吳明華

她是太湖治理的參與者，也是體制內(nèi)的研究者。站在“局內(nèi)人”視角，朱玫對(duì)太湖治水“八年抗戰(zhàn)”會(huì)有怎樣的反思？

當(dāng)下，霧霾一次次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，曾經(jīng)帶來(lái)更嚴(yán)重影響的水污染問(wèn)題似乎被逐漸淡忘。然而，一本新近出版的關(guān)于太湖流域水污染治理的書(shū)，卻再次勾起很多人的回憶。

2007年，太湖藍(lán)藻引發(fā)的無(wú)錫水危機(jī)事件震驚中外，隨后太湖流域開(kāi)啟了一場(chǎng)與水污染驚心動(dòng)魄的“戰(zhàn)斗”?！犊茖W(xué)治太，鐵腕治污——江蘇省太湖流域水污染防治體制機(jī)制研究》，正是對(duì)這場(chǎng)戰(zhàn)役的總結(jié)。出人意料的是，這并不是官方的報(bào)告，也不是學(xué)者的研究，書(shū)的作者朱玫是江蘇環(huán)保系統(tǒng)一位普通的官員，她是太湖治理的參與者，也是體制內(nèi)的研究者。

“確實(shí)需要有人靜下心來(lái)好好回顧總結(jié)，因?yàn)檫@一段歷史值得把它記錄下來(lái)?！敝烀蹈嬖V《決策》。站在“局內(nèi)人”視角，她對(duì)太湖治水“八年抗戰(zhàn)”會(huì)有怎樣的反思？

治太“分水嶺”

太湖藍(lán)藻水危機(jī)事件在中國(guó)環(huán)保史上無(wú)疑是一件里程碑式的事件。在朱玫看來(lái)，如果說(shuō)霧霾是大氣環(huán)境危機(jī)的代表，那么，藍(lán)藻則可以說(shuō)是水環(huán)境危機(jī)的代表。

2007年夏天，在持續(xù)高溫天氣下，太湖藍(lán)藻大爆發(fā)，造成沿岸無(wú)錫市全城自來(lái)水污染，生活用水和飲用水嚴(yán)重短缺。經(jīng)過(guò)連續(xù)一周沒(méi)日沒(méi)夜的攻關(guān)，危機(jī)總算解除，供水恢復(fù)正常。

曾親身經(jīng)歷了那場(chǎng)危機(jī)的朱玫說(shuō)，“那一周真的是焦頭爛額、壓力巨大。全球100多家媒體聚集無(wú)錫，中央十幾個(gè)部委也派專員親臨現(xiàn)場(chǎng)，省市領(lǐng)導(dǎo)和專家們一起夜以繼日地研究解決辦法?！?/p>

慘痛的教訓(xùn)讓江蘇省痛下決心，正式向藍(lán)藻宣戰(zhàn)。江蘇省委書(shū)記在短短一個(gè)多月內(nèi)7下太湖，在一次太湖治理大會(huì)上，省委書(shū)記說(shuō)：“沒(méi)有任何退路，唯有擔(dān)負(fù)起我們必須承擔(dān)的歷史責(zé)任，痛下決心，徹底治理太湖?！?/p>

從此，江蘇掀開(kāi)了鐵腕治污、科學(xué)治太的大幕。江蘇省成立了太湖治理委員會(huì)、專家委員會(huì)及應(yīng)急防控領(lǐng)導(dǎo)小組；出臺(tái)了當(dāng)時(shí)全國(guó)最嚴(yán)的地方法規(guī)和地方排放標(biāo)準(zhǔn)；投入了1千多億元資金，累計(jì)完成了大小1萬(wàn)多個(gè)治理項(xiàng)目。

“其實(shí)，太湖治水從‘九五就開(kāi)始了，但當(dāng)時(shí)沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到太湖治理的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，主要寄希望于突擊性、運(yùn)動(dòng)性的點(diǎn)源治理，治污速度落后于環(huán)境污染速度?！痹谥烀悼磥?lái)，那是1.0時(shí)代，治太處于戰(zhàn)略防御期。2007年太湖水危機(jī)事件是分水嶺，此后太湖治理步入2.0時(shí)代，進(jìn)行了全面多元化綜合治理，治理進(jìn)度和污染速度進(jìn)入相持階段，是戰(zhàn)略相持期。

這一階段，從點(diǎn)源治理單打獨(dú)斗到綜合治理組合拳，從工業(yè)、城鎮(zhèn)覆蓋到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等多個(gè)領(lǐng)域；體制上，創(chuàng)建了流域管理機(jī)構(gòu)，逐步理順了各地、各部門(mén)職責(zé)，從少數(shù)部門(mén)孤軍奮戰(zhàn)轉(zhuǎn)入多部門(mén)聯(lián)合作戰(zhàn)。

8年多來(lái)，太湖治理創(chuàng)造了很多第一：第一個(gè)開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易的國(guó)家試點(diǎn)流域；第一個(gè)在地方法規(guī)里確立“環(huán)保優(yōu)先”原則；第一個(gè)建立省市縣三級(jí)流域管理機(jī)構(gòu)；第一個(gè)創(chuàng)建由省市政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“雙河長(zhǎng)制”；第一個(gè)在流域交界斷面引入生態(tài)補(bǔ)償理念，等等。

在朱玫看來(lái)，這些首創(chuàng)工作在太湖治理中發(fā)揮出巨大作用，也為全國(guó)流域治理積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

“心有余而力不足”

太湖水危機(jī)教訓(xùn)之一，就是“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”的困境。長(zhǎng)期在環(huán)保系統(tǒng)工作的朱玫，對(duì)此有深刻的體會(huì)。

朱玫學(xué)的是環(huán)保專業(yè)，畢業(yè)后就在基層環(huán)保局工作，2002年進(jìn)入江蘇省環(huán)保廳，當(dāng)時(shí)的太湖治理辦公室便設(shè)在她所在的處室?！斑@是虛設(shè)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，當(dāng)年流域治理是環(huán)保部牽頭，體制就決定了太湖治理協(xié)調(diào)推動(dòng)的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！彼嬖V《決策》。

為了破解“九龍治水”，2009年根據(jù)中編辦批復(fù)，“太湖辦”從臨時(shí)機(jī)構(gòu)升格成為省政府派出機(jī)構(gòu)。在治理機(jī)制上，這是一個(gè)質(zhì)的飛躍。太湖辦的職能得到大大加強(qiáng)，賦予了其在治太中對(duì)各地、各部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查考核的職能，其工作直接對(duì)分管省長(zhǎng)以上領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

“《環(huán)保法》規(guī)定了地方政府的主體責(zé)任，但地方政府職責(zé)履行得怎么樣，一直缺少監(jiān)督，我們太湖辦就承擔(dān)了這樣一個(gè)督政的職能?！敝烀嫡f(shuō)，同時(shí)，在綜合協(xié)調(diào)和組織實(shí)施方面，力度確實(shí)比以前大得多。

成立太湖辦雖然是一個(gè)創(chuàng)新性舉措，然而從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，多龍治水難題并未徹底根治。因?yàn)槠渎氊?zé)僅局限于協(xié)調(diào)督促，并不擁有太湖治理的總體規(guī)劃決定權(quán)、政策單獨(dú)制定權(quán)和嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)等，很多職能還是分散在各個(gè)行業(yè)主管部門(mén)。

太湖辦雖然是省政府派出機(jī)構(gòu)，可以代表省政府，但排序卻在各個(gè)廳局之后，資金、項(xiàng)目的安排也沒(méi)有最終決定權(quán)?！斑€有在協(xié)調(diào)過(guò)程中，有些部門(mén)從自己的法定職責(zé)出發(fā)，制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的沖突我們也是無(wú)能為力的。這些都是我們無(wú)奈的地方?！敝烀涤X(jué)得，太湖辦由于職能所限，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)一監(jiān)管和綜合治理效能，有時(shí)是心有余而力不足。

太湖流域管理涉及水污染防治、水資源保護(hù)、湖面岸線管理，以及流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目審批等，流域內(nèi)涉及江浙滬三地的各級(jí)地方政府，在朱玫看來(lái)，流域管理體制需要進(jìn)一步創(chuàng)新。

“如果國(guó)家層面綜合性的流域管理機(jī)構(gòu)難以在短期內(nèi)構(gòu)建，地方上可嘗試深化體制改革，其中最主要的是，將分散于有關(guān)部門(mén)的職責(zé)權(quán)限相對(duì)集中起來(lái)，由專門(mén)部門(mén)統(tǒng)一行使，從源頭實(shí)現(xiàn)綜合防治，從而提高治理效率，提升治理效果?！彼ㄗh，賦予太湖辦綜合管理的法定權(quán)限，將省太湖辦更名為省太湖流域綜合管理局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)太湖治理工作，使其實(shí)至名歸。

盡管有這樣的建議，但如今，朱玫對(duì)自己所在部門(mén)的未來(lái)走向并不太確定，隨著國(guó)家生態(tài)文明體制改革深化，環(huán)保部門(mén)地位得到提升、職能也在轉(zhuǎn)變，“如果他們能慢慢調(diào)整到督政和綜合管理職能，就沒(méi)有必要再去重復(fù)設(shè)置了，關(guān)鍵要看環(huán)保部門(mén)是不是能走到這一步。”

“疲憊期”如何持續(xù)

在行政手段鐵腕治污下，太湖治水初見(jiàn)成效，但水質(zhì)根本性好轉(zhuǎn)的拐點(diǎn)并沒(méi)有出現(xiàn)。表面上看，8年多來(lái)，或是風(fēng)平浪靜，或是有驚無(wú)險(xiǎn)，但其實(shí)藍(lán)藻的威脅一直存在，“水環(huán)境還是非常脆弱，一旦條件具備，藍(lán)藻引發(fā)的水危機(jī)還會(huì)卷土重來(lái)”。

對(duì)于太湖流域很多地方來(lái)說(shuō)，治太似乎已經(jīng)進(jìn)入“疲憊期”，與藍(lán)藻的戰(zhàn)爭(zhēng)就像是一個(gè)“看不到盡頭的長(zhǎng)跑”。

每年4月—10月的半年時(shí)間，太湖流域上下都要進(jìn)入應(yīng)急度夏的“臨戰(zhàn)狀態(tài)”。朱玫所在的太湖辦，幾乎所有人員都要去一線現(xiàn)場(chǎng)巡查，尤其是高溫階段，是他們最忙碌、緊張的時(shí)刻。

為了“兩個(gè)確保”，太湖流域上下幾乎將行政手段發(fā)揮到了極致，雖然成效明顯，但在朱玫看來(lái)，行政成本、社會(huì)成本均過(guò)高，而且邊際效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。剛開(kāi)始水質(zhì)較差的時(shí)候，投入產(chǎn)出比較高，如今太湖水質(zhì)持續(xù)改善空間減小、難度變大、成本增加，像以前那樣“猛藥狠治”難以取得相同的效果。

“過(guò)去是鐵腕治污，用雷霆萬(wàn)鈞的手段，現(xiàn)在科學(xué)治太應(yīng)當(dāng)成為主導(dǎo)。要更加理性治理，服從科學(xué)規(guī)律，不僅是行政規(guī)律，還有市場(chǎng)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律，要用這些規(guī)律慢慢理順下一步治理?！逼綍r(shí)除了工作上的調(diào)研，朱玫更多的是喜歡自己做一些思考，也一直在尋找太湖治理的長(zhǎng)久之計(jì)。

“那么多企業(yè)超標(biāo)排放，單靠行政手段管不過(guò)來(lái)。蘇南執(zhí)法力量已經(jīng)比較強(qiáng)了，一個(gè)縣所有的監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍加起來(lái)也就上百號(hào)人，但一個(gè)縣可能有幾萬(wàn)家排污企業(yè)，怎么去管？”在她看來(lái)，除了鐵腕的行政手段之外，還要讓企業(yè)感到做環(huán)保是有利可圖的，“市場(chǎng)機(jī)制才是解決環(huán)境污染問(wèn)題最有效、最能形成長(zhǎng)效機(jī)制的手段”。

排污權(quán)交易制度就是市場(chǎng)機(jī)制中最重要的一環(huán)。早在2006年朱玫還在江蘇省環(huán)保廳時(shí)，就曾參加制定相關(guān)的試點(diǎn)方案。2007年水危機(jī)后，江蘇太湖流域的排污權(quán)交易試點(diǎn)很快獲得國(guó)家有關(guān)部委的批準(zhǔn)。

盡管是最早開(kāi)展國(guó)家試點(diǎn)的流域，但朱玫認(rèn)為，多年來(lái)試點(diǎn)沒(méi)有取得預(yù)期的效果。由于相關(guān)法律法規(guī)尚未配套，相關(guān)制度尚未銜接甚至相互抵觸，加上交易體系不健全，導(dǎo)致一些地區(qū)試點(diǎn)停滯不前，一些地區(qū)形成有場(chǎng)無(wú)市的尷尬局面。

“通過(guò)排污權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制，可以把環(huán)保行政強(qiáng)制手段，變成企業(yè)自發(fā)的活動(dòng)，從而產(chǎn)生環(huán)保的內(nèi)生動(dòng)力?！痹谒磥?lái)，今后流域治理需更多地依靠環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段來(lái)推動(dòng)，“一定要把市場(chǎng)手段發(fā)揮出來(lái)”。

擁抱社會(huì)共治3.0時(shí)代

“環(huán)保問(wèn)題說(shuō)到底是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。要解決的是企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，包括每個(gè)個(gè)體活動(dòng)造成的外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。”朱玫原本學(xué)的是環(huán)保專業(yè)，后來(lái)她感覺(jué)不能就專業(yè)談專業(yè)，于是碩士就改學(xué)公共管理，后來(lái)在國(guó)外又學(xué)了工商管理，這樣的經(jīng)歷讓她對(duì)環(huán)保有了更深的認(rèn)識(shí)，“我會(huì)更多地從社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)角度來(lái)考量環(huán)保問(wèn)題”。

“過(guò)去無(wú)論1.0時(shí)代還是2.0時(shí)代，都是政府部門(mén)為主，行政推進(jìn)確實(shí)力度非常大，但如果不把企業(yè)和公眾的環(huán)保意識(shí)喚醒，政府老是處于事后的圍追堵截，疲于應(yīng)付，治理成本會(huì)越來(lái)越大。必須要發(fā)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)和全民參與，才能徹底解決環(huán)境問(wèn)題?！痹谒磥?lái)，現(xiàn)在太湖治理應(yīng)該加快進(jìn)入3.0時(shí)代，更多強(qiáng)調(diào)全社會(huì)治理，形成社會(huì)共治局面。

然而，太湖流域目前公眾參與還是處于初級(jí)階段，公眾參與尚未與政府、市場(chǎng)一起建立三足鼎立的格局。朱玫認(rèn)為，在3.0時(shí)代，要打破傳統(tǒng)思維框框，從政府職能部門(mén)為主的“小環(huán)?！弊呦蛉窆仓蔚摹按蟓h(huán)保”，“這確實(shí)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要時(shí)間”。

在工作中，朱玫接觸到不少環(huán)保公益組織。她覺(jué)得，2013年后，隨著“五位一體”總體布局、新環(huán)保法頒布實(shí)施，社會(huì)各界聚焦環(huán)保，公眾參與正如雨后春筍迅速成長(zhǎng)，“今后10年將是公眾參與的黃金10年，公眾將作為一支重要力量，在環(huán)境治理體系中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用?！?/p>

為了實(shí)踐自己的環(huán)保理念，朱玫從去年開(kāi)始，利用業(yè)余時(shí)間不遺余力地去做環(huán)保公益。她跟社會(huì)組織一起舉辦了幾場(chǎng)非官方的環(huán)保公益沙龍，取得了很好的效果。

“我做了這么多年環(huán)保工作，總感覺(jué)政府做了很多，但公眾并不買(mǎi)賬，官方宣傳百姓反感，需要新的溝通渠道。同時(shí)，政府也必須真正了解公眾想法、發(fā)動(dòng)全民參與?！敝烀嫡f(shuō)，她正好是政府環(huán)保機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，可以發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)和人脈優(yōu)勢(shì)，搭建跨界平臺(tái)，面對(duì)面和大家一起交流，建立一個(gè)政府、專家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾相互了解的通道。

“像我這樣在職的官員，主動(dòng)做這事的應(yīng)該不多。作為政府環(huán)保機(jī)構(gòu)從業(yè)者，應(yīng)該主動(dòng)擁抱社會(huì)共治3.0時(shí)代，更好地跟上時(shí)代，更好地服務(wù)社會(huì)?！敝烀蹈嬖V《決策》，她還會(huì)堅(jiān)持下去，舉辦更多宣傳交流和發(fā)動(dòng)公眾的活動(dòng)，她相信個(gè)人力量是渺小的，但蝴蝶效應(yīng)是巨大的。