宋立楠

十八屆三中全會以來，地方國企改革陸續(xù)展開，進入2016年后，開始提速。各省市國企改革有哪些特點和不同？未來地方國企改革的出路在哪里？

2015年9月，國企改革頂層設計“1+N”首秀出臺，2016年《政府工作報告》首次提出，“賦予地方更多國有企業(yè)改革自主權”。實際上，在國企改革頂層設計公布之前，已有23個省市先后發(fā)布了各自的國企改革方案，但實際的推進卻快慢不同。

值得關注的是，最近，上海、廣東、山東、江西、四川等省市相繼推出國企改革細化方案和試點計劃。3月29日，《重慶市關于深化市屬國有企業(yè)改革的實施方案》正式公布，對國資國企改革的目標任務進行細化，以市場化為主導的地方國企改革拉開了大幕。

“硬骨頭”到底硬在哪

國企改革一直都被認為是經(jīng)濟體制改革大棋盤中的一顆重要棋子，運行起來也確實是“道難且阻”，被各界人士比喻為“硬骨頭”。但隨著國企改革頂層設計方案的相繼公布，地方層面的國企改革正在提速，部分省市也邁出了改革的實質性步伐。

上海最早于2013年12月發(fā)布了國資國企改革二十條，近日上海國資的“混改”操作指引也正式出爐。作為地方國企改革的“領頭羊”，上海在混合所有制改革，資產(chǎn)證券化，推進國企整體上市等方面都取得了不俗的成績。國盛和國際集團是上海的兩大國資流動平臺。去年，國盛集團已經(jīng)完成包括上汽集團、光明集團、紡織集團、上海建工等七家國企在內的股權劃轉工作，資產(chǎn)總額約500億元，初步實現(xiàn)了在更大范圍、更高層面統(tǒng)籌資源和盤活存量的目標。國際集團也于去年8月完成國資運營的“第一單”，即錦江航運與上港集團的戰(zhàn)略重組。另外，綠地集團通過借殼實現(xiàn)整體上市，上海城建通過委托其上市子公司全面管理母公司國有資產(chǎn)實現(xiàn)整體上市，上?，F(xiàn)代集團也表示集團上市工作基本完成。在高管薪酬管理、完善法人治理結構、完善國資監(jiān)管等方面，上海也取得了相應進展，上港集團等國企也開展了員工持股等試點。

然而，更多的省市還處于不斷修正國企改革方案的階段，真正有價值的落實舉措并不多。以薪酬改革為例，央企上市公司和集團層面的薪酬改革都取得了一定成效，而眾多地方國企薪酬改革卻相對較為滯后，缺乏推動改革的動力，根本原因在于不愿意放棄現(xiàn)有的既得利益。另外，對于國資管理新體制如何建立，國資委如何定位，國資比例如何界定等重大問題，還缺乏明確、統(tǒng)一的指導政策。一位國企內部人士曾經(jīng)表示，“作為國有企業(yè)，我們關心的是國資委的職能如何轉變，對我們的管控模式有什么變化？”該人士認為，目前意見尚未回答自己關心的問題。

南方某地國資平臺公司負責人透露，自己所在公司的混改“還沒有大的動作，甚至不知道該從何抓起”，因為在混改過程中遇到了“三難”，一是不愿為，國企存在特有的融資優(yōu)勢和市場準入保護，而且國企一般都差錢，通過股權融資的需求并不強烈，因而普遍缺乏混改動力。二是不敢為，在機制設計缺乏共識，地方?jīng)]有成功的改革經(jīng)驗的前提下，害怕承擔風險，不敢輕易往前走。三是不知道該如何解決在與社會資本合作中面臨的風險管控等一系列不確定性問題。

此外，地方政府都有保增長的壓力，國有企業(yè)的投資往往是地方政府的重要財稅來源，地方政府需要平衡國企改革與保增長的關系。尤其國企數(shù)量較多的省市，更為慎重，因為要考慮到經(jīng)濟是否會隨改革出現(xiàn)“下落”的問題。

“八仙過海，各顯神通”

雖然面對各種阻力，地方國企改革的步伐始終沒有停下來。隨著中央頂層設計的逐漸清晰，各省市開始積極探索改革的具體措施。從各省市公布的實施方案來看，主要內容基本上都是圍繞黨的十八屆三中全會關于全面深化國有經(jīng)濟改革的總體設計中明確的四項重大任務，即國有企業(yè)功能界定、混合所有制改革、建立以管資本為主的國資管理新體制和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

混合所有制改革是此次國企改革中最重要也最具爭議的部分。2015年政府工作報告將混改由此前的“加快推進”改成了“有序推進”之后，各地普遍用混改試點和規(guī)范性措施代替了此前設置的混改數(shù)字目標。例如，河北曾經(jīng)在2014年提出“2-3年完成70%以上二級企業(yè)股權多元化改革”，但在2015年出臺的《關于地方國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實施意見》中提出，不設置股權比例限制，一企一策，成熟一個推進一個。江西也明確表示按照宜獨則獨、宜控則控、宜參則參的原則推動混改。其在2014年制定的“5年時間使70%國企發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟”的目標同樣沒有被提及。重慶探索了推進混改的五種路徑，也未提及其在2014年制定的“5年時間80%以上競爭類國企實現(xiàn)混合所有制”的計劃。

這一波改革浪潮中，各地積極推動國資資產(chǎn)證券化和國企整體上市。作為國資重鎮(zhèn)的重慶市不僅明確提出通過3-5年扎實推進，使適宜上市的企業(yè)和資產(chǎn)力爭全部上市，80%以上的競爭類國有企業(yè)國有資本實現(xiàn)證券化，2016年初更是明確了上市名單。按廣東省提出的新目標，到2017年，將實現(xiàn)食品類、能源類、工程類等2-3家省屬企業(yè)整體上市，實現(xiàn)礦產(chǎn)、環(huán)保、信息等競爭性行業(yè)企業(yè)主營業(yè)務整體上市；至2020年，實現(xiàn)5-6家省屬企業(yè)整體上市，資產(chǎn)證券化率達到70%。

從實踐上看，2014年至今的國資資產(chǎn)證券化路徑，可以歸納為三類。第一類是通過非公開發(fā)行等方式向上市公司注入資產(chǎn)，如中原出版集團將優(yōu)質資產(chǎn)注入大地傳媒，越秀金控整體注入廣州友誼等。第二類是整體上市，如江淮集團通過重大資產(chǎn)重組實現(xiàn)整體上市。第三類是借殼上市，如上海綠地集團借殼金豐投資、國投中魯借殼江蘇環(huán)亞等。

廣東、浙江、山東、湖北、貴州等多個省市出臺的國企改革方案中都明確提出，將實施差異化薪酬分配辦法。這些方案普遍借鑒央企的思路，將負責人的基本年薪+績效年薪“兩段式”結構改成基本年薪、績效年薪和任期激勵收入“三分式”。其中，基本年薪按照上年度省屬國企在崗職工平均工資的2倍內確定。浙江省表示，改革后省管國企負責人平均薪酬水平將下調31.5%。廣東省國資委相關負責人透露，廣東省屬企業(yè)負責人平均薪酬與職工的差距將縮小到6.5倍左右，降幅超過30%。

各地在改革方案中也都提到了解決社會負擔和歷史遺留問題，如北京提出，在2020年解決退休人員社會化管理、非經(jīng)營性資產(chǎn)處置、農(nóng)租房騰退等問題。遼寧表示，將會分類解決國有企業(yè)辦社會職能、下崗職工安置、廠辦大集體、離退休人員社會化管理、困難企業(yè)欠繳社會保險等歷史遺留問題。

同時，各省關于國企改革的實施方案也各具地方特色：北京國企改革方案中圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展以及治理“大城市病”等問題提出了相關措施，重點提及要和央企、中關村企業(yè)、區(qū)縣企業(yè)互相參股，同時配合非首都功能疏解，淘汰落后產(chǎn)能和劣勢企業(yè)。上海不斷發(fā)揮國有企業(yè)在科技創(chuàng)新中的示范和引領作用，上汽集團與阿里巴巴合力打造的“互聯(lián)網(wǎng)汽車”成為上海國企在創(chuàng)新引領中的縮影。山東提出將省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本劃轉充實省社會保障基金，成為此次改革方案中的亮點。

另外，國資委副主任黃群慧指出，各地在探索新的國資管理體制時，突出了兩個關鍵詞，一是“容錯”。上海、黑龍江等地都提出建立“容錯機制”，對未取得預期目標的改革創(chuàng)新工作，在依法決策、實施，并未謀取私利的前提下，不作負面評價，依法免除相關責任。二是“放權”。江蘇、廣東、湖北等地提出建立出資人事項清單制度，包括監(jiān)管清單、報告清單和問責清單，未列入清單事項的全部由企業(yè)自行決策。

上海、重慶先行一步

2月25日，國有企業(yè)的“十項改革試點”正式出臺，為地方國企完善改革方案，落實改革舉措進一步指明了方向。與央企改革追求激勵機制改變和反腐帶來的效率提升不同，地方國企改革的目標在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，盤活存量資產(chǎn)，推動經(jīng)濟轉型。雖然當前對于如何構建以管資本為主的國資管理新體制，各地認識不一，對國有資本投資經(jīng)營公司如何組建和運營，也缺乏有效的系統(tǒng)設計，但當下業(yè)界形成的基本共識是，國企改革不應單純追求數(shù)量考核指標，而應首先理順體制，從國資管理體制改革入手，其后再進行國有企業(yè)的市場化改革。只有真正構建起以管資本為主的國資管理新體制，才能使國企真正適應市場經(jīng)濟的要求，成為真正的市場經(jīng)濟主體。

今年1月，上海市委書記韓正在上汽、上港和儀電集團三家國企調研時指出，深化國資國企改革是上海改革創(chuàng)新的“關鍵一招棋”，根本目的是管好國有資本、放活國企，讓國資更好體現(xiàn)國家戰(zhàn)略定位，使國企走向市場，通過國資管理創(chuàng)新帶動國企改革發(fā)展。其下一步改革重點主要包括：一是推進國企整體上市，2016年要推進一批國企集團整體上市或核心資產(chǎn)上市，基本完成符合條件的國企集團公司制改革；二是推動國資改革與科創(chuàng)中心疊加。上海將支持一批在國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展關鍵領域、掌握核心技術的自主創(chuàng)新企業(yè)，形成一批體現(xiàn)國際先進水平、具有自主知識產(chǎn)權的項目，集聚一批具有國際視野的優(yōu)秀科技人才和領軍人才，支持國有企業(yè)在科創(chuàng)中心建設中發(fā)揮骨干和主力軍的作用；三是在市場化選聘和管理經(jīng)理人的制度、國資布局、激發(fā)非公有制經(jīng)濟等方面取得進展。

重慶市市長黃奇帆認為，重慶國企改革的核心和重點是資本重組，而國企的有效組織形式是混合所有制。他于2014年提出五種“混合”法的改革思路：一是在集團層面推進混合所有制改革；二是持續(xù)推動企業(yè)改制上市；三是強化股權投資基金運作；四是推動基礎設施PPP改革；五是穩(wěn)妥推進員工持股。目前，各項改革措施都已經(jīng)初見成效。商社集團即將實現(xiàn)整體上市，重慶信托、中新大東方國有股權全部公開轉讓退出等；全市國資系統(tǒng)上市公司已達17家，由市屬國有重點企業(yè)發(fā)起設立的股權投資基金總規(guī)模已超過1000億元；市屬國有重點企業(yè)參與全市PPP項目20個，占全市的55%，涉及金額1890億元，占全市的82%；選擇機電、四聯(lián)等集團部分下屬企業(yè)開展員工持股試點……黃奇帆說，國資改革能產(chǎn)生資源優(yōu)化配置的作用，能產(chǎn)生資本的巨大紅利，能打破發(fā)展中的瓶頸，能調整生產(chǎn)關系、促進生產(chǎn)力。重慶的改革仍在路上，沒有休止符，沒有句號，一直往前推。

由于不同省份在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構、政府治理水平等方面存在巨大差異，推動國企改革的步伐和速度也有很大不同。各省市出臺的令人眼前一亮的改革實施方案，關鍵在于落實。能否落實，不是取決于實施方案本身，而是取決于各地政府改革的力度和決心，政企關系的理順和現(xiàn)代治理水平的提高。國企改革任重道遠，無論中央還是地方，都必須拿出改革的勇氣和魄力，敢于向既得利益開刀。

（作者為中央黨校經(jīng)濟學博士）