安士偉++楊潔

摘要：城市新區(qū)脆弱性是目前我國推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)過程中的熱點(diǎn)問題，對城市新區(qū)脆弱性進(jìn)行研究具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。城市新區(qū)脆弱性的影響因素可分為資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、文化、制度6個(gè)方面。構(gòu)建城市新區(qū)脆弱性測度指標(biāo)體系，運(yùn)用DEA模型進(jìn)行評估，對新區(qū)總體脆弱性效率、規(guī)模報(bào)酬效率、投入冗余等進(jìn)行分析，可實(shí)現(xiàn)對城市新區(qū)脆弱性現(xiàn)狀的把握，從而及時(shí)有效地對城市新區(qū)脆弱性做好風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控。

城市內(nèi)涵式增長（舊城更新）和外延式擴(kuò)張（新城/新區(qū)開發(fā)）是當(dāng)今城市空間拓展的兩大主要途徑[1]，城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的必經(jīng)階段，城市新區(qū)開發(fā)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)甚至國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都影響很大。我國城市新區(qū)建設(shè)可追溯到1980年代的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)，1990年代各種功能類型的開發(fā)區(qū)得到蓬勃發(fā)展，進(jìn)入21世紀(jì)后大規(guī)模的綜合型城市新區(qū)得到持續(xù)開發(fā)。實(shí)踐表明，城市新區(qū)的發(fā)展不僅給我國GDP帶來了巨大增長，而且也緩解了老城區(qū)的人口負(fù)擔(dān)與交通壓力。城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)形成了新的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，優(yōu)化了投資環(huán)境，塑造了城市新形象；轉(zhuǎn)移了老城區(qū)剩余勞動(dòng)力，拓寬了就業(yè)渠道，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)；調(diào)整優(yōu)化了老城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使城市功能有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)了老城區(qū)更新改造；使總體產(chǎn)業(yè)布局更加合理，實(shí)現(xiàn)了城市新區(qū)旅游、居住、工作、娛樂等功能與老城區(qū)的有機(jī)結(jié)合?？傊鞘行聟^(qū)作為城市外延式空間擴(kuò)張的重要載體，其建設(shè)發(fā)展對城市的有效運(yùn)作至關(guān)重要。

相對于老城區(qū)而言，城市新區(qū)雖然有更大的發(fā)展空間，但同時(shí)也存在著大量的隱患。在城市新區(qū)建設(shè)發(fā)展初期，人們多秉持“先經(jīng)濟(jì)，后社會(huì)”的理念，對一定地域空間先實(shí)行單一功能的集聚，這雖然有助于相關(guān)功能環(huán)境氛圍的渲染和形成，通過關(guān)聯(lián)和集聚效應(yīng)也提升了產(chǎn)業(yè)或其他功能模塊，但這種模式也暴露出了諸多問題：（1）相對于老城區(qū)而言，城市新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、服務(wù)效率低下，生活品質(zhì)不高；（2）城市新區(qū)建設(shè)過程中需要大量的資金，政府為了緩解自身的財(cái)政壓力，吸引企業(yè)投資，就需要額外為企業(yè)提供多種優(yōu)惠政策，從而造成對區(qū)域外投資的高度依賴；（3）新區(qū)建設(shè)面臨著老城區(qū)與其他新區(qū)的競爭，同時(shí)還存在著資金、技術(shù)、人才匱乏等問題；（4）在新區(qū)建設(shè)過程中，投資前景不明朗、品牌價(jià)值和知名度低下，都會(huì)造成其產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)難以充分發(fā)揮。

“世界經(jīng)濟(jì)論壇”創(chuàng)始人克勞斯·施瓦布曾說過，“脆弱性是世界面對的一個(gè)現(xiàn)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先就要減少發(fā)展的脆弱性”。脆弱性問題現(xiàn)已成為一個(gè)國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中要化解的重要問題。脆弱性研究依靠自身獨(dú)特的理論和價(jià)值解決了一系列人類活動(dòng)中面臨的相關(guān)問題，同時(shí)也成為詮釋人地系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境效益互動(dòng)機(jī)制的重要途徑[2]。國內(nèi)外學(xué)者對脆弱性問題展開了多視角、多層面的探討，并取得了豐碩的研究成果。相對來說，國外對于城市脆弱性研究多關(guān)注特定環(huán)境背景下特定地點(diǎn)的脆弱性，而國內(nèi)對城市脆弱性研究則主要集中于生態(tài)環(huán)境脆弱性和災(zāi)害脆弱性領(lǐng)域，如水土保持功能脆弱性、地震重災(zāi)縣脆弱性研究等。當(dāng)然，國內(nèi)也有對特殊類型社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)脆弱性研究，如資源型城市、沿海城市、旅游城市等[3-5]。然而，目前在城市新區(qū)這一特殊類型的城市系統(tǒng)脆弱性問題上的研究還較少。發(fā)展城市新區(qū)是我國城市發(fā)展進(jìn)程中必然經(jīng)歷的一個(gè)階段，其建設(shè)已成為中國城市發(fā)展最為濃墨重彩的一筆。鑒于此，本文擬以城市新區(qū)系統(tǒng)作為研究對象，在整合國內(nèi)外現(xiàn)有城市脆弱性問題相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城市新區(qū)脆弱性測度指標(biāo)體系，并給出風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控實(shí)施辦法，以期為城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

一、城市新區(qū)脆弱性概念及內(nèi)涵

“城市新區(qū)脆弱性”是在脆弱性概念和城市脆弱性概念的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，因此在研究城市新區(qū)脆弱性問題之前，我們有必要對脆弱性概念進(jìn)行梳理。由于學(xué)科背景不同，研究視角存在一定差異，研究者對脆弱性的認(rèn)識(shí)和理解不完全相同，從而對脆弱性概念的界定也有所不同，如HEWITT的人類生態(tài)學(xué)理論、BLAIKIE的壓力釋放模型、MORDUCH的貧困和可持續(xù)生計(jì)中的脆弱性和TURNER的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)脆弱性等。CUTTER等對脆弱性進(jìn)行了三種界定，分別將其理解為一種暴露狀況、各種社會(huì)因素組成體對災(zāi)害的抵御能力（彈性）、暴露與社會(huì)彈性在特定的地區(qū)的結(jié)合體[6-7]。另外，還有從社會(huì)—生態(tài)耦合機(jī)制出發(fā)將脆弱性理解為人類的反應(yīng)力、應(yīng)對能力和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[8]的。

通過對已有脆弱性內(nèi)涵的梳理，可以對城市新區(qū)脆弱性作如下理解：（1）城市新區(qū)脆弱性作為一個(gè)系統(tǒng)整體，可以從多維角度考慮；（2）城市新區(qū)脆弱性客體具有多層次性，施加在客體上的擾動(dòng)具有多尺度性；（3）敏感性、應(yīng)對能力、暴露程度、恢復(fù)力、適應(yīng)能力等是城市新區(qū)脆弱性的主要構(gòu)成要素和主要評價(jià)指標(biāo)[2，8]。以此作為參考對城市及城市新區(qū)這些特殊系統(tǒng)的脆弱性進(jìn)行評價(jià)，能為國家制定和完善城市新區(qū)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控措施提供科學(xué)依據(jù)，為其可持續(xù)發(fā)展提供基本保障。

二、城市新區(qū)脆弱性的影響因素

城市新區(qū)脆弱性的影響因素具體表現(xiàn)在以下6個(gè)方面。

1.資源因素

一個(gè)地區(qū)能提供的自然資源是有限的，如何將有限的資源投入到無限的開發(fā)與索取中是一個(gè)令人類頭疼的大問題。人類對自然資源進(jìn)行開發(fā)與利用，一定會(huì)消耗自然資源，如果開發(fā)超過了恢復(fù)的速度，就會(huì)影響大自然新陳代謝與人類活動(dòng)的可持續(xù)性。在自然資源與環(huán)境保護(hù)方面，人們正在試圖尋找一種能在理想狀態(tài)下使用與控制自然資源流量的途徑和方法。

2.生態(tài)環(huán)境因素

城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然以生態(tài)環(huán)境的開發(fā)和利用為代價(jià)，城市生態(tài)環(huán)境是以人為主體、服務(wù)于人類活動(dòng)的人工生態(tài)系統(tǒng)。改善生態(tài)系統(tǒng)除依靠城市大氣、水與土壤環(huán)境的自凈能力之外，更多地是需要建立污水處理廠、垃圾處理廠等，來分解城區(qū)廢物。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，一定要注意合理有效利用資源，同時(shí)保護(hù)好當(dāng)?shù)氐乃蚝椭脖?，合理利用這些水域和植被來構(gòu)筑一個(gè)綠色生態(tài)網(wǎng)架。

3.社會(huì)建設(shè)因素

城市社會(huì)系統(tǒng)是國家制度、社會(huì)環(huán)境、城市基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源等要素的綜合體。城市新區(qū)應(yīng)以更好的視角和更新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，通過定位高起點(diǎn)的社會(huì)發(fā)展為內(nèi)生變量來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更加重視政府的公共服務(wù)職能，在尊重市場的同時(shí)，從民生高度對社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展重新定位，逐步推進(jìn)基礎(chǔ)保障設(shè)施建設(shè)，充分滿足群眾的公共服務(wù)需求，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧。

4.經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ确矫?，這些方面都可以作為研究經(jīng)濟(jì)脆弱性的出發(fā)點(diǎn)。一方面，新區(qū)建設(shè)投資前景不明朗，品牌價(jià)值和知名度低，都會(huì)造成其產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)難以發(fā)揮的局面，伴隨著資金、技術(shù)、人才匱乏等問題，新區(qū)的經(jīng)濟(jì)壓力巨大；另一方面，“先經(jīng)濟(jì)，后社會(huì)”的理念可能導(dǎo)致新區(qū)政府將焦點(diǎn)過度集中于經(jīng)濟(jì)增長上，忽略其他功能模塊的建設(shè)和維護(hù)。

5.文化因素

由于新區(qū)建設(shè)的時(shí)間較短，缺乏深厚文化的支撐，在其快速發(fā)展的同時(shí)，必然會(huì)造成其文化脆弱性的出現(xiàn)。政府為了政績，房地產(chǎn)開發(fā)商為了商機(jī)，會(huì)對新區(qū)內(nèi)一些有著豐富文化內(nèi)涵的文物古跡和舊址肆意破壞和強(qiáng)拆。文化，既是精神文明的保障和導(dǎo)向，同時(shí)又是一種歷史現(xiàn)象，是社會(huì)歷史的積淀物。在城市新區(qū)建設(shè)過程中，如何搶救、保護(hù)祖先遺留下來的這份歷史文化遺產(chǎn)，是我們面臨的一個(gè)難題。

6.制度因素

制度對于城市新區(qū)建設(shè)的重要作用不言而喻。硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要得到國家和政府制度的支持，大型企業(yè)的引進(jìn)要獲得政府制度上的許可，一些違規(guī)行為要受到制度的制裁，等等。因此，要想使城市新區(qū)得到健康可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)全面促進(jìn)和提升社會(huì)各方面制度的創(chuàng)新能力，推動(dòng)新區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵式發(fā)展和外延式擴(kuò)張，全面提高新區(qū)建設(shè)的質(zhì)量和效益。

三、城市新區(qū)脆弱性分析框架模型與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控分析框架

1.脆弱性分析框架模型

通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)和資料的閱覽，可以看出，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)對脆弱性問題做了深入的研究與探索，針對脆弱性評價(jià)方法也做了多種嘗試，如南太平洋應(yīng)用地學(xué)委員會(huì)運(yùn)用綜合指數(shù)法反映了自然環(huán)境易受損害的程度，M.J.Metzger等[10]運(yùn)用圖層疊置法對全球變化背景下區(qū)域脆弱性的差異進(jìn)行了評價(jià)，李鶴等[11]通過構(gòu)造BP人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型對東北礦業(yè)城市地區(qū)就業(yè)脆弱性進(jìn)行了評價(jià)，葛怡等[12]嘗試改進(jìn)Hoovering評估模型對研究區(qū)域進(jìn)行了脆弱性指數(shù)的評估。由于對影響因素及其發(fā)生機(jī)制的理解存在差異，關(guān)于脆弱性問題的評價(jià)模式到現(xiàn)在也沒有一個(gè)統(tǒng)一的框架，而且已普遍運(yùn)用的評價(jià)方法也存在著這樣那樣的缺點(diǎn)。

通過對已有文獻(xiàn)的梳理，可將目前的脆弱性分析框架模型概括為三類：一是壓力和釋放模型（PAR）[13]和可持續(xù)生計(jì)框架[14]；二是地方-風(fēng)險(xiǎn)模型（HOP）[15]和人-環(huán)境耦合系統(tǒng)分析框架[16]；三是BBC框架[17]和MOVE 框架[18]。第一類屬于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，第二類屬于社會(huì)-生態(tài)視角，第三類屬于綜合視角。上述框架模型不僅為脆弱性分析提供了指導(dǎo)，同時(shí)也為全面實(shí)現(xiàn)脆弱性評價(jià)與實(shí)證分析等目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

2.城市新區(qū)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控分析框架

本文擬從綜合視角分析城市新區(qū)脆弱性，并對其風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控實(shí)施辦法進(jìn)行研究與探討。

本文將脆弱性測度指標(biāo)體系分為6個(gè)方面，分別是資源脆弱性、生態(tài)環(huán)境脆弱性、社會(huì)建設(shè)脆弱性、經(jīng)濟(jì)脆弱性、文化脆弱性和制度脆弱性（見圖1），運(yùn)用DEA模型分別對該體系的6個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測度。由于DEA中的經(jīng)典模型C2R模型與評價(jià)技術(shù)有效性的BC2模型可有效避免主觀因素，算法也簡單，具有客觀性強(qiáng)、誤差低等優(yōu)勢，所以能有效地觀察指標(biāo)體系對脆弱性的影響情況。

由于測度模型各指標(biāo)層的要素之間具有相關(guān)性，根據(jù)運(yùn)籌學(xué)原理，當(dāng)在DEA模型中輸入和輸出指標(biāo)個(gè)數(shù)小于決策單元DMU的1/2時(shí)，得出的評價(jià)效果才比較好，所以在進(jìn)行測度前首先需要對各指標(biāo)進(jìn)行篩選（見表1）。

通過對一些指標(biāo)相關(guān)系數(shù)分析，剔除部分相關(guān)系數(shù)在0.1水平上顯著的指標(biāo)，得出了以上脆弱性指標(biāo)體系。從中可以看出，DEA輸入模型的指標(biāo)層是對其要素層的具體分類。通過對MOVE框架的引用，可從6個(gè)層面來分析城市新區(qū)脆弱性。在資源層面上，提取了單位GDP城市新區(qū)建設(shè)用地占用、單位GDP電耗、人均房產(chǎn)面積、人均水資源等因素。之所以提取這幾個(gè)因素，是因?yàn)閺某鞘行聟^(qū)可持續(xù)發(fā)展角度分析，要用有限的土地保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，就必須大力推進(jìn)節(jié)約集約利用土地，堅(jiān)定不移地將資源消耗水平降下來。在生態(tài)環(huán)境層面，我們提取了建成區(qū)綠化覆蓋率、城市新區(qū)污水處理率、城市新區(qū)環(huán)境優(yōu)良天數(shù)占比率、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率這幾項(xiàng)指標(biāo)，它們的選擇也是從城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度考量的，它們能較明顯地反映新區(qū)生態(tài)環(huán)境的情況。接下來，分別從社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、文化、制度層面進(jìn)行具體指標(biāo)的提煉，剔除部分相關(guān)系數(shù)在01水平上顯著的指標(biāo)，再參考常用的方法，得到了更具有適用性的指標(biāo)體系。

首先，通過查閱歷年國家和地方統(tǒng)計(jì)年鑒，再參考其他相關(guān)資料，將需要的數(shù)據(jù)帶入DEA模型，通過模型評估結(jié)果，對新區(qū)總體脆弱性效率、規(guī)模報(bào)酬效率、投入冗余等進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)際情況做出相應(yīng)的解釋，從而實(shí)現(xiàn)對城市新區(qū)脆弱性現(xiàn)狀的把握。在數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法模型中，規(guī)模效率=總效率/純技術(shù)效率。因而，若規(guī)模效率=1，則意味著該決策單元DMU規(guī)模報(bào)酬有效；若規(guī)模效率≠1，則表示規(guī)模報(bào)酬無效。此時(shí)的規(guī)模報(bào)酬可能處于遞增或遞減階段，等比例增加投入時(shí)，規(guī)模效率的變動(dòng)幅度大于投入增幅。DEA模型輸出的結(jié)論對新區(qū)的資源配置具有一定的導(dǎo)向作用。其次，再通過對其結(jié)論中非DEA有效單元即DEA無效單元進(jìn)行投影分析，計(jì)算出DEA無效單元的投入冗余率和產(chǎn)出不足率，進(jìn)一步整理出投入冗余率較高的指標(biāo)，找出其出現(xiàn)頻率高的指標(biāo)。這些指標(biāo)對降低區(qū)域脆弱性可起到參考作用和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用，可以通過增強(qiáng)這些指標(biāo)的覆蓋和作用率，使其能有效降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率，從而為研究新區(qū)脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

四、結(jié)語

脆弱性是目前社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)過程中的熱點(diǎn)問題，但是這方面的研究罕見定位到城市新區(qū)領(lǐng)域。由于跨學(xué)科和交叉領(lǐng)域的差異，再加上脆弱性系統(tǒng)的復(fù)雜性，迄今為止，學(xué)術(shù)界也沒有總結(jié)出一套能考慮到所有影響因素的關(guān)于脆弱性的評價(jià)方法。本文立足已有的研究成果，通過對城市新區(qū)脆弱性的現(xiàn)象及產(chǎn)生機(jī)理進(jìn)行分析，找出影響城市新區(qū)脆弱性的因素，抓住其關(guān)鍵過程展開脆弱性評價(jià)，對城市新區(qū)脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控預(yù)警機(jī)制及調(diào)控機(jī)制進(jìn)行研究，從而為城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

“先經(jīng)濟(jì)，后社會(huì)”的理念面臨著諸多挑戰(zhàn)。城市要想獲得長遠(yuǎn)發(fā)展，需要將優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)理念更新為理性協(xié)調(diào)社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的理念，同時(shí)，應(yīng)根據(jù)城市新區(qū)的實(shí)際狀況，在建設(shè)與管理過程中，明確其功能定位和行業(yè)重點(diǎn)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的層次和質(zhì)量，積極務(wù)實(shí)有序推進(jìn)。目前，部分城市新區(qū)建設(shè)仍不同程度地存在著樓市庫存量大、土地等資源節(jié)約集約利用程度不高、產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)、體制機(jī)制創(chuàng)新不足等問題。從某種程度上來說，城市新區(qū)的設(shè)立尤其是國家級新區(qū)的規(guī)劃對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義，我國東部新區(qū)主要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的責(zé)任，而我國西部新區(qū)則主要承擔(dān)創(chuàng)造新的增長極的責(zé)任，目的是通過新區(qū)的經(jīng)濟(jì)引擎作用來帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。城市新區(qū)的設(shè)立是對整個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀設(shè)計(jì)，由于新區(qū)可以享受眾多優(yōu)惠政策，如果盲目建設(shè)可能會(huì)造成資源浪費(fèi)，影響經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著城市系統(tǒng)各功能模塊關(guān)系的深化與復(fù)雜化，脆弱性的發(fā)生可能變得越來越隱秘，表層風(fēng)平浪靜，深層風(fēng)起云涌，其風(fēng)險(xiǎn)后果有時(shí)難以避免，故如何對脆弱性進(jìn)行有效預(yù)警是一個(gè)難題。因此，整合脆弱性分析框架與評價(jià)模型，探討城市系統(tǒng)預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)能力建設(shè)路徑，是城市新區(qū)脆弱性減緩與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的關(guān)鍵。

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