北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 崔夢瑩

國外TOD新城建設(shè)經(jīng)驗對北京新城建設(shè)的指導(dǎo)意義

北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 崔夢瑩

當前，我國城市化水平突飛猛進，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程加快，但土地利用率低，交通擁擠。要想緩解中心城區(qū)壓力，實現(xiàn)大城市功能疏解，構(gòu)建和諧社會，提升競爭力，就必須大力開展以軌道交通為導(dǎo)向的新城建設(shè)，協(xié)調(diào)土地開發(fā)利用與交通系統(tǒng)形成良性互動，這也將是北京、上海、天津等大城市的重要發(fā)展戰(zhàn)略，但我國新城建設(shè)的實踐經(jīng)驗仍顯不足。本文選取英國倫敦、日本東京、法國巴黎的新城建設(shè)為研究案例，對新時期北京的新城建設(shè)進行了相應(yīng)的評價，并提出規(guī)劃和政策建議。

新城建設(shè) TOD模式 經(jīng)驗

Transit-Oriented Development是以公共交通為主導(dǎo)的土地開發(fā)模式(簡稱TOD模式)，是以公共交通走廊的節(jié)點為中心，將公共交通站點與周邊城市的土地利用、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來規(guī)劃的思想，是城市可持續(xù)發(fā)展的一種理想模式(見圖1)。

圖1 TOD模式

1　國外成功新城建設(shè)的介紹

1.1 英國倫敦的新城建設(shè)

英國的新城建設(shè)共經(jīng)歷了三個階段。第一階段新城是衛(wèi)星城，也被叫做“臥城”，最初建設(shè)的目的相對簡單，主要用于轉(zhuǎn)移主城區(qū)的人口、就業(yè)，防止主城區(qū)空間范圍發(fā)展無序，肆意蔓延；第二階段新城有了區(qū)域新增長極的概念，考慮到了就業(yè)、產(chǎn)業(yè)平衡等問題；而第三階段新城在建設(shè)中不僅考慮到居住和就業(yè)的平衡問題，更要解決新城與主城區(qū)交通聯(lián)系的便捷性，吸引人口和產(chǎn)業(yè)從主城區(qū)向新城集聚，構(gòu)建“反磁力”發(fā)展區(qū)。

1.2 法國巴黎的新城建設(shè)

法國巴黎的新城建設(shè)與倫敦新城建設(shè)相比，發(fā)展起來的要晚一些，但巴黎新城容納的人口更多，截止到2000年底，巴黎共建設(shè)了5座新城，容納了150余萬人口，規(guī)模更大。巴黎新城距離主城區(qū)的平均距離大致在30km左右，同時與主城區(qū)建立起了便捷的交通聯(lián)系。巴黎新城在很大程度上疏散了主城區(qū)的人口并在一定程度上分擔了部門外來人口進入中心城區(qū)所帶來的壓力，對主城區(qū)的人口控制起到顯著的作用。

1.3 日本東京的新城建設(shè)

日本東京在其都市副中心的建設(shè)中成功地運用了TOD模式。以交通結(jié)點功能高的車站為核心，在周圍建設(shè)了環(huán)形鐵路，由城市軌道交通車站這個中心向外輻射，并在沿線建設(shè)了一系列有特色的社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施。大型社區(qū)圍繞車站而不斷擴張延伸，個性豐富，社區(qū)之間有景觀良好的步行系統(tǒng)，居民步行和乘公共汽車到鐵路車站都很方便，形成強大的吸引力。僅距城市中心20km的范圍內(nèi)就聚集著820多萬人口。

圖2 倫敦、巴黎和東京新城與主城區(qū)的距離及人口規(guī)劃

2　TOD模式下新城發(fā)展的經(jīng)驗

英國倫敦、法國巴黎、日本東京等國際化大都市區(qū)在城市空間發(fā)展中通過政府力量的推動，將新城的建設(shè)和區(qū)域城市化結(jié)合在一起，推動城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)展成為城市發(fā)展的新模式。那我們就從以下幾方面深入分析和研究國外已有的相關(guān)建設(shè)活動，歸納總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗。

2.1 新城發(fā)展的客觀基礎(chǔ)

新城的主要作用就是疏散中心城市的人口和產(chǎn)業(yè)。如果新城不能吸引足夠數(shù)量的人口在新城居住，或者功能較為單一，這樣的新城將很難得以良性持久的發(fā)展。

新城要想分散中心城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮“反磁力中心”的作用，首先要考慮的就是新城選址與主城區(qū)之間的距離。如果過近，可能會重蹈大城市蔓延、土地利用效率低下的覆轍；反之，過遠則會加大交通成本，無法起到疏散人口、緩解壓力的作用，吸引人口和促進產(chǎn)業(yè)集聚的難度也將加大。例如倫敦第三代新城則實施“綠帶”政策，與主城區(qū)的平均距離為60.4km，導(dǎo)致倫敦新城與主城之間的通勤方式過度依賴私人汽車，造成交通擁擠，形成新的城市問題；而巴黎在新城規(guī)劃中在為避免出現(xiàn)同樣的問題，更加注重建設(shè)中心城與新城之間的快速軌道交通網(wǎng)絡(luò)，而且生活水平高的人們更傾向于居住在中心城區(qū)，綜合考慮各種因素，巴黎新城與中心城區(qū)的距離一般不超過30km，平均距離為23.2km。

當新城的人口規(guī)模達到20萬，其發(fā)展達到了一定水平，新城便具備了進一步發(fā)展的基礎(chǔ)和條件；當人口規(guī)模超過30萬后，說明新城發(fā)展進入了比較理想的階段，繼續(xù)發(fā)展便會更加持久平穩(wěn)。英國倫敦初期的新城建設(shè)不成功就是由于規(guī)模較小(人口規(guī)模都不到10萬)，后來政府重新修訂了人口規(guī)模，擴大至25萬～50萬。法國巴黎為了規(guī)避英國早期新城建設(shè)中出現(xiàn)的眾多問題，有意識地建設(shè)規(guī)模更大的新城。通過對英國倫敦、法國巴黎和日本東京已有的幾個典型新城的人口規(guī)模來看，較為成功的是倫敦新城，平均人口在26萬左右，巴黎新城規(guī)劃的平均人口為38.5萬人(見圖2)。

2.2 通過長期規(guī)劃來引導(dǎo)城市發(fā)展

傳統(tǒng)的以需求為導(dǎo)向的公共交通規(guī)劃方法是一種被動適應(yīng)模式，往往使交通規(guī)劃服從于城市規(guī)劃，無法從城市這一大系統(tǒng)出發(fā)，綜合考慮土地利用、環(huán)境影響和能源問題。隨著快速城鎮(zhèn)化、人口急劇膨脹、就業(yè)壓力和交通擁擠等典型的城市問題的出現(xiàn)，要主動引導(dǎo)需求發(fā)展，充分發(fā)揮公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的作用，用良好的交通規(guī)劃帶動城市的發(fā)展顯得尤為重要。

城市建設(shè)規(guī)劃在指導(dǎo)新城發(fā)展的同時，也優(yōu)化了城市的空間結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)了城市交通和土地利用之間的發(fā)展。倫敦的《大倫敦規(guī)劃》對8個新城的建設(shè)進行了規(guī)劃，倫敦按照4個圈層的模式發(fā)展，新城則分布于最外層的鄉(xiāng)村圈。同時為了控制倫敦城區(qū)的蔓延，還提出了“綠帶”政策。法國中央政府對整個城區(qū)的發(fā)展進行了全面長遠的規(guī)劃，形成多個中心，建設(shè)快速高效的鐵路系統(tǒng)溝通聯(lián)系各發(fā)展組團，通過網(wǎng)絡(luò)化的空間布局結(jié)構(gòu)實現(xiàn)城區(qū)與郊區(qū)新城的均衡發(fā)展。1965年，巴黎建設(shè)了兩條平行于塞納河的軸線，打破了以往放射狀同心圓的城市空間格局，以交通帶動城市發(fā)展，隨后在鐵路沿線建設(shè)了5座新城。日本東京是由城市中心和周圍的新城組成一個都市圈，每個圈都有一條呈環(huán)狀放射的交通線。

2.3 利用軌道交通系統(tǒng)引導(dǎo)城市放射型發(fā)展

新城與主城區(qū)之間便捷高效的交通聯(lián)系，是新城未來持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。倫敦、巴黎和東京等大都市區(qū)的新城主要通過公交、地鐵和郊區(qū)鐵路換乘的方式與主城區(qū)聯(lián)系。巴黎為疏解中心城區(qū)的壓力在周邊建設(shè)了5座新城，并通過建設(shè)放射狀區(qū)域軌道交通，形成了以巴黎為核心的多中心城市增長格局和發(fā)展模式；東京通過整合軌道交通與新城的土地開發(fā)，形成了多層次、網(wǎng)絡(luò)化的城市空間結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)城市副中心與新城的快速發(fā)展，其中日本多摩新城的交通網(wǎng)絡(luò)以鐵路捷運系統(tǒng)為中心和節(jié)點來保證站點的強大輻射力，在新城建設(shè)前，修建了兩條地鐵、一條高速公路，用交通系統(tǒng)的發(fā)展來帶動住宅房地產(chǎn)項目的跟進。東京修建的電氣化鐵路或新干線，共17條，地鐵線網(wǎng)共12條，輕軌13條。實踐經(jīng)驗證明，多層次、立體化的綜合公共交通體系，加強新城與主城區(qū)之間的聯(lián)系非常重要。

2.4 新城需要具有一定的吸引力

增強新城的吸引力，促進人口集聚，也是決定新城發(fā)展的關(guān)鍵。新城吸引力大小與便捷高效的交通、完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施緊密相關(guān)，在城市開發(fā)和建設(shè)前要把大型配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，帶動商業(yè)和房產(chǎn)等項目的發(fā)展，打造商業(yè)、工業(yè)和娛樂休閑等功能于一身的國際大都市。如日本新宿經(jīng)過近五十年的建設(shè)成為以商務(wù)和休閑娛樂功能為主的新城；東京心澀谷則是以商業(yè)、娛樂、百貨功能為主；池袋的商業(yè)、交通樞紐功能已形成規(guī)模；東京國際中心和東京科學(xué)園，則是集文化、體育、濱水休閑等功能于一身；多摩新城利用自然風(fēng)光優(yōu)勢，全力打造宜居城市，同時大力發(fā)展電子器械、微生物技術(shù)、藥療器械等新科技新材料產(chǎn)業(yè)，支撐片區(qū)經(jīng)濟。巴黎現(xiàn)代化新城的中心區(qū)在就業(yè)、文化娛樂和生活方面綜合發(fā)展。

2.5 政府和社會的保障機制

新城建設(shè)是整個國家的建設(shè)項目，需要多個部門的配合和推進。倫敦、巴黎新城建設(shè)的成功經(jīng)驗顯示，新城建設(shè)的順利發(fā)展都離不開政府的干預(yù)和政策的積極引導(dǎo)。

英國政府撥款先后成立新城開發(fā)公司和新城委員會，由政府任命其成員，受政府控制，分別負責(zé)開發(fā)新城和負責(zé)管理新城，并推出了一系列的立法政策包括土地的開發(fā)、資金運營和補償?shù)雀鞣矫?，為新城建設(shè)提供了保障。

法國中央政府也組建了專門負責(zé)制定政策的新城開發(fā)公司。另外，國家還對新城進行了大量的財政投資預(yù)算，特別在新城建設(shè)成為國家重點建設(shè)項目之后，更加大了資金份額的投入，政府還出臺了法律來負擔新城的大部分開發(fā)費用的法律，以保證資金來源穩(wěn)定。

日本自1955年新城建設(shè)以來出臺了一系列的法規(guī)和政策，1956年制定“首都圈第一次基本規(guī)劃”，1963年出臺了《近畿圈整備法》，1966年又出臺了《中部城市圈整備法》，這都為東京大都市區(qū)的地域整治規(guī)劃和新城開發(fā)活動指出了發(fā)展方向。多摩新城的成功之處是政府出臺了一系列限制私家車的使用，鼓勵搭乘公共交通出行的政策，并提出對使用公共交通的雇員的公司實行稅收優(yōu)惠，有效地管制了交通需求，增強社會對快速鐵路的依賴性。

3　北京新城建設(shè)的啟示

北京已準備在部分郊區(qū)引入TOD模式，像亦莊、回龍觀這些低房價區(qū)域人口最為集中，是對軌道交通的依賴很強的開發(fā)區(qū)和居住區(qū)，解決土地利用和區(qū)域交通問題，縮短城市與郊區(qū)的差別，推動北京市由“環(huán)線—多中心”的形態(tài)模式向“兩軸—兩帶—多中心”的形態(tài)模式轉(zhuǎn)變。利用城市軌道交通與沿線土地的整合利用和協(xié)調(diào)發(fā)展，以交通帶動土地利用開發(fā)，使土地增值效益最大化，并為軌道交通培育客流。

圖3 北京新城建設(shè)示意圖

3.1 建設(shè)快捷高效的公交系統(tǒng)引導(dǎo)城市發(fā)展

未來軌道交通的發(fā)展必然由“客流追隨”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃右龑?dǎo)”模式，尤其是在前期階段，外圍新城組團尚未聚集大量人流，更應(yīng)增強軌道交通在交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和新城空間結(jié)構(gòu)建設(shè)中的引導(dǎo)作用。

北京地鐵大興4號線、亦莊5號線、房山線、昌平13號線等從規(guī)劃建設(shè)到投入運營，都積極優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，且這種趨勢會更加明顯(如圖3)。結(jié)合我國人多地少的現(xiàn)實條件和交通發(fā)展趨勢，鼓勵中心城區(qū)外圍軌道交通導(dǎo)向性和超前性的城市開發(fā)，將新城區(qū)的快捷出行作為發(fā)展的首要目標，優(yōu)先建設(shè)新城與中心城區(qū)的線路，并合理引導(dǎo)軌道沿線站點的開發(fā)，完善換乘體系，同時疏導(dǎo)新城之間或重要功能區(qū)之間的快速路聯(lián)系，提前籌劃轉(zhuǎn)換為軌道線路的可能；待新城區(qū)域運營相對成熟后再開發(fā)沿線站點區(qū)，并提高軌道網(wǎng)絡(luò)密度?？傊?，只有軌道交通網(wǎng)絡(luò)得到進一步完善，新城才有條件大力發(fā)展步行交通。

3.2 完善大型公共設(shè)施，提高新城吸引力

以項目開發(fā)帶動區(qū)域發(fā)展是大城市構(gòu)建多中心空間體系的重要措施，也是促進軌道交通與新城可持續(xù)發(fā)展的重要手段。借鑒國際上新城建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國新城建設(shè)中對資金的利用應(yīng)采用有選擇性的重點建設(shè)模式，避免平均分配，如昌平線、大興線等。優(yōu)先建設(shè)大型公共設(shè)施，因為這是關(guān)系新城發(fā)展命脈以及區(qū)域發(fā)展需求的重要措施。同時前期應(yīng)集中建設(shè)配套設(shè)施，如綜合商場、辦公、服務(wù)、休閑娛樂等，形成全新的具有吸引力的區(qū)域環(huán)境和風(fēng)貌，在短期內(nèi)形成一定吸引力，促進人口和產(chǎn)業(yè)集聚。充分發(fā)揮新城中心的集聚和輻射功能，提供更多的就業(yè)崗位，利用市場的聯(lián)動效應(yīng)，逐步引導(dǎo)開發(fā)新城土地，促進新城的有序發(fā)展。

3.3 創(chuàng)新融資渠道

新城開發(fā)以軌道交通為引導(dǎo)，必須建立良性、長效的投融資機制，合理開發(fā)，高效利用交通站點周邊的土地，形成可持續(xù)的土地收益，用于補貼軌道交通的正常運營，補償軌道交通建設(shè)的資金缺口，并從政府的角度出發(fā)，制定出合理的政策來協(xié)調(diào)保障政府、新城開發(fā)商和軌道交通運營商三者之間的利益，從而使新城資源的優(yōu)勢實現(xiàn)的最大化。

北京地鐵4號線是我國軌道交通領(lǐng)域第一個PPP項目，它引進了先進的港鐵運營管理經(jīng)驗，減少政府投資46億元，約占整個項目總投資的30%，形成了適度的市場機制，減少了投資管理的風(fēng)險，對我國以后進行軌道交通建設(shè)提供了重要的指導(dǎo)意義。

3.4 加強體制與政策方面的支持

借鑒其他國家的經(jīng)驗，在政策方面，為了解決多頭管理、缺乏政策重點的體制弊端，應(yīng)由專門機構(gòu)統(tǒng)籌新城的開發(fā)建設(shè)，形成區(qū)域政策和資源集聚利用。在資金方面，集中投入有限的政府資金，綜合高效的利用周邊土地，促進新城特色建設(shè)，增強吸引力；在土地上，消除當前社會保障中的城郊差異，優(yōu)先保障新城公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)用地的土地供給，促進新城集聚人口，統(tǒng)一社會保障水平。

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2096-0298（2016）09（a）-109-03