摘要：本文在分析了杭州市大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，以及其主要制約因素的基礎(chǔ)上，提出了加快庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新途徑：加大投入力度；創(chuàng)新資金運(yùn)作機(jī)制；創(chuàng)新效益提升機(jī)制；創(chuàng)新監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)；移民安置區(qū)；扶持；杭州市

基金項(xiàng)目：浙江省民政廳課題 （合同號(hào)ZMYB201544）

中圖分類號(hào)： F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.12.062

杭州市現(xiàn)有大中型水庫(kù)17座，農(nóng)村移民后期扶持人口34萬(wàn)余人，占全省后扶人口總數(shù)的1/4，是浙江省的移民安置大市。按照水庫(kù)類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，杭州市行政轄區(qū)內(nèi)的中央直屬水庫(kù)新安江水庫(kù)、富春江水庫(kù)和地方管理的15座水利水電工程，屬于大中型水庫(kù)范圍。余杭區(qū)、桐廬縣、淳安縣、建德市、富陽(yáng)市和臨安市既有大中型水庫(kù)又安置了規(guī)劃中的移民，屬于庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)；蕭山區(qū)雖然無(wú)大中型水庫(kù)，但安置了三峽工程農(nóng)村外遷移民，屬于移民安置區(qū)。

大中型水庫(kù)的興建與運(yùn)行，一定程度上造成了庫(kù)區(qū)內(nèi)地質(zhì)地貌變化、自然資源減少等問(wèn)題，直接淹沒(méi)和損毀了大量農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，制約了庫(kù)區(qū)和安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展[1]。由于國(guó)家財(cái)力有限，水庫(kù)移民的前期安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，又缺少有效的后期扶持，致使移民安置區(qū)生活生產(chǎn)條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，因移民形成的貧困現(xiàn)象至今依然十分突出。保障新時(shí)期水利水電事業(yè)和浙江省水電支柱產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)庫(kù)區(qū)、移民安置區(qū)和地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，是值得我們研究和思考的重要問(wèn)題[2]。

1 庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1復(fù)建投入力度較大

國(guó)家高度重視大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)建。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于解決新安江水庫(kù)移民遺留問(wèn)題的通知》（國(guó)辦函[1995]32號(hào)），為解決新安江水庫(kù)移民遺留問(wèn)題采取了一系列有力措施。從1998開(kāi)始，國(guó)家先后實(shí)施了以解決中央部屬新安江水庫(kù)和富春江水庫(kù)移民歷史遺留問(wèn)題為主要對(duì)象、以復(fù)建事關(guān)民生的基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的“三年扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃”和“水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理六年規(guī)劃”。

地方各級(jí)黨委和政府也十分重視解決水庫(kù)移民存在的遺留問(wèn)題，自上世紀(jì)九十年代以來(lái)，一方面通過(guò)各種渠道積極爭(zhēng)取有限的庫(kù)區(qū)維護(hù)資金，另一方面切實(shí)加大地方資金投入力度，逐年分批復(fù)建與移民生活生產(chǎn)息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。目前，余杭、桐廬、淳安、建德、富陽(yáng)、臨安6個(gè)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)在公共基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)建上共投資11.74億元，其中區(qū)、縣（市）和村級(jí)經(jīng)濟(jì)投入2.19億元；復(fù)建項(xiàng)目1萬(wàn)余個(gè)，其中基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目4098個(gè)、投資額為5.85多億元。

1.2 群眾生產(chǎn)生活條件改善較快

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的復(fù)建，緩解了庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)移民群眾的生活生產(chǎn)困難。新安江水庫(kù)和富春江水庫(kù)，是杭州市行政區(qū)域內(nèi)2座中央部屬大型水庫(kù)，有國(guó)家后期扶持人口27.5萬(wàn)余人，占全市大中型水庫(kù)后期扶持人口總量80%。在實(shí)施“三年扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃”中，這2座水庫(kù)的庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)共投資2.1多億元，建造自來(lái)水、抽水站、機(jī)井739處，1256個(gè)村、20余萬(wàn)人受益；修建機(jī)耕道路494條、1128千米、橋涵59座，860多個(gè)村、13.8萬(wàn)人的行路困難緩解；安裝變壓器75臺(tái)，改造輸電線路235條、8320千米，受益群眾4.1萬(wàn)多人；改造低產(chǎn)田2361畝，增加有效灌溉面積近4萬(wàn)畝；扶持移民遷建新房和改造危房5853間、18.9萬(wàn)多平方米，2萬(wàn)余人受益；修建校舍、醫(yī)院78所、4.7萬(wàn)平方米。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，余杭、桐廬、淳安、建德、富陽(yáng)、臨安6個(gè)庫(kù)區(qū)和安置區(qū)鋪設(shè)供水管道879.85千米，83%的移民村基本通了自來(lái)水，28萬(wàn)多移民受益；建成通村低等級(jí)公路901千米，95%移民村的交通有了新改善；新增防洪和灌溉面積3.5萬(wàn)多畝；76.3%的移民村建起了簡(jiǎn)易衛(wèi)生室。庫(kù)區(qū)和安置區(qū)的農(nóng)村移民行路、就醫(yī)、用電、子女上學(xué)、人畜飲水等生活生產(chǎn)條件有了明顯改善。

1.3 水庫(kù)功能發(fā)揮和庫(kù)區(qū)發(fā)展成效較好

目前杭州市行政區(qū)域內(nèi)的17座大中型水庫(kù)在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。這些水庫(kù)年發(fā)電38.5億度、供水210億立方米，灌溉受益面積近41萬(wàn)畝，防洪面積767萬(wàn)多畝。

在發(fā)揮水庫(kù)基本功能的同時(shí)，各地緊緊圍繞水庫(kù)獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展休閑旅游、特色效益農(nóng)業(yè)等一批各具特色的產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地，在保護(hù)庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新突破和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。如1959年新安江水電站蓄水形成的573平方公里水面和409平方公里山場(chǎng)，經(jīng)過(guò)庫(kù)區(qū)所在地淳安縣和建德市人民幾十年的保護(hù)、管理和建設(shè)，成為了“峰巒成島嶼、平地卷波瀾”的千島湖旅游休閑景區(qū)。成為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。富春江原本有著豐富的河蟹資源，由于水庫(kù)大壩建設(shè)阻隔了河蟹洄游通道，庫(kù)區(qū)內(nèi)河蟹資源逐年衰減。富春江水庫(kù)主庫(kù)區(qū)所在地的建德市不失時(shí)機(jī)地抓住水域生態(tài)條件適宜河蟹生長(zhǎng)的這一環(huán)境優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行河蟹人工養(yǎng)殖、放流，增加河蟹資源，既保護(hù)了庫(kù)區(qū)水域環(huán)境又取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。

2 庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約因素

2.1 事關(guān)民生的基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱

幾十年來(lái)，國(guó)家為促進(jìn)大中型水庫(kù)移民特別是中央直屬水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的發(fā)展，實(shí)施了多種扶持規(guī)劃，一定程度改善了移民的生活生產(chǎn)條件。但由于移民安置地普遍地處山區(qū)、半山區(qū)，自身存在耕地少，土質(zhì)差，自然環(huán)境脆弱，交通相對(duì)不便，解困能力低下等先天不足，加之國(guó)家后期扶持政策滯后和地方財(cái)力投入力度不夠，客觀上造成了庫(kù)區(qū)和安置區(qū)之間、同行政區(qū)域內(nèi)不同水庫(kù)之間、同一水庫(kù)不同安置地之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的不均衡，形成了一些事關(guān)民生的生活生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱的現(xiàn)狀。在基本生存條件上，移民還屬相對(duì)弱勢(shì)群體。庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還很薄弱，建設(shè)目標(biāo)與現(xiàn)狀矛盾突出，建設(shè)任務(wù)仍然很繁重。

2.2 建設(shè)資金缺口依然較大

目前，國(guó)家政策明確直接與移民、庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)相關(guān)的資金有三塊：（1）按用電量每度加8.3厘提取的移民后扶資金，主要用于移民每人每年600元的移民補(bǔ)助；（2）按用電量每度加價(jià)不超過(guò)0.5厘的小型水庫(kù)基金，主要由各省根據(jù)實(shí)際情況提取用于解決小型水庫(kù)移民困難問(wèn)題；（3）將原有的庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、后期扶持基金并入大中型水庫(kù)發(fā)電收益每度提取8厘庫(kù)區(qū)基金，其中6厘可用于庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的扶持。在上述三塊資金中，真正能用于庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，其實(shí)只有庫(kù)區(qū)基金。全市庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源雖然有一定保障，但數(shù)額上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需求，存在很大缺口。

2.3 資金使用績(jī)效依然有待提高

庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目離不開(kāi)一定財(cái)力的支撐。目前，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村建設(shè)的投資是通過(guò)不同部門、不同渠道和不同途徑而體現(xiàn)的。正是這種資金獲得的途徑不同，因而不同部門在投資去向上具有不同的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)移民扶持資金投向某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)村的某一個(gè)具體基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，其他部門的建設(shè)資金就可能不投向這個(gè)項(xiàng)目上。這往往造成國(guó)家移民扶持資金投資的“孤軍作戰(zhàn)”、扶持資金不能滿足項(xiàng)目實(shí)施需求的現(xiàn)象，資金投入產(chǎn)出比不高，效益低下。

3 加快庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑

3.1 加大投入力度

按照國(guó)家下?lián)苜Y金的額度，以1∶1的配套比率，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金納入年度地方財(cái)政預(yù)算，每年投入資金增長(zhǎng)要高于地方財(cái)政實(shí)際增長(zhǎng)幅度。就杭州市來(lái)說(shuō)，可以考慮按每個(gè)后扶人口每人每年10元的標(biāo)準(zhǔn)，支持區(qū)、縣（市）移民機(jī)構(gòu)有效開(kāi)展工作。

3.2 創(chuàng)新資金運(yùn)作機(jī)制

項(xiàng)目扶持資金直接核定到村，不能跨村安排使用，不利于資金效益最大化。在不違背基本政策的前提下，要允許區(qū)、縣（市）適度統(tǒng)籌安排項(xiàng)目扶持資金。項(xiàng)目扶持資金結(jié)報(bào)現(xiàn)行實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制。要改變縣級(jí)報(bào)賬制中資金撥付的方式，由現(xiàn)行的扶持資金直接撥付給項(xiàng)目施工單位，改為撥付給項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體。

3.3 創(chuàng)新效益提升機(jī)制

根據(jù)富村幫窮村、大村帶小村的原則，杭州市行政區(qū)域內(nèi)的村規(guī)模調(diào)整已結(jié)束。而另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，國(guó)家扶持庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也沒(méi)有所期待的那么多。因此，應(yīng)根據(jù)資金量的大小和行政村規(guī)模調(diào)整的現(xiàn)狀，以規(guī)劃為龍頭，以項(xiàng)目為載體，以績(jī)效為目標(biāo)，適度調(diào)整《庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，控制總量，注重質(zhì)量，把握時(shí)間與進(jìn)度。

目前庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源不同，使用時(shí)“各自為政”，客觀上造成了庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)投資、投資分散、規(guī)模減縮、建設(shè)周期拉長(zhǎng)見(jiàn)效慢等現(xiàn)象。應(yīng)該盡快改變這種舊的傳統(tǒng)模式，在同級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行適度資源整合，將扶持項(xiàng)目向事關(guān)民生的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，將扶持資金向農(nóng)村移民項(xiàng)目?jī)A斜，相對(duì)統(tǒng)籌安排人力、物力、財(cái)力，早出、快出建設(shè)成效。

就移民體系而言，各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)本著有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)形成、有利于項(xiàng)目績(jī)效的提升，對(duì)現(xiàn)行的項(xiàng)目及資金加以必要的、相應(yīng)的調(diào)整、整合，將現(xiàn)在的移民項(xiàng)目、資金“點(diǎn)人頭分饅頭”改變?yōu)椤翱磯K頭分饅頭”，形成“項(xiàng)目跟移民走、資金跟項(xiàng)目走”，有效對(duì)接新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)揮移民資金效益最大化，提升移民扶持項(xiàng)目績(jī)效。

3.4 創(chuàng)新監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制

公平公正，公開(kāi)透明、陽(yáng)光操作是一項(xiàng)基本原則。在實(shí)施庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該創(chuàng)立、創(chuàng)新比較完整、規(guī)范的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系，加快項(xiàng)目實(shí)施民主化進(jìn)程，為構(gòu)建和諧社會(huì)添磚加瓦。這一監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、評(píng)估體系應(yīng)該包括民主立項(xiàng)制、項(xiàng)目招投標(biāo)制、民主監(jiān)督制、績(jī)效評(píng)估制、資金使用公示制、信訪督查制等多個(gè)子系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)

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[2]楊子生，賀一梅，等.我國(guó)西部水電移民安置的土地資源需求與保障研究一以云南省為例[J].水力發(fā)電學(xué)報(bào)，2007，（06）：9-13.

作者簡(jiǎn)介：陳海生，博士后，浙江同濟(jì)科技職業(yè)學(xué)院，教授，研究方向：水生態(tài)研究。