黃覃煦

“面對政策障礙，貴州大膽突破，敢于嘗試，是地方經濟發(fā)展理念的一次重大提升?！?/p>

全國各地都在如火如荼地開展PPP項目推廣工作，但真正落地實施的PPP項目并不多，在這一輪PPP項目推廣浪潮中，貴州提交了一份令人滿意的“答卷”。

財政部政府與社會資本合作中心3月初對外首次發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP以來，截至2016年2月29日，各地共計有7110個PPP項目，其中在省域中，貴州PPP項目數(shù)量最多，達1357個，占全國項目總數(shù)的近五分之一。這個數(shù)字立即引起外界關注。貴州一個后發(fā)省份，何以能吸引那么多社會資本？其PPP機制有何獨特之處？

精巧的制度設計

貴州在PPP的推廣過程中，首先從提升各級干部的PPP意識做起。

為提升各級政府和相關部門運用PPP模式的能力，貴州省分別于2015年1月、3月、9月開展專題培訓，邀請財政部PPP中心、經建司等司局負責人現(xiàn)場指導，全省9個市（州）、貴安新區(qū)，88個縣及其財政、發(fā)改、金融部門有關負責同志，省直相關部門、金融機構和項目實施機構負責人等1700余人參加了培訓，各地各部門也分別組織了專題培訓。通過培訓，提高了全省上下對PPP的了解，提高了全省各級政府及其部門推廣運用PPP模式的能力，為深入推進PPP工作打下了堅實的基礎。

在財政部組織的第二批示范項目推選中，貴州省精心組織示范項目申報工作，共有11個項目入選，示范項目總數(shù)名列前位。其中，貴陽市南明河水環(huán)境整治二期PPP項目已于2014年開工建設，目前總體工程進度已完成90%。該項目完全按照財政部有關PPP工作要求，規(guī)范運作，推進思維創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等“五大創(chuàng)新”，項目成效獲得國家相關部委的肯定，十多個省市多次前來調研學習。

同時，貴州高度重視PPP綜合信息平臺的建設運用工作，目前，貴州入庫項目數(shù)量位于全國前列，隨著信息平臺對社會公開項目信息的推進，貴州PPP項目與社會資本、金融機構之間搭建了信息互通平臺。

合作流程化、標準化是PPP項目成功的關鍵。貴州省是全國首個將PPP項目實施流程工具化、標準化的省份，省財政廳組織多方力量，將PPP項目分行業(yè)細分梳理，發(fā)布PPP項目物有所值評價模板、PPP項目財政承受能力論證模板，引進財政金融領域投行化的專業(yè)投行——金磚城市投資銀行合作，在PPP項目的政府能力建設上、在PPP基金的資金上、PPP項目前期開發(fā)上引入市場化機制，為貴州省PPP項目的規(guī)?；瘜嵤┳隽讼到y(tǒng)的前期準備工作。

與目前其它省市舉辦PPP項目發(fā)布會、招商會等傳統(tǒng)方式不同，貴州省采用社會資本資格預審的方式，加上為PPP項目開發(fā)的系列標準化工具，這樣能夠與社會資本建立有效的合作機制和項目投資機制，讓社會資本在進行PPP項目投資時能夠看到切切實實的項目標的和合作流程，從而規(guī)?；囊M社會資本。

一個全國示范項目的剖析

貴陽市南明河水環(huán)境整治二期PPP項目，已成功列為財政部全國首批8個PPP新建示范項目之一。

項目實施前，貴陽市政府用了半年多的時間進行前期論證工作，組織專業(yè)技術人員對流域污染源全面的進行了勘查，對沿河水質、水量數(shù)據(jù)進行大量檢測，對沿線生態(tài)狀況進行深入調查分析，在此基礎上，反復論證，編制了項目實施技術總體方案，在項目技術方案可行性完全保障的基礎上，引入第三方專業(yè)咨詢機構根據(jù)不同的企業(yè)內部收益率、服務年限等測算多套財務方案，協(xié)助編制了PPP項目實施方案、招標文件及系列合同等，確保項目實施的各個環(huán)節(jié)規(guī)范運作。

經過多方比較和選擇，最終確定PPP項目采用“特許經營+政府購買河道服務”的組合模式，這種清晰、合理的交易結構和中長期服務費用支付的安排，使筑信水務能看到政府保障的可靠性，吸引了社會資本。

該項目把政府的政策意圖、社會目標和社會資本的運營效率、競爭壓力結合起來，確定了合理投資回報原則，最終完善了方案，確保了項目具有一定的市場投資吸引力，體現(xiàn)了PPP項目實施的公平性和競爭性，使具有強大技術水平、資本實力和管理能力的社會資本積極進入。

此外，金融支持是PPP項目的履約保障。

按照該項目公開招標的要求，社會資本需提交技術方案、財務方案、法律方案、企業(yè)綜合實力等。項目實施中，政府為避免出現(xiàn)項目因資金不到位導致不能按期完工，要求社會資本必須按約定落實項目資金。社會資本也需要充分利用財務杠桿優(yōu)勢，通過適當?shù)娜谫Y保障項目的順利推進。筑信水務發(fā)揮了“中信PPP聯(lián)合體”的優(yōu)勢，在中信銀行的支持下，通過“境內+境外”、“商行+投行”的融資模式，得到了中信銀行長達十年期基準優(yōu)惠利率的14億元人民幣融資支持，最大限度降低了融資成本，中信銀行也成為全國首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業(yè)銀行。

“南明河治理工程基本實現(xiàn)了財政部當時的戰(zhàn)略，達到了示范目的。”財政部PPP中心副主任焦小平給出了這樣的評價。

大膽創(chuàng)新帶來的紅利

說起PPP模式與貴州的關系，這還得回顧到9年前的2007年，當時全長約80公里的貴陽至都勻高速公路正式開工，這條路總投資75億元，投資者中有中國交建旗下的3家子公司，這是貴州引入社會資本投資的高速公路項目，也是國內高速公路第一個真正意義上的PPP項目。

2011年3月，貴陽至都勻高速公路正式通車。建設過程和運營效果實現(xiàn)了預期。貴州的媒體這樣報道：“貴州第一條采用BOT+EPC方式建設的是貴都高速，中國交建用2年半的時間，就完成投資75億元。這一項目的建成，讓企業(yè)有了信心，更重要的是解決了政府缺乏交通建設資金的難題”。

曾多次參與貴州投資項目評審的中國交建總裁助理、投資事業(yè)部總經理趙喜安認為：“BOT+EPC是一次大膽的突破，這樣的模式在當時還是有政策障礙的，中國交建敢于提出這個模式，貴州敢于最先嘗試，這應該是中交和地方經濟發(fā)展理念的一次重大提升。”

此后，中國交建高度重視商業(yè)模式的創(chuàng)新，與貴州相繼策劃創(chuàng)建了“BOT+EPC+政府補助”、“BOT+EPC+配套土地開發(fā)”等投融資建設模式。這在當時是沒有法律支撐、極為大膽的做法。正是因為這些商業(yè)模式的不斷創(chuàng)新，山地占全省面積超9成的貴州，把“縣縣通高速”這一不可能實現(xiàn)的夢想變成了現(xiàn)實，探索出了一條欠發(fā)達省份辦交通、辦大交通的發(fā)展新路子。

為了吸引企業(yè)進入，貴州想方設法力求合作共贏。對于那些核心路段，政府將投資、建設、運營、管理、維護一條龍的環(huán)節(jié)全部交給企業(yè)，企業(yè)經營30年后再無償歸還給當?shù)卣?。過去所有的環(huán)節(jié)都是分開招標，建設的只管建設，運營的只管運營，事后出現(xiàn)糾紛責任時很難追償?，F(xiàn)在全部由一家企業(yè)承擔，一方面節(jié)省了建設成本，縮短了建設工期，更重要的是，企業(yè)會自覺提升建設質量，因為企業(yè)自身還要經營30年。

對于那些地處偏遠、效益不是特別好的路段，雙方則商定，如果運營效果不理想，政府會通過補貼方式讓企業(yè)得到合理的收益。對于那些貧困農村地區(qū)的公路，因為收益微薄，政府就全資興建，只把維護的任務交給企業(yè)。

企業(yè)在PPP建設中也得到了新的歷練。原本只有單一優(yōu)勢的企業(yè)也在PPP的合作過程中成長為具備投資、建設、經營等全產業(yè)鏈經營資質的市場主體，成為真正的區(qū)域經濟發(fā)展的深度參與者和政府購買公共服務的優(yōu)質提供者。

（作者單位：貴州省社科院區(qū)域所）