孫文燦

基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵初探

孫文燦

今后幾十年，我國(guó)將面臨前所未有的、以持續(xù)老齡化為主要特征的人口轉(zhuǎn)變，在此過(guò)程中，少子高齡化趨勢(shì)日益顯著，空巢失能等多種現(xiàn)象疊加，家庭育幼養(yǎng)老雙重負(fù)擔(dān)加大，各種老齡問(wèn)題短期內(nèi)同步呈現(xiàn)，將給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度勢(shì)在必行。

基本養(yǎng)老服務(wù)既應(yīng)體現(xiàn)政府托底保障責(zé)任，重點(diǎn)滿(mǎn)足特殊困難群體老年人的基本服務(wù)需求，又要立足采取多種供給模式，為所有有需要的老年人提供方便可及的公共服務(wù)項(xiàng)目。本文在對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵做初步探討的基礎(chǔ)上，提出要合理區(qū)分基本養(yǎng)老服務(wù)與延伸性養(yǎng)老服務(wù)，旨在全面推行老年人能力和服務(wù)需求評(píng)估前提下，制定符合國(guó)情、動(dòng)態(tài)調(diào)整的基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目清單，力爭(zhēng)在“十三五”時(shí)期探索建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度框架。

一、基本養(yǎng)老服務(wù)概念的幾種解說(shuō)

魏津生認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)是指國(guó)家為保障全體老年公民的基本生活所提供的并為其財(cái)力可以持續(xù)承擔(dān)的，主要通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)養(yǎng)老救助付費(fèi)的各項(xiàng)服務(wù)［1］。

欒秀群等認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)體系主要是指與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿(mǎn)足老年人基本服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年群體，提供基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛(ài)、緊急救援和社會(huì)參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度［2］。

李兵等認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)是指政府針對(duì)那些依靠自身無(wú)法獲得養(yǎng)老服務(wù)、必須求助政府的老年人及其家庭，通過(guò)公共的財(cái)政投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)供給和監(jiān)督管理等一系列政策和實(shí)踐活動(dòng)，向他們提供基本的養(yǎng)老咨詢(xún)、照料、康復(fù)和精神健康等服務(wù)［3］。

筆者認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)的概念應(yīng)從價(jià)值理念、框架與內(nèi)容、方式與目標(biāo)、保障措施等方面界定，是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，為保障全體老年人的基本生活、基本健康和基本精神慰藉需要，通過(guò)采取加大政府公共財(cái)政投入、擴(kuò)大市場(chǎng)參與水平、落實(shí)家庭贍養(yǎng)功能、堅(jiān)持個(gè)人合理負(fù)擔(dān)等方式，讓全體老年人享有的公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等養(yǎng)老服務(wù)，以及與之相適應(yīng)的設(shè)施、支付、評(píng)估和監(jiān)管體系。

二、基本養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)

基本養(yǎng)老服務(wù)具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)以“多中心治理理論”為依歸，以制度主義福利為遵循進(jìn)行理論架構(gòu)。傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治（rule）演變?yōu)楝F(xiàn)代政治管理（administration），再轉(zhuǎn)向治理 （governance）、善治（good governance）、公共治理（public governance）成為一種發(fā)展趨勢(shì)。公共治理取代政治管理成為一個(gè)普適性概念［4］。首位女諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理理論”，繼承了英國(guó)社會(huì)學(xué)家波蘭尼的“社會(huì)秩序理論”，以自主治理為基礎(chǔ)，更加強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過(guò)程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則，認(rèn)為“在私有化和國(guó)有化兩個(gè)極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率的運(yùn)行”。多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過(guò)竟?fàn)幒蛥f(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了搭便車(chē)行為，提高了決策的科學(xué)性。避兔“公地的悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”，擴(kuò)展了治理的公共性［5］?，F(xiàn)代治理是在全球化過(guò)程中形成的新的公共管理機(jī)制理論。多中心與治理共同特征是分權(quán)和自治。前者自治凸顯為一種競(jìng)爭(zhēng)性，后者自治強(qiáng)調(diào)合作性。當(dāng)兩種理論結(jié)合時(shí)，多中心治理便形成包含了多個(gè)中心主體的競(jìng)爭(zhēng)與合作的新公共管理范式［6］。采用多中心治理理論，既符合中央提出的“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)相結(jié)合”的積極應(yīng)對(duì)人口老齡化方針，適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革方向，也與龐大的老年群體、多樣的服務(wù)需求、差異化的供給結(jié)構(gòu)和當(dāng)前財(cái)政收入放緩等現(xiàn)實(shí)國(guó)情相吻合。一是基本養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)、提供、評(píng)價(jià)和監(jiān)管等方面存在著多個(gè)供給主體，在保持公益屬性的同時(shí)，改變政府大包大攬的舊有模式，引入準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)多個(gè)參與者的競(jìng)爭(zhēng)和自我約束，提升服務(wù)質(zhì)量，并在一定范圍內(nèi)保障老年人的選擇權(quán)。其次，多中心治理打破了政府和市場(chǎng)非此即彼的單中心治理的路徑依賴(lài)，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用，避免政府包攬可能導(dǎo)致的服務(wù)單一、低效、尋租等問(wèn)題，有助于防范完全市場(chǎng)化可能出現(xiàn)的基本養(yǎng)老服務(wù)公共性缺失、公益性不足等缺陷。既彰顯政府在保障基本養(yǎng)老服務(wù)方面公共性、集中性的優(yōu)勢(shì)，又發(fā)揮市場(chǎng)靈活性強(qiáng)、效率高的長(zhǎng)處，形成合作共治的基本養(yǎng)老服務(wù)治理范式。其三，多中心治理并不否認(rèn)政府在保障基本養(yǎng)老服務(wù)中作為生產(chǎn)者和中介者的作用，而是角色和方式等從直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理者，主要是通過(guò)制定多中心制度的頂層框架和行為準(zhǔn)則，同時(shí)采取法律、政策和經(jīng)濟(jì)等宏觀手段為基本養(yǎng)老服務(wù)的提供和管理提供依據(jù)和便利。另外，應(yīng)以制度主義福利為基礎(chǔ)構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)體系，以選擇主義方法確定重點(diǎn)保障對(duì)象，即基本養(yǎng)老服務(wù)的受益人群為所有老年人，但實(shí)際受益則以特殊困難群體老年人為主。

三、基本養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論可以把老年社會(huì)的需求分為對(duì)生理（日常生活的正常與身體的健康）、安全（身體和心理的安靜與安全）、感情歸屬（精神愉悅、親情和睦）、地位和尊重（受到社會(huì)的尊重和愛(ài)戴）和自我實(shí)現(xiàn)（老年社會(huì)價(jià)值）五個(gè)需求領(lǐng)域［7］。建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度的核心問(wèn)題是區(qū)分基本養(yǎng)老服務(wù)與延伸性養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和邊界。應(yīng)堅(jiān)持立足國(guó)情、保障基本、循序漸進(jìn)的思路，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、公共財(cái)政承受能力，更加注重合理引導(dǎo)社會(huì)保障預(yù)期。

從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，基本養(yǎng)老服務(wù)面向全體老年人，但多數(shù)只有經(jīng)過(guò)評(píng)估符合條件的老年人才能享受，對(duì)于收入水平較高或者身體條件較好的老年人，政府只提供獲取服務(wù)的途徑和便利，不承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)助或減免。延伸性服務(wù)面向有較強(qiáng)消費(fèi)能力和較高消費(fèi)層次的老年人。

從服務(wù)方式來(lái)看，對(duì)于基本養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)社會(huì)救助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、發(fā)放補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)支付等方式，由政府或社會(huì)組織等“多中心”采取無(wú)償或者低償方式提供。對(duì)于延伸性養(yǎng)老服務(wù)，政府主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等方式，采取市場(chǎng)手段提供。

從服務(wù)水平來(lái)看，基本養(yǎng)老服務(wù)只滿(mǎn)足與老年人日常生活和健康護(hù)理直接相關(guān)的需求，以及信息咨詢(xún)等信息服務(wù)。延伸性服務(wù)則以個(gè)性化需求為主。

1.基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。從面向所有老年人需求出發(fā)，基本養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等和公平可及，單純從服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容本身來(lái)看，更多地與老年人身體狀況和服務(wù)需求有關(guān)。根據(jù)對(duì)外發(fā)布的2010年“中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，基本養(yǎng)老服務(wù)主要由基本生活照料、基本康復(fù)護(hù)理和基本社會(huì)參與三大類(lèi)服務(wù)構(gòu)成。在基本生活照料方面，按照使用率排名靠前的依次是上門(mén)做家務(wù)、老年飯桌、服務(wù)熱線(xiàn)（信息服務(wù)）、日托、聊天解悶、物品代購(gòu)、法律援助等。按照人群劃分，高齡老人最需要的依次是上門(mén)做家務(wù)、服務(wù)熱線(xiàn)（信息服務(wù)）、老年飯桌、物品代購(gòu)等服務(wù)。低保老人最需要的依次是上門(mén)做家務(wù)、老年飯桌、服務(wù)熱線(xiàn)（信息服務(wù)）、日托等服務(wù)。失能老人最需要的依次是上門(mén)做家務(wù)、服務(wù)熱線(xiàn)（信息服務(wù)）、日托、物品代購(gòu)等服務(wù)。在基本康復(fù)護(hù)理方面，按照使用率排名靠前的依次是上門(mén)看病、陪同就醫(yī)、上門(mén)護(hù)理和康復(fù)治療。高齡老人、低保老人和失能老人的需求排序與普通老年人一致。在基本社會(huì)參與方面，70%以上老年人有參與社區(qū)活動(dòng)的意愿，在社會(huì)活動(dòng)參與率和參與意愿方面，高齡老人、低保老人和失能老人則普遍低于一般老年人群。參考“中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查”結(jié)果及華東師范大學(xué)桂世勛教授主持的《中國(guó)大城市地區(qū)70歲以上獨(dú)居老人狀況和需求調(diào)查》成果，建議基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目如表1。

表1　. 基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目

2.延伸性養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。如同公共衛(wèi)生服務(wù)，政府只建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)，保障群眾病有所醫(yī)，但同時(shí)也為個(gè)人選擇的高端醫(yī)療服務(wù)提供必要便利。按照基本公共服務(wù)政府要有作為，延伸性服務(wù)市場(chǎng)要有活力的總體要求，對(duì)于不是所有老年人必需，帶有個(gè)性化、差異化需求的延伸性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，政府通過(guò)構(gòu)建政策環(huán)境，實(shí)施扶持政策等方式，以個(gè)人付費(fèi)為原則，確保市場(chǎng)有提供、老人可選擇。重點(diǎn)是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會(huì)力量增加服務(wù)資源供給，消除體制機(jī)制障礙，催生更多養(yǎng)老服務(wù)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。另外，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，探索將部分延伸性服務(wù)項(xiàng)目，例如為經(jīng)濟(jì)困難老年人購(gòu)買(mǎi)意外傷害保險(xiǎn)等納入基本養(yǎng)老服務(wù)范圍。建議延伸性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目如表2。

表2　. 延伸性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目*

結(jié)語(yǔ)

“十三五”時(shí)期是應(yīng)對(duì)老齡化的重要窗口機(jī)遇期，應(yīng)以制定實(shí)施《國(guó)家“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》為契機(jī)，既要樹(shù)立持續(xù)理念，從長(zhǎng)計(jì)議、量入為出，始終保持社會(huì)福利水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，也應(yīng)有所作為，順應(yīng)老齡化發(fā)展規(guī)律，積極探索建立基本養(yǎng)老服務(wù)框架，研究梳理基本服務(wù)項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)方式，采用多中心治理理論，避免政府統(tǒng)管弊端，充分發(fā)揮市場(chǎng)、家庭和個(gè)人養(yǎng)老作用，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，提升服務(wù)效率。

（作者單位：北京師范大學(xué)法學(xué)院）

［1］魏津生.實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)必須構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2010.8.13.

［2］欒秀群 陳英.我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)體系研究［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2013（12），100.

［3］李兵 張航空 陳誼清.基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的理論闡釋和政策框架［J］.人口研究，2015（3），92.

［4］楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011，282.

［5］孔繁斌.公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)［M］.南京：風(fēng)凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2008，38.

［6］劉峰 孔新峰.多中心治理理論的啟迪與警示——埃莉諾·奧斯特羅姆獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的政治學(xué)思考［J］.行政管理改革，2010（1），70.

［7］我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)模式研究報(bào)告［R］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2013，7.