王心禾

今年以來，各地接連爆出數(shù)起天價(jià)拖車費(fèi)事件，這對司機(jī)而言，無論是貨車司機(jī)，還是私家車主，不僅是個(gè)技術(shù)活，也是個(gè)法律問題，因?yàn)樘靸r(jià)拖車費(fèi)背后是道路救援領(lǐng)域的市場壟斷

2月13日11時(shí)，貨車司機(jī)阿剛駕駛長途貨車行至京珠高速廣州花都段時(shí)遭遇車禍。當(dāng)天，負(fù)責(zé)清理現(xiàn)場的交通救援隊(duì)某汽車運(yùn)輸公司出動(dòng)兩臺吊車和四輛貨車參與處理。清理前，交通救援隊(duì)向阿剛出示了一份報(bào)價(jià)清單，僅“吊車費(fèi)”一項(xiàng)就高達(dá)4.5萬元，全部清理費(fèi)用約為6萬元。

廣州事故尚未平息，湖南又傳來天價(jià)拖車費(fèi)“一分不能少”的爭執(zhí)聲。4月2日凌晨，大貨車司機(jī)朱某駕車在湖南轄區(qū)內(nèi)的高速上發(fā)生側(cè)翻，之后被救援隊(duì)拖走，20公里的路程要價(jià)3.6萬元。事后，救援站不出示收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并稱“一分不能少”，對警察介入也不以為然，并叫囂“不報(bào)警是孫子”。據(jù)最后核算，按標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)收14880元。此事經(jīng)媒體報(bào)道后受到關(guān)注。湖南省高速公路管理局回應(yīng)道，“經(jīng)調(diào)查，此次車輛救援過程的確出現(xiàn)違規(guī)行為。相關(guān)部門已責(zé)成該公司清退涉事救援站員工黃某，并向朱某賠禮道歉；追究車輛救援站負(fù)責(zé)人責(zé)任，將其調(diào)離崗位；追究救援公司責(zé)任，扣除其履約保證金2萬元?！?/p>

并非所有有爭議的拖車費(fèi)事件都像湖南那樣及時(shí)得到了依法處理。2015年10月23日發(fā)生在北京海淀區(qū)的一起拖車費(fèi)爭議至今沒有妥善解決。當(dāng)晚9點(diǎn)多，司機(jī)王某駕駛大貨車行至海淀杏石路口左轉(zhuǎn)時(shí)，與他車相撞。經(jīng)交警認(rèn)定，王某承擔(dān)事故全部責(zé)任。之后，在王某去醫(yī)院協(xié)助處理對方受傷人員的情況下，貨車被交警聯(lián)系來的救援公司拖走，拖車8公里要收拖車費(fèi)12.87萬元。王某幾經(jīng)溝通未果，2016年7月，他將救援公司告上法庭，目前法院尚未判決。

貨車司機(jī)如此，小汽車司機(jī)同樣有此苦惱。網(wǎng)傳一位司機(jī)肇事后車被河北交警查扣到停車場放了17天，產(chǎn)生1050元的停車費(fèi)和代駕費(fèi)，不繳費(fèi)不能開走。據(jù)說這位較真兒的司機(jī)憑借法律規(guī)定免掉了這筆費(fèi)用。盡管尚未證實(shí)，但記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，交通事故后，確實(shí)有些費(fèi)用是無須當(dāng)事人承擔(dān)的。

履職費(fèi)用不應(yīng)由當(dāng)事人承擔(dān)

中國公安大學(xué)講師史全增告訴記者，現(xiàn)實(shí)生活中的拖車行為主要有三類。第一類是因調(diào)查取證而實(shí)施的拖車行為。根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，“因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”。為保全證據(jù)而對涉案車輛采取扣押措施后將車輛停放在某地，屬于涉案財(cái)物的保管行為，不得收費(fèi)。在此之前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中為了保全證據(jù)而將涉案車輛拖離并停放在指定地點(diǎn)的拖車行為，屬于證據(jù)保全的一個(gè)環(huán)節(jié)，也不得向當(dāng)事人收費(fèi)。

第二類是因代履行而實(shí)施的拖車行為。道路交通安全法規(guī)定，“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車停放、臨時(shí)停車規(guī)定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離。機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場或者雖在現(xiàn)場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，處二十元以上二百元以下罰款，并可以將該機(jī)動(dòng)車拖移至不妨礙交通的地點(diǎn)或者公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定的地點(diǎn)停放?！贝朔N情況下，行政機(jī)關(guān)作出決定后，相對人拒不執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)可以代為履行。行政強(qiáng)制法規(guī)定，“代履行的費(fèi)用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。但是，法律另有規(guī)定的除外?！笨紤]到交通管理執(zhí)法的特殊性，道路交通安全法明確，“公安機(jī)關(guān)交通管理部門拖車不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人停放地點(diǎn)?！贝颂幖词菍π姓?qiáng)制法關(guān)于代履行費(fèi)用的例外規(guī)定。

第三類是非因執(zhí)法而實(shí)施的拖車行為，即對行政相對人因?yàn)檐囕v故障或其他非因違法原因而實(shí)施的拖車、停車行為。此時(shí)相對人并非行政機(jī)關(guān)執(zhí)法對象，根據(jù)公平負(fù)擔(dān)的原則，車主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)拖車、停車的費(fèi)用。

史全增補(bǔ)充說，并不是說行政機(jī)關(guān)在對違法車輛采取拖車或扣押后的停車行為一律不得收費(fèi)。從法理上講，“任何人不得從其違法行為中獲利”。如果行為人拒不糾正其違法行為，行政機(jī)關(guān)作出處理決定后，相對人依然拒不糾正的，此種情況下產(chǎn)生的停車、拖車費(fèi)用，違法者應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)。因此，除了交通安全法規(guī)定之外的代履行拖車行為，可以根據(jù)行政收費(fèi)法定的原則，授權(quán)行政機(jī)關(guān)收取合理的費(fèi)用。

中國政法大學(xué)教授劉莘也指出，行政機(jī)關(guān)是財(cái)政保障的執(zhí)法機(jī)關(guān)，正常執(zhí)行公務(wù)的行為，都應(yīng)當(dāng)由財(cái)政來負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，不應(yīng)當(dāng)存在收費(fèi)問題，因?yàn)檫@是履行法定職責(zé)正常發(fā)生的成本和費(fèi)用，這是一個(gè)基本原則?！叭绻唧w到個(gè)案、針對特別當(dāng)事人，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定職責(zé)之外，為當(dāng)事人提供了額外服務(wù)，有了特別支出，那這部分費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人來承擔(dān)?！?/p>

交警應(yīng)盡量回避指定拖車

在事故處理中，涉及當(dāng)事人自己承擔(dān)的那部分費(fèi)用時(shí)，提供拖車服務(wù)的主體不同，拖車費(fèi)用也往往相差很大。據(jù)了解，前文提及的事例一中，負(fù)責(zé)清理現(xiàn)場的是廣州當(dāng)?shù)亟痪付ǖ耐宪嚬荆瑑H吊車費(fèi)一項(xiàng)就是物價(jià)部門規(guī)定的20多倍。如果按照廣州當(dāng)?shù)厥袌鰞r(jià)，整個(gè)施救花費(fèi)1.5萬元就足夠，而實(shí)際收費(fèi)是市場價(jià)的四倍。

那為何該公司能夠參與阿剛這起車禍的施救？面對不合理的報(bào)價(jià)，阿剛為何簽字同意了？據(jù)報(bào)道，阿剛因車禍負(fù)了傷，在被送去醫(yī)院救治前，他對拖車公司的費(fèi)用清單拒絕簽字，卻被交通救援隊(duì)負(fù)責(zé)人告知，“盡快搶救交通是交警的命令。即使沒有阿剛的簽字，他們也要強(qiáng)行清理現(xiàn)場”，負(fù)傷的阿剛無力阻攔。

類似的事情也發(fā)生在事例三北京海淀區(qū)那場車禍后。司機(jī)王某事后收到救援公司三張繳費(fèi)單，拖行8公里共12.87萬元。其中出車費(fèi)5000元、拖車費(fèi)800元。對比北京其他救援公司的費(fèi)用，出車費(fèi)最高的是3000元，拖行每公里的費(fèi)用最高50元，而該救援公司要價(jià)是每公里100元。

明顯高出市場價(jià)位的救援公司，為何能夠趕到事故現(xiàn)場呢？而且，事故發(fā)生在北京西四環(huán)，海淀黃莊交警大隊(duì)為何要選擇一家位于東南三環(huán)的拖車公司呢？這些疑問目前都沒有解開。從王某事后敘述可以了解到，最初交警同意王某自行找拖車公司，后來又說“對方司機(jī)受傷了，匯報(bào)隊(duì)里邊，隊(duì)里邊說那個(gè)車得暫扣，你不能自己再找救援公司了，救援這塊必須由隊(duì)里面指派”。對于交警的安排，王某沒能改變。因?qū)Ψ剿緳C(jī)受傷，他需要陪同就醫(yī)，再回來處理交通事故。5天后，擺在他面前的是天價(jià)費(fèi)用單。

這樣的施救安排合理嗎？對此，蘇州大學(xué)教授章志遠(yuǎn)認(rèn)為，“交警和拖車公司的關(guān)系，應(yīng)采取回避指定原則。如果行政機(jī)關(guān)指定拖車公司來施救，無論最后花費(fèi)數(shù)額是不是天價(jià)，總讓人感覺二者會(huì)有什么貓膩，質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)是不是從中牟利。為了避嫌，施救環(huán)節(jié)中純粹操作性和技術(shù)性的工作應(yīng)當(dāng)分解出來，交給市場第三方來處理，行政機(jī)關(guān)從中抽身，這樣更科學(xué)，既減少當(dāng)事人的不安，也讓行政機(jī)關(guān)避免卷入糾紛?！?/p>

“行政機(jī)關(guān)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)有一個(gè)基本原則，即行政機(jī)關(guān)不是營利性機(jī)構(gòu)，在工作中不應(yīng)當(dāng)直接碰錢，與經(jīng)濟(jì)利益切割開，在工作機(jī)制設(shè)置上，也應(yīng)當(dāng)減少與錢掛鉤的任務(wù)分配，減少這方面的驅(qū)動(dòng)。如果有經(jīng)費(fèi)不足的問題，應(yīng)通過其他途徑來解決?！眲⑤氛J(rèn)為。

史全增也認(rèn)為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)指定和聯(lián)系的拖車停車單位，往往由于壟斷而導(dǎo)致收費(fèi)超過正常的市場價(jià)格，不僅給車主造成了巨大負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，是不合理的，這種現(xiàn)象亟待得到治理。“對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因謀求私利而指定和聯(lián)系拖車停車單位的情況，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極行使監(jiān)督權(quán)，查實(shí)情況并依法對責(zé)任人給予嚴(yán)厲處罰，以儆效尤。但由于在有些情況下車主并不熟悉或聯(lián)系不到拖車停車企業(yè)，如果一刀切地禁止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來指定和聯(lián)系拖車停車單位，并不現(xiàn)實(shí)。如何確定施救單位，需要規(guī)范?！?/p>

拖車價(jià)格監(jiān)管要跟上

如果當(dāng)事人自己來尋找拖車公司，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)誰說了算？章志遠(yuǎn)說，“拖車費(fèi)用每個(gè)時(shí)間段大致保持在一個(gè)什么樣的市場價(jià)位，成本價(jià)是多少，物價(jià)部門是能夠核算出來的。政府有責(zé)任提供一個(gè)參考價(jià)，并設(shè)置一個(gè)上浮的標(biāo)準(zhǔn)。一般情形下不能超過浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的上限，這是避免天價(jià)拖車費(fèi)的一個(gè)基礎(chǔ)性工作?！?/p>

“如果交警指定的拖車和停車單位費(fèi)用明顯超過市場價(jià)格，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)向相關(guān)部門反映，以保護(hù)自己的合法權(quán)益?！碧萍即髮W(xué)講師安明賢說。

面對指定拖車，當(dāng)事人能拒絕嗎？史全增認(rèn)為可以。他分析道，車主在發(fā)生事故后有權(quán)自行選擇拖車、停車企業(yè)，在車主無法聯(lián)系時(shí)也可由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向車主提出建議或幫助，供車主自主選擇。但無論由誰來施救，關(guān)鍵在于規(guī)范拖車、停車企業(yè)的收費(fèi)行為，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)都應(yīng)該明確。

“從法治精神尤其是公平角度，價(jià)格也要監(jiān)管起來。”章志遠(yuǎn)說，拖車產(chǎn)生的費(fèi)用實(shí)際上是民間參與道路救援后出現(xiàn)的問題。既然開放給民間或私人來參與，就涉及收費(fèi)監(jiān)管的政府責(zé)任。如果拖車成為一個(gè)暴利行業(yè)，勢必影響到當(dāng)事人的合法利益、政府的監(jiān)管作為等方方面面。

史全增說，“政府應(yīng)對市場運(yùn)營的拖車行為，確定科學(xué)合理的準(zhǔn)入原則、收費(fèi)原則和收費(fèi)規(guī)則，并設(shè)定違反時(shí)的責(zé)任條款。從行業(yè)準(zhǔn)入方面，嚴(yán)格審核拖車企業(yè)的從業(yè)資格，對違法違規(guī)收費(fèi)的單位進(jìn)行嚴(yán)厲查處，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)取消其從業(yè)資格?！?/p>

章志遠(yuǎn)對此表示認(rèn)同，他說，“這個(gè)準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，拖車企業(yè)在這個(gè)名單里不是只進(jìn)不出，而是能進(jìn)能出。企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)主體，對信用高度關(guān)注，一旦出現(xiàn)違規(guī)收費(fèi)事件，進(jìn)入黑名單，在貸款等業(yè)務(wù)上受到限制，比處罰更有威懾力。”

對于高速公路的拖車費(fèi)用及監(jiān)管問題，史全增向記者介紹，同城市內(nèi)的交通救援服務(wù)相比，高速公路因封閉運(yùn)行，對救援工作具有特殊要求，2010年9月19日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范高速公路車輛救援服務(wù)收費(fèi)有關(guān)問題的通知》，統(tǒng)一規(guī)定了高速公路交通救援服務(wù)主要由高速公路經(jīng)營管理企業(yè)實(shí)施，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)，合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在不影響高速公路正常運(yùn)行的情況下，當(dāng)事人也可以選擇社會(huì)救援機(jī)構(gòu)實(shí)施救助，不得強(qiáng)制指定救援機(jī)構(gòu)等?！叭欢?，這些要求在現(xiàn)實(shí)中落地仍有不小的距離?！笔啡稣f。

打破壟斷、規(guī)范執(zhí)法是關(guān)鍵

“天價(jià)拖車費(fèi)的頻繁出現(xiàn)，原因主要在于拖車領(lǐng)域并未形成有效的市場競爭，特別是在高速公路救援領(lǐng)域，事實(shí)上的壟斷導(dǎo)致車主在發(fā)生事故時(shí)沒有選擇余地，只能被迫承擔(dān)不合理的收費(fèi)。因此，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)該領(lǐng)域的適度市場化，打破壟斷行為，政府有關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管?！笔啡稣f。

“對于拖車費(fèi)用的收取，行政強(qiáng)制法和道路交通安全法雖然作了規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，等待國家層面的立法來解決具體操作的問題比較難，可以通過行政法規(guī)授權(quán)規(guī)章或者地方性法規(guī)，在法律保留事項(xiàng)之外，作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定?！卑裁髻t建議。

史全增說，行政機(jī)關(guān)制定下位規(guī)范來細(xì)化法律的規(guī)定，可以壓縮行政裁量權(quán)的空間，更好地保障公眾的合法權(quán)益。例如福建省公安廳2015年1月印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安交通執(zhí)法費(fèi)用收取的指導(dǎo)意見》就對是否應(yīng)由執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)拖車費(fèi)用、不得收取拖車費(fèi)用、應(yīng)由當(dāng)事人承擔(dān)拖車費(fèi)用的情形做了列舉，“拖車本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中依法采取的行政強(qiáng)制措施，但由于相關(guān)規(guī)定的分散性、抽象性，導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用時(shí)容易出現(xiàn)各種問題。通過指導(dǎo)意見進(jìn)行明確，規(guī)范執(zhí)法，有利于減少公眾的質(zhì)疑?！?/p>

“道路救援行業(yè)是一項(xiàng)事關(guān)道路安全和車主直接利益的公益服務(wù)，物價(jià)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)價(jià)格法的規(guī)定積極作為，分類設(shè)定并向社會(huì)公開不同情形的政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，并通過嚴(yán)格的價(jià)格執(zhí)法，規(guī)范拖車企業(yè)的價(jià)格行為，從而實(shí)現(xiàn)公共利益、拖車企業(yè)利益與車主利益之間的平衡?！笔啡稣f，“同樣，擴(kuò)大到整個(gè)行政執(zhí)法費(fèi)用問題，面對不同情形下公共利益的保障，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提供明確、具體、可操作的法律依據(jù)，能夠?qū)π姓?zhí)法收費(fèi)行為作出實(shí)體和程序上的規(guī)范?！?/p>

史全增認(rèn)為，為防止因行政收費(fèi)而產(chǎn)生的職權(quán)濫用、不作為、亂收費(fèi)等負(fù)面現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法的公信力，除非法律明確作出例外規(guī)定，行政執(zhí)法原則上都不得收費(fèi)，比如，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的制止違法行為、調(diào)查取證、行政調(diào)解、涉案財(cái)物保管、處理決定執(zhí)行等行為，都不得收費(fèi)。“而對于在執(zhí)法中因?yàn)楣駛€(gè)人原因給社會(huì)帶來的明顯不合理負(fù)擔(dān)，根據(jù)公平負(fù)擔(dān)的原則，應(yīng)當(dāng)依法由當(dāng)事人自行承擔(dān)，但是，應(yīng)當(dāng)具有明確的法律依據(jù)，以免出現(xiàn)亂收費(fèi)的情形。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在收費(fèi)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)向相對人明確告知相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)依據(jù)，并出具符合法律要求的收據(jù)?！笔啡鲎詈笳f道。