黃覃煦

“面對(duì)政策障礙，貴州大膽突破，敢于嘗試，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的一次重大提升?！?/p>

全國(guó)各地都在如火如荼地開(kāi)展PPP項(xiàng)目推廣工作，但真正落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目并不多，在這一輪PPP項(xiàng)目推廣浪潮中，貴州提交了一份令人滿意的“答卷”。

財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心3月初對(duì)外首次發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP以來(lái)，截至2016年2月29日，各地共計(jì)有7110個(gè)PPP項(xiàng)目，其中在省域中，貴州PPP項(xiàng)目數(shù)量最多，達(dá)1357個(gè)，占全國(guó)項(xiàng)目總數(shù)的近五分之一。這個(gè)數(shù)字立即引起外界關(guān)注。貴州一個(gè)后發(fā)省份，何以能吸引那么多社會(huì)資本？其PPP機(jī)制有何獨(dú)特之處？

精巧的制度設(shè)計(jì)

貴州在PPP的推廣過(guò)程中，首先從提升各級(jí)干部的PPP意識(shí)做起。

為提升各級(jí)政府和相關(guān)部門運(yùn)用PPP模式的能力，貴州省分別于2015年1月、3月、9月開(kāi)展專題培訓(xùn)，邀請(qǐng)財(cái)政部PPP中心、經(jīng)建司等司局負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，全省9個(gè)市（州）、貴安新區(qū)，88個(gè)縣及其財(cái)政、發(fā)改、金融部門有關(guān)負(fù)責(zé)同志，省直相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等1700余人參加了培訓(xùn)，各地各部門也分別組織了專題培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，提高了全省上下對(duì)PPP的了解，提高了全省各級(jí)政府及其部門推廣運(yùn)用PPP模式的能力，為深入推進(jìn)PPP工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在財(cái)政部組織的第二批示范項(xiàng)目推選中，貴州省精心組織示范項(xiàng)目申報(bào)工作，共有11個(gè)項(xiàng)目入選，示范項(xiàng)目總數(shù)名列前位。其中，貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境整治二期PPP項(xiàng)目已于2014年開(kāi)工建設(shè)，目前總體工程進(jìn)度已完成90%。該項(xiàng)目完全按照財(cái)政部有關(guān)PPP工作要求，規(guī)范運(yùn)作，推進(jìn)思維創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等“五大創(chuàng)新”，項(xiàng)目成效獲得國(guó)家相關(guān)部委的肯定，十多個(gè)省市多次前來(lái)調(diào)研學(xué)習(xí)。

同時(shí)，貴州高度重視PPP綜合信息平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)用工作，目前，貴州入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量位于全國(guó)前列，隨著信息平臺(tái)對(duì)社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目信息的推進(jìn)，貴州PPP項(xiàng)目與社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)之間搭建了信息互通平臺(tái)。

合作流程化、標(biāo)準(zhǔn)化是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。貴州省是全國(guó)首個(gè)將PPP項(xiàng)目實(shí)施流程工具化、標(biāo)準(zhǔn)化的省份，省財(cái)政廳組織多方力量，將PPP項(xiàng)目分行業(yè)細(xì)分梳理，發(fā)布PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)模板、PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證模板，引進(jìn)財(cái)政金融領(lǐng)域投行化的專業(yè)投行——金磚城市投資銀行合作，在PPP項(xiàng)目的政府能力建設(shè)上、在PPP基金的資金上、PPP項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)上引入市場(chǎng)化機(jī)制，為貴州省PPP項(xiàng)目的規(guī)?；瘜?shí)施做了系統(tǒng)的前期準(zhǔn)備工作。

與目前其它省市舉辦PPP項(xiàng)目發(fā)布會(huì)、招商會(huì)等傳統(tǒng)方式不同，貴州省采用社會(huì)資本資格預(yù)審的方式，加上為PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的系列標(biāo)準(zhǔn)化工具，這樣能夠與社會(huì)資本建立有效的合作機(jī)制和項(xiàng)目投資機(jī)制，讓社會(huì)資本在進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資時(shí)能夠看到切切實(shí)實(shí)的項(xiàng)目標(biāo)的和合作流程，從而規(guī)?；囊M(jìn)社會(huì)資本。

一個(gè)全國(guó)示范項(xiàng)目的剖析

貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境整治二期PPP項(xiàng)目，已成功列為財(cái)政部全國(guó)首批8個(gè)PPP新建示范項(xiàng)目之一。

項(xiàng)目實(shí)施前，貴陽(yáng)市政府用了半年多的時(shí)間進(jìn)行前期論證工作，組織專業(yè)技術(shù)人員對(duì)流域污染源全面的進(jìn)行了勘查，對(duì)沿河水質(zhì)、水量數(shù)據(jù)進(jìn)行大量檢測(cè)，對(duì)沿線生態(tài)狀況進(jìn)行深入調(diào)查分析，在此基礎(chǔ)上，反復(fù)論證，編制了項(xiàng)目實(shí)施技術(shù)總體方案，在項(xiàng)目技術(shù)方案可行性完全保障的基礎(chǔ)上，引入第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的企業(yè)內(nèi)部收益率、服務(wù)年限等測(cè)算多套財(cái)務(wù)方案，協(xié)助編制了PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)文件及系列合同等，確保項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范運(yùn)作。

經(jīng)過(guò)多方比較和選擇，最終確定PPP項(xiàng)目采用“特許經(jīng)營(yíng)+政府購(gòu)買河道服務(wù)”的組合模式，這種清晰、合理的交易結(jié)構(gòu)和中長(zhǎng)期服務(wù)費(fèi)用支付的安排，使筑信水務(wù)能看到政府保障的可靠性，吸引了社會(huì)資本。

該項(xiàng)目把政府的政策意圖、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、競(jìng)爭(zhēng)壓力結(jié)合起來(lái)，確定了合理投資回報(bào)原則，最終完善了方案，確保了項(xiàng)目具有一定的市場(chǎng)投資吸引力，體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目實(shí)施的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，使具有強(qiáng)大技術(shù)水平、資本實(shí)力和管理能力的社會(huì)資本積極進(jìn)入。

此外，金融支持是PPP項(xiàng)目的履約保障。

按照該項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)的要求，社會(huì)資本需提交技術(shù)方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、企業(yè)綜合實(shí)力等。項(xiàng)目實(shí)施中，政府為避免出現(xiàn)項(xiàng)目因資金不到位導(dǎo)致不能按期完工，要求社會(huì)資本必須按約定落實(shí)項(xiàng)目資金。社會(huì)資本也需要充分利用財(cái)務(wù)杠桿優(yōu)勢(shì)，通過(guò)適當(dāng)?shù)娜谫Y保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)。筑信水務(wù)發(fā)揮了“中信PPP聯(lián)合體”的優(yōu)勢(shì)，在中信銀行的支持下，通過(guò)“境內(nèi)+境外”、“商行+投行”的融資模式，得到了中信銀行長(zhǎng)達(dá)十年期基準(zhǔn)優(yōu)惠利率的14億元人民幣融資支持，最大限度降低了融資成本，中信銀行也成為全國(guó)首家為財(cái)政部PPP模式示范項(xiàng)目提供融資的商業(yè)銀行。

“南明河治理工程基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)略，達(dá)到了示范目的?！必?cái)政部PPP中心副主任焦小平給出了這樣的評(píng)價(jià)。

大膽創(chuàng)新帶來(lái)的紅利

說(shuō)起PPP模式與貴州的關(guān)系，這還得回顧到9年前的2007年，當(dāng)時(shí)全長(zhǎng)約80公里的貴陽(yáng)至都勻高速公路正式開(kāi)工，這條路總投資75億元，投資者中有中國(guó)交建旗下的3家子公司，這是貴州引入社會(huì)資本投資的高速公路項(xiàng)目，也是國(guó)內(nèi)高速公路第一個(gè)真正意義上的PPP項(xiàng)目。

2011年3月，貴陽(yáng)至都勻高速公路正式通車。建設(shè)過(guò)程和運(yùn)營(yíng)效果實(shí)現(xiàn)了預(yù)期。貴州的媒體這樣報(bào)道：“貴州第一條采用BOT+EPC方式建設(shè)的是貴都高速，中國(guó)交建用2年半的時(shí)間，就完成投資75億元。這一項(xiàng)目的建成，讓企業(yè)有了信心，更重要的是解決了政府缺乏交通建設(shè)資金的難題”。

曾多次參與貴州投資項(xiàng)目評(píng)審的中國(guó)交建總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安認(rèn)為：“BOT+EPC是一次大膽的突破，這樣的模式在當(dāng)時(shí)還是有政策障礙的，中國(guó)交建敢于提出這個(gè)模式，貴州敢于最先嘗試，這應(yīng)該是中交和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的一次重大提升?！?/p>

此后，中國(guó)交建高度重視商業(yè)模式的創(chuàng)新，與貴州相繼策劃創(chuàng)建了“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”、“BOT+EPC+配套土地開(kāi)發(fā)”等投融資建設(shè)模式。這在當(dāng)時(shí)是沒(méi)有法律支撐、極為大膽的做法。正是因?yàn)檫@些商業(yè)模式的不斷創(chuàng)新，山地占全省面積超9成的貴州，把“縣縣通高速”這一不可能實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想變成了現(xiàn)實(shí)，探索出了一條欠發(fā)達(dá)省份辦交通、辦大交通的發(fā)展新路子。

為了吸引企業(yè)進(jìn)入，貴州想方設(shè)法力求合作共贏。對(duì)于那些核心路段，政府將投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)一條龍的環(huán)節(jié)全部交給企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)30年后再無(wú)償歸還給當(dāng)?shù)卣?。過(guò)去所有的環(huán)節(jié)都是分開(kāi)招標(biāo)，建設(shè)的只管建設(shè)，運(yùn)營(yíng)的只管運(yùn)營(yíng)，事后出現(xiàn)糾紛責(zé)任時(shí)很難追償。現(xiàn)在全部由一家企業(yè)承擔(dān)，一方面節(jié)省了建設(shè)成本，縮短了建設(shè)工期，更重要的是，企業(yè)會(huì)自覺(jué)提升建設(shè)質(zhì)量，因?yàn)槠髽I(yè)自身還要經(jīng)營(yíng)30年。

對(duì)于那些地處偏遠(yuǎn)、效益不是特別好的路段，雙方則商定，如果運(yùn)營(yíng)效果不理想，政府會(huì)通過(guò)補(bǔ)貼方式讓企業(yè)得到合理的收益。對(duì)于那些貧困農(nóng)村地區(qū)的公路，因?yàn)槭找嫖⒈?，政府就全資興建，只把維護(hù)的任務(wù)交給企業(yè)。

企業(yè)在PPP建設(shè)中也得到了新的歷練。原本只有單一優(yōu)勢(shì)的企業(yè)也在PPP的合作過(guò)程中成長(zhǎng)為具備投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的市場(chǎng)主體，成為真正的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度參與者和政府購(gòu)買公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)提供者。

（作者單位：貴州省社科院區(qū)域所）