(nèi)，鎮(zhèn)政府有權(quán)力根據(jù)自身行動偏好選擇性地執(zhí)行上級文件。這種共識是雙方在結(jié)構(gòu)性制度環(huán)境下、在頻繁互動中建構(gòu)并共同遵守的一套價值觀念，是一種只可意會不可言傳的內(nèi)部知識。在這種共識框架中，不管基層政府的工作中是否達(dá)到了上級要求，只要匯報材料能夠達(dá)到“妙筆生花、天花亂墜”的效果，也就是只要形式化地達(dá)到上級政府衡量的標(biāo)準(zhǔn)，便意味著一項工作的完滿結(jié)束。由此，鎮(zhèn)政府工作的重點便成為在文牘主義下不斷生產(chǎn)各種“應(yīng)景性文件”。

鎮(zhèn)政府行動策略的意義解讀

(一)行動策略的機制

那么，鎮(zhèn)政府為什么要在宣傳活動中采取這些行動策略呢？從“過程—事件”分析策略視之，這是鎮(zhèn)政府在滿足自身行動偏好與維系基層政府間基本權(quán)責(zé)關(guān)系的矛盾條件下權(quán)宜性選擇的結(jié)果。也就是說，在活動過程中，鎮(zhèn)政府因資源、權(quán)力有限以及激勵不足而以選擇性落實方式使工作脫離了文件要求。之后，為了維持上下級政府間制度性的權(quán)力關(guān)系，鎮(zhèn)政府又通過策略性應(yīng)付和針對性迎合表現(xiàn)出對上級權(quán)威的象征性服從。最終，鎮(zhèn)政府基于上下級之間已有的“共識”，使各種行動策略獲得上級認(rèn)可即被賦予合法性，從而順利完成任務(wù)。

具體言之，上一級政府支配性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與鎮(zhèn)政府自主行動權(quán)之間的相互作用構(gòu)成了選擇性落實的前提。一方面，基層政府上下級間的行政隸屬關(guān)系是鎮(zhèn)政府開展禁毒宣傳活動的初始條件。這種層級關(guān)系規(guī)定了上級政府有權(quán)要求下級完成其交辦的各類事項并對其工作過程進行指導(dǎo)、監(jiān)督，同時也決定了作為執(zhí)行者的鎮(zhèn)政府須在上令下行的基本原則內(nèi)對文件所代表的權(quán)威關(guān)系表示認(rèn)同，使上級指令在政權(quán)體系末端得到最低限度的落實，以確保政權(quán)體系的有效運行。但另一方面，由于上級政府的部分授權(quán)，鎮(zhèn)政府獲得了根據(jù)自身行動偏好和資源狀況對上級指令加以變通性執(zhí)行的行動空間，因此產(chǎn)生了僅有形式化過程而無實質(zhì)性效果的選擇性落實行動。此外，對鎮(zhèn)政府而言，該任務(wù)是被考核范圍之外的一項非中心工作，結(jié)果不涉及組織利益以及重要領(lǐng)導(dǎo)人的政治前途，上級通常不會對活動過程實行嚴(yán)格的監(jiān)督核查，所以鎮(zhèn)政府采取了表面性應(yīng)對的落實方式。

其次，策略性應(yīng)付與針對性迎合是鎮(zhèn)政府在以選擇性落實偏離國家意志、削損權(quán)威關(guān)系之后，為了鞏固與上級之間正式的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、表達(dá)對上級權(quán)威的忠誠而采取的形式化的自我糾偏手段。其中，策略性應(yīng)付反映了鎮(zhèn)政府在宣傳過程背離上級本質(zhì)目標(biāo)的情況下、以程式化的政治話語表達(dá)對上級權(quán)威象征性服從的行動特點。對上級檢查數(shù)據(jù)偏好的針對性迎合體現(xiàn)了鎮(zhèn)政府在該項公共服務(wù)中實際缺位的情況下，以虛構(gòu)內(nèi)容的變通方式應(yīng)對行政權(quán)力、表達(dá)對中央權(quán)威體制以及上級支配性地位形式化遵從的行動特點。究其本質(zhì)，這兩種旨在通過主動糾偏以獲取活動合法性的行動策略與選擇性落實都源于上下級相互達(dá)成的“共識”。雙方“不言自明的共識”從根本上軟化了上級監(jiān)督權(quán)，使鎮(zhèn)政府非正式行為獲得制度化存在的空間。

由是觀之，鎮(zhèn)政府之所以運用落實、應(yīng)付與迎合等行為策略，關(guān)鍵在于上級政府所給予的默認(rèn)，即區(qū)政府在知曉鎮(zhèn)政府落實行為偏離組織目標(biāo)的情況下對其活動過程給予認(rèn)可。事實上，上級政府對下級非正式行為的默許普遍存在于基層政府間。在此，區(qū)政府對這一過程采取選擇性監(jiān)督默許、而不是加以監(jiān)督或糾偏，是因為區(qū)政府在活動中扮演著雙重角色。在政權(quán)體系中，區(qū)政府一方面作為上級領(lǐng)導(dǎo)組織，具有指導(dǎo)、監(jiān)管下級工作的權(quán)力，是下級工作落實情況的引導(dǎo)者與監(jiān)督者；另一方面，相對于再上一級組織，區(qū)政府又處于與鎮(zhèn)政府同等的執(zhí)行者與被檢查者地位。區(qū)政府作為受檢者具有與下級相同的行動邏輯，因此與鎮(zhèn)政府之間建立起相互不言自明的“共有常識”以及具有共同行動旨向、目標(biāo)的“共謀”關(guān)系，從而將鎮(zhèn)政府的非正式行動納入權(quán)力許可范圍、將其靈活操作行動賦予合法性?？梢?，鎮(zhèn)政府在活動中的應(yīng)付與迎合源于區(qū)級政府與鎮(zhèn)政府因共同角色地位而建立的“共謀”關(guān)系與基于此而相互達(dá)成的“共識”。這種由雙方共同接受且具備合法性的“共有常識”弱化了上下級政府間的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與正式制度，使被軟化的上級政府監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化成為下級各種應(yīng)對行為的自主權(quán)，構(gòu)成了上下級政府間正式制度之外的另一套行動邏輯。

綜上所述，該活動落實過程可視為上級授令—下級偏離性落實—下級形式化自我糾偏—上級默認(rèn)等多個互動性環(huán)節(jié)。這一過程既非只受壓力型體制所控，也并非由科層制、等級化制度或某種單向結(jié)構(gòu)性因素使然，而是在各種制度化的正式行為和非正式行為之間維持一種相互認(rèn)可的動態(tài)均衡的結(jié)果。

(二)行動策略的后果

鎮(zhèn)政府以不同方式執(zhí)行上級指令的行為對科層組織的基本制度環(huán)境與農(nóng)村社會產(chǎn)生了重要影響：第一，這種非正式行為的制度化一定程度上弱化、消解了自上而下的壓力型科層制的權(quán)力運行機制。在基層政府間，上下級所共同遵循的“不言自明的共識”原則使上級政府在下達(dá)或考核某些不甚重要的任務(wù)時也考慮到下級組織的執(zhí)行能力，而不是全然無視下級實際執(zhí)行能力、將所有任務(wù)“包袱”壓向下級，并對其施以硬性安排或考評獎懲。如此，鎮(zhèn)政府便獲得了一定限度內(nèi)靈活行動的自主權(quán)。這一行動空間是其協(xié)調(diào)自身行為偏好、基本職責(zé)以及與上級政府基本合作這三者關(guān)系的重要條件。因此，如果說壓力型體制是地方政府為了實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)將各項工作指標(biāo)和任務(wù)層層分解下壓式的運作模式，那么，以多種策略化方式回應(yīng)上級指令則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在地應(yīng)對與化解壓力型管理體制的表現(xiàn)，反映了官僚體制中潛在且有效的自上而下運作機制。

結(jié)論與討論

本文僅限于對鎮(zhèn)政府一項非中心工作過程的考察，其中提出的三種行為及其意義闡釋可能僅為鎮(zhèn)政府多種行為方式中的冰山一角，并不能包含鎮(zhèn)政府行動特點的全部內(nèi)容。此外，鎮(zhèn)政府非正式行為的原因及其影響是多方面的，本文僅從實踐角度得出了一種可能性解釋，而未對其作出系統(tǒng)性分析和理論概括，這些問題都有待更深入的研究與探討。

①艾云：《上下級政府間的“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析：以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。

⑤郭于華、孫立平：《“軟硬兼施：正式權(quán)力非正式運作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個案研究”》(合著)，“農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展”國際討論會論文，1999(7)。

⑥周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。

⑦周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2015年第5期。

⑧孫立平：《邁向?qū)嵺`的社會學(xué)》，《江海學(xué)刊》2002年第3期。

⑨景躍進：《中國的“文件政治”》，2014，http://www.aisixiang.com/data/72424.html。

⑩(美)詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，中國社會科學(xué)出版社，2004年，第3頁。

〔責(zé)任編輯：畢素華〕

王楓萍，中國人民大學(xué)社會學(xué)系博士研究生。北京，100872