鄭萬軍

誰選誰：人口空心化下貧困村“兩委”換屆的困境與治理

鄭萬軍

打工經(jīng)濟(jì)背景下經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村人口空心化問題日益凸顯。不僅大量農(nóng)村青壯年勞動力多年持續(xù)外流弱化了村民自治的能力和意識，而且農(nóng)村精英人才的嚴(yán)重流失也致使農(nóng)村“兩委”換屆面臨著“誰選誰”的尷尬窘境。農(nóng)村人口空心化的根本原因在于貧困，即因窮而空、越空越窮。破解貧困村“兩委”換屆困境應(yīng)以主體培育為主：一方面通過發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)吸引農(nóng)民就近就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民適當(dāng)回流；另一方面應(yīng)在通過定向培養(yǎng)和外部輸入解決“兩委”人才短缺的同時(shí)，提升村民的參選熱情和能力。

農(nóng)村人口空心化；農(nóng)村“兩委”換屆；村民自治；期望理論

一、引言：貧困村的干部誰來當(dāng)

隨著農(nóng)村打工經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的提速，我國農(nóng)村人口空心化日益嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)化的“拉力”和農(nóng)村自身的“推力”共同促成了我國農(nóng)村人口大規(guī)模的持續(xù)外流。一方面，因窮而空，即因農(nóng)村相對貧困落后，大量青壯年農(nóng)民選擇外出務(wù)工；另一方面，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展為農(nóng)村青壯年外出務(wù)工提供了大量機(jī)會，打工經(jīng)濟(jì)因而得以長期盛行。同時(shí)，在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一些地方政府也長期偏好把農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移作為增加農(nóng)民收入的重要舉措。如此，短期內(nèi)確實(shí)提高了農(nóng)民收入，也帶動了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在對打工經(jīng)濟(jì)路徑形成嚴(yán)重依賴的同時(shí)，也逐步加劇了農(nóng)村人口空心化，制約了我國農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村人口空心化弱化了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和治理主體，進(jìn)而加劇了農(nóng)村貧困的鎖定狀態(tài)，即越空越窮。首先，打工經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展下農(nóng)村青壯年勞動力的過度外流不僅導(dǎo)致了普遍的農(nóng)田撂荒現(xiàn)象，而且使得留守的老弱群體成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地普遍存在老人農(nóng)業(yè)、婦女農(nóng)業(yè)的情況。因而“誰來種地”確實(shí)是個(gè)令人堪憂的問題。其次，大量農(nóng)村人口尤其是農(nóng)村青壯年的外流致使農(nóng)村建設(shè)主體極度匱乏，嚴(yán)重影響了農(nóng)村基本公共建設(shè)的正常開展。而農(nóng)田水利、道路等基本公共建設(shè)的嚴(yán)重滯后或缺乏正是一些地區(qū)農(nóng)村長期貧困的重要原因之一。一些地方農(nóng)村基建工程因無法有效協(xié)商而難以及時(shí)啟動，而農(nóng)村留守群體囿于自身能力的局限則難以承擔(dān)起農(nóng)村各類基本公共建設(shè)的重任。最后，人口空心化侵蝕了農(nóng)村社會治理的基礎(chǔ)。良好的村莊治理是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而大量農(nóng)村精英的流失不僅弱化了自治主體，也虛化了村民自治。在農(nóng)村一般的情況是，受教育年限越長的農(nóng)民越有可能成為農(nóng)村的精英人才，但另一方面受教育年限越長的農(nóng)民外流的可能性也越大。精英的不斷流失導(dǎo)致很多地方農(nóng)村出現(xiàn)了人才斷代，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村更是出現(xiàn)了人才青黃不接，在貧困村的“兩委”換屆中甚至面臨著誰來當(dāng)干部的尷尬窘境。

二、誰選誰：貧困村“兩委”換屆的雙重困境

嚴(yán)重的人口空心化致使貧困村的“兩委”換屆面臨“誰選舉”和“選舉誰”雙重主體缺失的尷尬窘境。一方面，大量農(nóng)村青壯年外流，致使參選村民素質(zhì)弱化，無法承擔(dān)選舉重任；另一方面，隨著人口大量外流，農(nóng)村精英人才出現(xiàn)斷代，“兩委”缺乏合意候選人參加競選。

（一）誰選舉：農(nóng)村留守人員難以承擔(dān)選舉重任

隨著大量青壯年的外流，農(nóng)村留守人員大多因年齡老化、文化層次低而難以承擔(dān)選舉重任。村民參與民主選舉，以合理、合法的程序選舉出有知識、有能力、有意愿，并能夠帶領(lǐng)村民發(fā)家致富的優(yōu)秀人才組成“兩委”班子，“兩委”則引導(dǎo)村民參與農(nóng)村事務(wù)治理，村民自治的功能因此得以發(fā)揮。有效選出合格“兩委”班子依賴于一定的人口基數(shù)及選民必需具備的基本文化素質(zhì)，但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困村因人口嚴(yán)重空心化而難以滿足這兩點(diǎn)基本要求。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示（圖1），我國農(nóng)村外出務(wù)工勞動力呈逐年遞增趨勢，2014年第3季度農(nóng)村外出務(wù)工勞動力人口達(dá)到了1.76億人，與2013年同期相比增長了0.97%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http://data.stats.gov.cn/search/keywordlist2？keyword=%E5%A4%96%E5%87%BA%E5%8A%A1%E5%B7% A52014。。外流務(wù)工勞動力又大多是家里的青壯年，“劉易斯拐點(diǎn)的來臨，民工荒導(dǎo)致打工收入的上升將進(jìn)一步加快農(nóng)村青壯年勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移”［1］。此外，農(nóng)村勞動力呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移特征：常年性轉(zhuǎn)移居多、向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移居多、男性勞動力轉(zhuǎn)移居多，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)由此形成了“386199部隊(duì)”（婦女、兒童和老人）留守的局面。留守人員中的大多數(shù)婦女、老人雖然具備選民資格，但缺乏基本的選舉能力。他們大多存在年齡老化、文化素質(zhì)低下、辨識能力欠缺等不足，且缺乏足夠的理性篩選候選人以及合理表達(dá)自身利益，在選舉過程中極易被別有用心者利用以及煽動，從而變成一群缺乏自主意識的“烏合之眾”。顯然，依靠這些農(nóng)村留守人員很難實(shí)現(xiàn)村民自治基礎(chǔ)性功能的選舉目標(biāo)。

圖1　2012-2014年全國農(nóng)村外出務(wù)工勞動力規(guī)模

（二）選舉誰：精英人才斷代導(dǎo)致合意候選人缺乏

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困村，外流的不一定是精英，但精英外流的可能性更大。青壯年是農(nóng)村勞動力外流的主體，而農(nóng)村精英人才則是外流勞動力的核心和引領(lǐng)者。大量鄉(xiāng)村調(diào)查證實(shí)，大多農(nóng)村外出務(wù)工者要么是在親朋好友的帶領(lǐng)下，要么是在鄉(xiāng)村“能人”的帶動下遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)。無論是親朋好友還是鄉(xiāng)村“能人”，其共同點(diǎn)就是有見識、有門路、能掙錢，而這些恰恰是農(nóng)村精英人才的基本特征。精英人才的大量流失導(dǎo)致貧困村“兩委”換屆選舉普遍缺乏合意候選人。農(nóng)村換屆選舉作為“兩委”更新?lián)Q代的唯一合法途徑，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)即是從候選人中選舉出最優(yōu)秀的人員組建“兩委”班子。村“兩委”是村民自治的主要載體，其治理農(nóng)村成效的高低取決于“兩委”班子的素質(zhì)構(gòu)成。但是目前轉(zhuǎn)移出去的大多是“農(nóng)村勞動力中的佼佼者，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，是農(nóng)村的精英人才，而非傳統(tǒng)意義上的“剩余”［2］。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告顯示（圖2），農(nóng)民工以青壯年為主，16-40歲農(nóng)民工占56.5%，且外出農(nóng)民工文化程度普遍較高，初中以下農(nóng)民工占12.4%，初中農(nóng)民工占61.6%，高中農(nóng)民工占16.7%，大專及以上農(nóng)民工占9.3%。青壯年農(nóng)民工尤其是學(xué)有所成者擁有新頭腦、新知識、新技術(shù)，理應(yīng)成為農(nóng)村未來發(fā)展建設(shè)的主力軍和接手村“兩委”治理農(nóng)村事務(wù)的合理人選，但目前他們大多選擇前往城市發(fā)展而非留在農(nóng)村。不僅如此，農(nóng)民中越是有文化、有能力者越傾向于脫離農(nóng)村，由此造成了農(nóng)村精英人才斷代、老弱病殘幼留守的局面。留守農(nóng)村的老弱病殘幼出于年齡、精力、體力、知識等多方原因不具備候選人所需的基本素質(zhì)要求，因而不能作為合格候選人參與競選，因此農(nóng)村“兩委”換屆時(shí)往往因合意候選人缺乏而面臨尷尬窘境。

圖2　2014年外出農(nóng)民工文化程度構(gòu)成

三、貧困村“兩委”換屆困境解析：以期望理論為分析框架

為何經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大量農(nóng)村青壯年會選擇舍妻離子、背井離鄉(xiāng)？期望理論認(rèn)為，人們的現(xiàn)實(shí)行為是其激勵(lì)力量最大的理性行為選擇。期望理論的基本公式為：激勵(lì)力量=效價(jià)×期望值。其中，效價(jià)是指個(gè)體目標(biāo)達(dá)成對其產(chǎn)生的效用價(jià)值，效價(jià)的取值區(qū)間為-1～+1；期望值是個(gè)體對自己達(dá)成目標(biāo)可能性的主觀估計(jì)，其數(shù)值區(qū)間為0～1?？梢姡?dāng)效價(jià)和期望值的乘積越趨近于+1時(shí)，激勵(lì)個(gè)體采取行動的力量越大。當(dāng)這個(gè)乘積趨近于零時(shí)，激勵(lì)力量十分微弱。當(dāng)這個(gè)乘積趨近于-1時(shí)，激勵(lì)力量呈反向且不斷加大。下文以期望理論為分析框架，對貧困村“兩委”換屆出現(xiàn)“誰選誰”的窘境進(jìn)行剖析。

（一）農(nóng)村人口空心化導(dǎo)致參選人基數(shù)不足

1.打工經(jīng)濟(jì)背景下農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過度

一方面，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供了較為充足的就業(yè)崗位；另一方面，農(nóng)民外出務(wù)工的收益明顯高于在家務(wù)農(nóng)的收益。因此，在經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)動之下，大多數(shù)農(nóng)村勞動力紛紛選擇前往城鎮(zhèn)務(wù)工，形成并推動了多年來的“打工經(jīng)濟(jì)”。就2014年中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)來看（圖3），2009年到2013年，農(nóng)村居民人均純收入由5153.2元增加到8895.9元，農(nóng)村居民人均純收入水平顯著提高，但是對比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由17174.7元增加到26955.1元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長速度遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民人均純收入，城鄉(xiāng)居民人均收入差距持續(xù)擴(kuò)大①數(shù)據(jù)來源：2014年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。。由于擺脫貧困或改善經(jīng)濟(jì)狀況是大部分進(jìn)城務(wù)工者的首要目的，因此在城鎮(zhèn)相對較高的經(jīng)濟(jì)收入對于農(nóng)民工而言，其效用很高，即效價(jià)趨于+1，且城鎮(zhèn)吸納農(nóng)民工的主要是建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等體力需求類行業(yè)，技術(shù)含量較低，多數(shù)農(nóng)民達(dá)成目標(biāo)的期望值亦趨于+1。同時(shí)，對比農(nóng)活的艱辛與低收入，“城市不僅是一個(gè)謀生之地，還將為自己改變現(xiàn)有處境和身份提供希望”［3］。如此，高效價(jià)與高期望值形成了農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的最大激勵(lì)力量。此外，在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)“打工經(jīng)濟(jì)”也是地方政府所力推的促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。然而，隨著“打工經(jīng)濟(jì)”的持續(xù)發(fā)展和“劉易斯拐點(diǎn)”的到來，原本勞動力富余的農(nóng)村現(xiàn)今已普遍呈現(xiàn)出了短缺的跡象，已經(jīng)影響到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。至此，最初的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移最終演變成了農(nóng)村勞動力的過度轉(zhuǎn)移，并導(dǎo)致了農(nóng)村“兩委”換屆選舉實(shí)際參選人數(shù)與在冊選民數(shù)的嚴(yán)重不符。

圖3　2009-2013年城鄉(xiāng)居民人均收入

2.城鄉(xiāng)公共服務(wù)懸殊致使農(nóng)民舉家外遷

盡管自開展新農(nóng)村建設(shè)以來我國農(nóng)村的面貌發(fā)生了很大的變化，但不可否認(rèn)我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化仍有較長的路要走。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，2014年的中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)表明（圖4），2009年至2013年城鄉(xiāng)每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)皆有所上升，但相比農(nóng)村每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由2.41張?jiān)鲋?.35張，城市則增速更快，由5.54張?jiān)鲋?.36張，城鄉(xiāng)之間每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)差距由3.13上升為4.01，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平繼續(xù)擴(kuò)大①。

圖4　2009-2013年分城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)

總體而言，“當(dāng)前的社會保障制度仍然偏向于城市，無論在保障項(xiàng)目、保障內(nèi)容，還是在保障水平上，農(nóng)村的社會保障都無法與城市相提并論”［4］。城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)吸引有能力遷移到城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民舉家外遷，尤其是“拆點(diǎn)并校”政策全面推行之后，舉家外遷到城鎮(zhèn)的農(nóng)民家庭隨之增多。雖然并不能完全享有城鎮(zhèn)居民同等的待遇和服務(wù)，但至少可部分享用某些農(nóng)村所不能享受的公共服務(wù)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育機(jī)會、醫(yī)療資源等。因而遷入城鎮(zhèn)將會對農(nóng)民產(chǎn)生趨于+1的效用價(jià)值。此外，許多農(nóng)民打工多年，有一定積蓄，加上可在城市謀求一份穩(wěn)定的工作，能夠扎根城市的期望值亦趨于+1。這極大地激勵(lì)了具備條件的農(nóng)民工出于孩子上學(xué)或是家庭團(tuán)圓等考慮而舉家外遷。據(jù)2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告顯示（圖5），2014年全國農(nóng)民工總量27395萬人中，舉家外出農(nóng)民工達(dá)到了3578萬人，比上年增長1.5%?？陀^的結(jié)果是，一方面，舉家外遷農(nóng)民與農(nóng)村利益關(guān)聯(lián)弱化，大多常年不回村，一般更不愿自付成本回鄉(xiāng)選舉；另一方面，出于多種因素的考慮，這些舉家外遷的農(nóng)民也不愿放棄農(nóng)村戶口和所承包的土地。舉家外遷農(nóng)民在冊但常年不在村，也不愿回村參加選舉，因而影響了農(nóng)村“兩委”換屆的參選人數(shù)。

圖5　2010-2014年全國農(nóng)民工規(guī)模

（二）青年人才大量外流致使農(nóng)村“兩委”后繼乏人

1.因升學(xué)而落戶城鎮(zhèn)加速了農(nóng)村青年人才外流

如前所述，受教育年限越長越可能成為農(nóng)村精英，但越是農(nóng)村精英外流的可能性也越大。其主要原因在于，“跳農(nóng)門”一直是我國農(nóng)村學(xué)子發(fā)奮讀書的最大動力和目的。幾千年以來，無論是青年農(nóng)民個(gè)體還是整個(gè)農(nóng)民家庭，都以“跳農(nóng)門”而自豪。而迄今為止，對絕大多數(shù)農(nóng)民家庭而言，成功求學(xué)依然是“跳農(nóng)門”的最可行和最主要的路徑。由于農(nóng)村孩子大多將讀書當(dāng)作改變命運(yùn)的首要選擇，因此“跳農(nóng)門”的目標(biāo)便對其產(chǎn)生了接近于+1的效價(jià)。農(nóng)村孩子大多更加勤奮刻苦，同時(shí)加上周圍成功榜樣的激勵(lì)，他們對于通過自身努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)形成了趨于+1的期望值。因此，通過求學(xué)成功而落戶城鎮(zhèn)的高效價(jià)與較高的期望值催生了廣大農(nóng)村學(xué)子刻苦求學(xué)的最大激勵(lì)力量。

在“跳農(nóng)門”夢想的激勵(lì)之下，很多農(nóng)村學(xué)子因求學(xué)成功而考上大學(xué)，但畢業(yè)后卻基本上都不愿再回到農(nóng)村，而是選擇到城鎮(zhèn)工作和生活，從而永久性脫離農(nóng)村。近年來，隨著我國高校毛入學(xué)率的不斷提高，尤其是國家要求各高校加大對農(nóng)村招生的傾斜后，因求學(xué)成功而流出農(nóng)村的青年人才也逐年增多。至此，一個(gè)不得不引起重視的問題是，雖然越來越多的農(nóng)村學(xué)子求學(xué)成功不僅體現(xiàn)了教育公平，也可能改變了整個(gè)農(nóng)民家庭、避免了貧困的代際傳遞，但在客觀上卻加速了農(nóng)村青年人才的流失。換言之，某種程度而言，現(xiàn)行的教育不是在培育農(nóng)村人力資本，而是在繼續(xù)加速對農(nóng)村人力資本的汲取。

2.務(wù)農(nóng)前景有限促使農(nóng)村青年進(jìn)城謀發(fā)展

一方面，現(xiàn)行的教育不利于農(nóng)村人力資本的投資，另一方面，受農(nóng)村發(fā)展機(jī)會和前景的限制，大多數(shù)農(nóng)村青年選擇進(jìn)城謀發(fā)展。一些農(nóng)村青年盡管未能通過成功求學(xué)而“跳農(nóng)門”，但也不愿再重新回到農(nóng)村。相對老一代農(nóng)民而言，新生代農(nóng)村青年文化程度高，期望值也高。他們雖然出生在農(nóng)村，但成長環(huán)境和條件要相對優(yōu)越，大多一直在城鎮(zhèn)求學(xué)，在農(nóng)村生活的時(shí)間并不是很多，更未從事過經(jīng)常性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基本不具備基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、土地等缺乏深入地接觸、了解和留戀。相反，較長時(shí)間的城鎮(zhèn)求學(xué)使他們較多地體驗(yàn)和認(rèn)同了城市文明。不僅如此，他們甚至認(rèn)為留守農(nóng)村操持農(nóng)活是過時(shí)的，雖不能通過升學(xué)改變命運(yùn)，但能到城鎮(zhèn)打工既可避免從事繁重的農(nóng)業(yè)勞作，還能獲得一種城里上班的“優(yōu)越感”。

當(dāng)前我國農(nóng)村的客觀景象和實(shí)際所能提供的發(fā)展機(jī)會，并不為大部分農(nóng)村青年所看好，而恰恰城市能給他們提供“體面工作”的機(jī)會。因此，進(jìn)城發(fā)展對于大多數(shù)農(nóng)村青年具有趨于+1的效價(jià)。同時(shí)，由于新生代農(nóng)村青年基本都擁有初高中或中職學(xué)歷，具備了一定的知識或技能儲備，認(rèn)為通過自己的努力即可在城鎮(zhèn)安身，可以過上優(yōu)于農(nóng)村的生活。也就是說，他們對自身在城鎮(zhèn)發(fā)展可能性的估值較高，即期望值較高。高效價(jià)與高期望值產(chǎn)生了推動農(nóng)村青年外流的最大激勵(lì)力量。廣大農(nóng)村青年的紛紛外出，必然導(dǎo)致農(nóng)村“兩委”后繼乏人。

（三）村民參選能力和動力不足影響“兩委”換屆選舉

1.留守人員總體參選能力低影響選舉質(zhì)量

農(nóng)村留守人員中具有選舉資格的村民總體文化素質(zhì)較低，且嚴(yán)重老齡化，這既制約了其參選能力也影響了選舉質(zhì)量。根據(jù)郭金興和王慶芳的估算，從2003年到2010年，農(nóng)村勞動力知識水平持續(xù)下降，高中及以上學(xué)歷者占比下降至8.89%，小學(xué)及以下文化程度占比上升至48.11%［5］。而據(jù)孟令國和劉薇薇計(jì)算，從2003年至2010，我國農(nóng)村勞動力老齡化趨勢嚴(yán)重，51歲以上勞動力占比由19.7%上升至48.4%，其中尤以31-40歲勞動力下降趨勢最為明顯，由31.4%下降至3.1%［6］。而在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，近年來隨著我國城鎮(zhèn)化的加速此等情況仍呈加劇態(tài)勢。在村“兩委”換屆選舉中實(shí)際參選的選民基本以留守人員為主，但由于受年齡和文化的限制，這些留守選民既存在精力不足，也存在能力不夠的問題。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)村留守人員既不愿參加“兩委”干部的競選，對候選人也缺乏基本的了解，相當(dāng)一部分群眾甚至連村“兩委”班子的組成情況都不清楚，因此對選舉的期望值很低，基本趨于0。此外，青壯年勞動力的外出加重了留守人員的負(fù)擔(dān)，大部分留守者自顧不暇，對村“兩委”換屆選舉漠不關(guān)心，因而選舉對他們的效價(jià)接近于0。同時(shí)趨于0的效價(jià)和期望值產(chǎn)生了趨于0的激勵(lì)力量，決定了農(nóng)村留守人員參與選舉的意愿很低。甚至有學(xué)者提出，“要靠剩下這部分村民來進(jìn)行村民自治，顯然是自欺欺人”［7］。

2.外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)參選動力不足影響選舉效果

外出務(wù)工人員基于理性考慮大多不愿回鄉(xiāng)參選，影響了換屆選舉效果。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，打工是農(nóng)民家庭收入的主要渠道，務(wù)農(nóng)則在事實(shí)上成為副業(yè)。不僅如此，外出務(wù)工者的利益更多與其工作單位綁定，而在其農(nóng)村的利益則大大淡化。因此，大部分外出務(wù)工者很少會主動關(guān)心村里的公共事務(wù)，即回鄉(xiāng)參加選舉對外出人員產(chǎn)生的效價(jià)就趨于－1。同時(shí)，返鄉(xiāng)參選的路費(fèi)、誤工費(fèi)等也是一筆不小的費(fèi)用，這是大多數(shù)外出務(wù)工者所不愿承擔(dān)的。此外，許多村集體事務(wù)諸如修路、水利建設(shè)、農(nóng)田改造和環(huán)境治理等，大多是可能的潛在利益，既無法在短期內(nèi)顯現(xiàn)，也無法量化到個(gè)人頭上，因而吸引力不大，即外出務(wù)工人員認(rèn)為參與選舉獲得利益的可能性趨于0。趨于－1的效價(jià)與趨于0的期望值相乘得到負(fù)向的激勵(lì)力量值，即外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)參選動力明顯不足。由于外出務(wù)工人員屬于農(nóng)村素質(zhì)較高的群體，所以他們的缺位既導(dǎo)致選民數(shù)量嚴(yán)重不足，也弱化了選民群體素質(zhì)，必然影響農(nóng)村“兩委”換屆選舉的效果。

四、貧困村“兩委”換屆困境治理：以主體培育為主

上述可見，貧困村“兩委”換屆困境的癥結(jié)在于農(nóng)村人口空心化。因此，其治理路徑應(yīng)以主體培育為主。為此，既要發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以解決當(dāng)前農(nóng)村留不住人的問題，也要加大農(nóng)村人力資本投資［8］、提升村民的參選熱情和能力。

（一）推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)農(nóng)民適當(dāng)回流

1.發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)民就地就業(yè)

貧困村發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，走特色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村之所以貧困，其主要原因之一就是資源缺乏，因此發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化必須錯(cuò)位競爭、走特色農(nóng)業(yè)之路。大部分貧困村雖然資源稟賦條件總體較差，但我國地域廣闊、東西南北跨度大、區(qū)域差異懸殊，各地極賦特色，相互具有比較優(yōu)勢，適合發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。為此，各地應(yīng)善于發(fā)現(xiàn)和充分挖掘地方特色資源，并結(jié)合自身實(shí)際和周邊發(fā)展態(tài)勢確定自己的發(fā)展定位、制定適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以錯(cuò)位競爭來培育和發(fā)展具有鮮明地方風(fēng)格的特色產(chǎn)業(yè)。具體而言，一是要內(nèi)挖潛力，包括發(fā)掘本地礦山資源、旅游資源、傳統(tǒng)文化資源和特色土特產(chǎn)品等等；二是要外引智力和財(cái)力，通過專業(yè)管理咨詢機(jī)構(gòu)或智庫進(jìn)行科學(xué)論證、評估和策劃，同時(shí)通過對外招商引資加快本地資源的開發(fā)力度；三是對上積極爭取國家財(cái)政和政策扶持，將地方發(fā)展融入國家戰(zhàn)略；四是以培育地方核心產(chǎn)業(yè)品牌為中心，打造地方特色產(chǎn)業(yè)集群，形成規(guī)模發(fā)展，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民適當(dāng)回流。

2.以返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)帶動農(nóng)民就近就業(yè)

2015年中央一號文件提出，要“引導(dǎo)有技能、資金和管理經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。各地政府應(yīng)把鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，通過返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)帶回農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所稀缺的資金、技術(shù)和人才等資源，而返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)則應(yīng)立足本地資源開發(fā)為要。部分農(nóng)民工在外經(jīng)過多年的市場磨練，既掌握了一定的技術(shù)，積累了一定的資金，也擁有了市場經(jīng)濟(jì)的頭腦。同時(shí)，基于農(nóng)村生產(chǎn)生活成本較低、人脈豐富、方便家庭團(tuán)聚等原因，這些成功的農(nóng)民工也樂于回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。對此，政府應(yīng)因勢利導(dǎo)，既要及時(shí)出臺鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，包括稅收減免和財(cái)政扶持，又要切實(shí)幫助解決創(chuàng)業(yè)過程中的其它困難。

返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，不僅可以助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，而且也能提供了大批就業(yè)崗位，帶動了農(nóng)民就近就業(yè)，提高了農(nóng)民收入水平。就地就近就業(yè)對大多數(shù)農(nóng)民工、尤其是中老年農(nóng)民工而言是一舉多得，既可實(shí)現(xiàn)在家門口上班、提高收入，也可兼種土地、照顧家庭，因而頗具吸引力?？梢灶A(yù)見，隨著返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的增多，必然吸引大量農(nóng)村人口的回流。

（二）加大人力資本投資，培養(yǎng)農(nóng)村“兩委”人才

1.實(shí)施人才定向培養(yǎng)，儲備農(nóng)村后備干部

在農(nóng)村人口空心化背景下，為儲備農(nóng)村后備干部，解決農(nóng)村“兩委”后繼乏人的問題，可實(shí)施農(nóng)村專項(xiàng)人才的定向培養(yǎng)計(jì)劃，激發(fā)農(nóng)村優(yōu)秀青年和大中專學(xué)生建設(shè)家鄉(xiāng)、奉獻(xiàn)家鄉(xiāng)的熱情。如此，既可做到學(xué)以致用，又能保證人才留得住，從而為農(nóng)村“兩委”增加人才儲備。主要方案包括：一是與相關(guān)農(nóng)業(yè)院校合作實(shí)施“訂定單式教育”，專門培養(yǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)人才、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理人才和農(nóng)村公共事務(wù)管理人才，有針對性地解決農(nóng)村專項(xiàng)人才短缺問題；二是以現(xiàn)行的免費(fèi)師范生計(jì)劃為藍(lán)本，每年選擇性吸納一定數(shù)量的應(yīng)屆高中畢業(yè)生報(bào)考高等農(nóng)業(yè)院校，在讀期間國家給予學(xué)費(fèi)減免和生活津貼等優(yōu)惠措施，但需事先合同承諾在農(nóng)村的最短從業(yè)年限；三是借鑒韓國培養(yǎng)農(nóng)業(yè)繼承人的做法和經(jīng)驗(yàn)。對于自愿選擇前往或留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的青年人提供免費(fèi)學(xué)習(xí)機(jī)會，推薦其到農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站或相關(guān)農(nóng)業(yè)院校接受免費(fèi)培訓(xùn)?；蛘邔ΜF(xiàn)有農(nóng)業(yè)從業(yè)的優(yōu)秀者進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)和培訓(xùn)，以提升其綜合素質(zhì)，并給予相關(guān)政策支持，將其培育成為新型農(nóng)民或者家庭農(nóng)場主。

2.增加外部人才輸入，充實(shí)農(nóng)村治理力量

在農(nóng)村人口空心化和干部青黃不接的狀況短期內(nèi)無法得到根本扭轉(zhuǎn)的情況下，應(yīng)加大人才外部輸入的力度，以充實(shí)農(nóng)村社會治理的力量，同時(shí)可通過傳幫帶的方式促進(jìn)農(nóng)村本土治理人才的迅速成長。當(dāng)前一些農(nóng)村人才引進(jìn)措施，如大學(xué)生村官、干部下鄉(xiāng)掛職等發(fā)生了變異。各地普遍存在的情況是，大學(xué)生村官大多數(shù)并未到村里工作，而是被以各種形式借調(diào)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、甚至是區(qū)（縣）政府上班。下鄉(xiāng)掛職干部要么是被掛職（掛職者本身不愿意下鄉(xiāng)工作，而是無奈于單位領(lǐng)導(dǎo)的工作安排），要么是鍍金式掛職（下鄉(xiāng)掛職只是為獲得基層工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為升遷做鋪墊）。為此，一方面應(yīng)通過制度改革和機(jī)制創(chuàng)新來做實(shí)大學(xué)生村官、干部下鄉(xiāng)制度，激勵(lì)他們真正下沉到農(nóng)村、扎根農(nóng)村，提高他們服務(wù)農(nóng)村的效價(jià)。另一方面應(yīng)避免形式化和虛職化，切實(shí)為他們提供可以發(fā)揮聰明才智的平臺，讓他們肩挑重任以增強(qiáng)責(zé)任感，進(jìn)而提升其服務(wù)農(nóng)村的期望值。此外，應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會組織參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的建設(shè)和治理。當(dāng)前我國各類社會組織正蓬勃興起，不僅業(yè)已成為不可小覷的社會力量，而且具有專業(yè)化和高效率的優(yōu)勢。因此，政府應(yīng)積極與之合作，以彌補(bǔ)當(dāng)前農(nóng)村人才的短缺。

（三）提高村民的參選效價(jià)和參選能力

1.提升參選效價(jià)，激發(fā)參選熱情

村民和村集體間利益紐帶的弱化降低了村民對“兩委”換屆選舉的效價(jià)，導(dǎo)致了我國農(nóng)村的政治冷漠現(xiàn)象。長期小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識的束縛，致使中國農(nóng)民歷來既缺少公共生活的實(shí)踐鍛煉，也缺乏基本的公共意識和精神。提升村民對“兩委”換屆選舉效價(jià)的可行路徑在于：一方面要增強(qiáng)村民的權(quán)利意識。以實(shí)踐向村民證明，無論是參選還是競選，都是在行使法律賦予的神圣權(quán)利。為此，應(yīng)加強(qiáng)《村民委員會組織法》的普及與落實(shí)，消除那種認(rèn)為選舉只是走過場，村“兩委”班子實(shí)際由上級內(nèi)定的慣性認(rèn)識；另一方面應(yīng)重塑村民的權(quán)益意識。村“兩委”換屆選舉受冷遇的關(guān)鍵原因就是很多村民認(rèn)為自己當(dāng)不了也當(dāng)不到干部，所以也不愿參加選干部。對此，要以事實(shí)證明村“兩委”班子是處理村公共事務(wù)的代理人，事關(guān)所有村民的利益與福祉，能否選出優(yōu)秀的村干部與自身利益高度相關(guān)。同時(shí)，也要促使“兩委”班子切實(shí)為村民辦實(shí)事、謀福利。隨著村民對村“兩委”選舉效價(jià)的提高，其參選熱情必然高漲。

2.注重民主實(shí)踐訓(xùn)練，提升村民參選能力

在提高村民對“兩委”換屆選舉效價(jià)的基礎(chǔ)上，通過民主實(shí)踐訓(xùn)練提升其參選能力，進(jìn)而提高村民對成功選舉的期望值，是保證村“兩委”換屆選舉有效進(jìn)行的必要基礎(chǔ)。盡管已經(jīng)進(jìn)行了30多年的村民自治實(shí)踐，但總體而言，中國農(nóng)民至今不僅缺乏基本的集體意識和公共精神，也缺乏成熟民主生活經(jīng)驗(yàn)和技能。因此，民主實(shí)踐的訓(xùn)練首先應(yīng)與鄉(xiāng)村公共精神的重塑相結(jié)合，可以通過相關(guān)培訓(xùn)和生活實(shí)踐增強(qiáng)村民對村公共事務(wù)和個(gè)人利益關(guān)聯(lián)度的認(rèn)識，培育村民對村集體較強(qiáng)的歸屬感和身份認(rèn)同感；其次，民主實(shí)踐的訓(xùn)練應(yīng)與鄉(xiāng)村公共事務(wù)相融合。鄉(xiāng)村民主不應(yīng)僅僅停留在村“兩委”換屆選舉上，而應(yīng)充分體現(xiàn)在村集體日常事務(wù)的處理中。只有讓村民充分參與村集體事務(wù)，才會激發(fā)他們公共參與的熱情和效價(jià)。同時(shí)，這種親身體驗(yàn)式學(xué)習(xí)的效果必然勝過簡單的拉橫幅式的宣傳；其三，在具體鄉(xiāng)村選舉的實(shí)踐訓(xùn)練方面，既要強(qiáng)化選舉的基本程序和規(guī)則，也要注重選舉方式、方法的創(chuàng)新。尤其是，在農(nóng)村人口空心化狀態(tài)下，如何創(chuàng)新選舉方法以切實(shí)保障大量外出務(wù)工人員選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

［1］陳池波，韓占兵.農(nóng)村空心化、農(nóng)民荒與職業(yè)農(nóng)民培育［J］.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2013，（1）.

［2］龔志宏.農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移對新農(nóng)村建設(shè)的效應(yīng)分析［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（3）.

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［4］張翠.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的中國鄉(xiāng)村治理與變遷——基于中外城鄉(xiāng)發(fā)展的比較與借鑒［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（5）.

［5］郭金興，王慶芳.2002-2010年中國農(nóng)村剩余勞動結(jié)構(gòu)的估算［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2014，（4）.

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［7］馮仁.村民自治走進(jìn)了死胡同［J］.探索與爭鳴，2011，（1）.

［8］鄭萬軍，王文彬.基于人力資本視角的農(nóng)村人口空心化治理［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015，（12）.

［責(zé)任編輯：劉烜顯］

鄭萬軍，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，西南政法大學(xué)縣域治理研究中心主任，中國社會穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心副主任，重慶401120

D621.4

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1004-4434（2016）08-0031-06

重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2015YBZZ022）；重慶市教育委員會人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目（15SKG012）