邊燦

摘 要：如何對失地農(nóng)民進行有效的安置模式，是減少礦區(qū)企業(yè)和失地農(nóng)民雙方對立矛盾的有效途徑，是實現(xiàn)雙方長久可持續(xù)發(fā)展的雙贏模式。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；安置模式；問題淺析

為了解鹽邊縣新九工礦區(qū)失地農(nóng)民安置的工作和生活狀況，通過走訪部分企業(yè)、村社的農(nóng)戶，對其進行調(diào)查研究。

一、新九鄉(xiāng)基本情況

新九鄉(xiāng)位于縣城東南部，幅員面積119平方公里。2015年有7個村、47個社，總?cè)丝?1784人，其中有農(nóng)戶5291戶、農(nóng)業(yè)人口11524人。集體所有農(nóng)用地總面積14萬畝，其中耕地8321畝、園地274畝、養(yǎng)殖水面15畝、林地13萬畝。農(nóng)民外出勞務收入5027萬元、農(nóng)民從集體再分配收入265萬元、農(nóng)民從集體外獲轉(zhuǎn)移性收入245萬元、農(nóng)民人均所得11315元。

二、新九工礦區(qū)失地農(nóng)民安置的現(xiàn)狀

失地農(nóng)民依托工礦區(qū)安置，工農(nóng)雜居，生存環(huán)境差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化，工農(nóng)矛盾突出，失地農(nóng)民生活困難，工礦區(qū)維穩(wěn)工作難度大。

1.失地農(nóng)民再就業(yè)困難。大部分農(nóng)民文化水平低，除農(nóng)業(yè)外技能匱乏是失地農(nóng)民的普遍情況，勞動技能主要限于農(nóng)牧業(yè)，向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移困難。

2.生存發(fā)展焦慮突出。受訪農(nóng)民失地后，普遍缺乏安全感。在安置意愿走訪調(diào)查中，希望“就業(yè)安置”的排在第一位，占被調(diào)查農(nóng)民的45.18%；希望“社會保障安置”排在第二位，占被調(diào)查農(nóng)民的43.78%。擔心不可預期的未來，在分散安置和集中安置的選擇中，97.56%的受訪者選擇集中安置。

3.征地補償安置的滿意度較低。受訪農(nóng)民不滿意率與滿意率分別是83.73%對5.42%。關(guān)于不滿意的原因，有70.48%的人認為征地補償標準太低，排在眾多選項中的第一位。不過，在被調(diào)查者中，反對征地的只占5.42%。

三、失地農(nóng)民安置存在的問題

1.串聯(lián)式漸進發(fā)展模式帶來多輪多次征地補償安置問題，相比統(tǒng)征通轉(zhuǎn)來說，矛盾非常突出。新九工礦區(qū)的發(fā)展是采用串聯(lián)式漸進發(fā)展，該模式是由于歷史原因所致，發(fā)展缺乏前期整體規(guī)劃，邊發(fā)展邊規(guī)劃一直延續(xù)到現(xiàn)在。串聯(lián)式漸進發(fā)展模式好處在于可緩解財政壓力，工業(yè)發(fā)展區(qū)建設成本低。但園區(qū)農(nóng)民會面對多輪不同的土地征用安置補償方案，會帶來新老問題疊加，影響社會穩(wěn)定和礦區(qū)良性發(fā)展，影響征地工作順利開展。

2.工農(nóng)雜居帶來工農(nóng)矛盾問題。工礦區(qū)工農(nóng)雜居帶來的工農(nóng)矛盾問題，主要表現(xiàn)在：一是生產(chǎn)要素供應緊張，工農(nóng)生產(chǎn)生活用地、用水矛盾突出。二是企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展環(huán)境堪憂。礦區(qū)大多數(shù)企業(yè)因征占農(nóng)民土地及土地附著物賠償及噪聲、粉塵、三廢污染環(huán)境等問題，與礦區(qū)農(nóng)戶矛盾激化，農(nóng)民聚眾堵路、堵廠等情況時有發(fā)生，影響企業(yè)的正常生產(chǎn)。

3.安置方式單一，成效有限，社會穩(wěn)定問題突出。一是就業(yè)安置方式。部分失地農(nóng)民在礦區(qū)企業(yè)就業(yè)，但企業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定導致就業(yè)、收入無保障，生活沒有安全感。即便如此，大多數(shù)農(nóng)民仍無法到礦區(qū)企業(yè)就業(yè)，又缺乏一技之長，失地即失業(yè)。二是住房安置方式。目前，礦區(qū)的住房安置有分散自建和集中修建兩種方式。分散自建住房的農(nóng)戶由集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自行選址，沒有進行統(tǒng)一規(guī)劃，自建住房農(nóng)戶很多面臨二次搬遷，生活難以穩(wěn)定。集中住房安置的農(nóng)戶由政府統(tǒng)建，但是規(guī)劃、建設滯后，造成房屋拆遷進度遲緩，直接影響項目落地和農(nóng)民安居樂業(yè)。

4.礦區(qū)企業(yè)發(fā)展與農(nóng)民發(fā)展脫節(jié)，互動共生性不夠。一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟發(fā)展過分依賴釩鈦磁鐵礦開采和洗選初加工，屬于粗放型生產(chǎn)模式，產(chǎn)品附加值不高，缺乏競爭優(yōu)勢，原礦銷售占企業(yè)產(chǎn)值的比重很大，導致企業(yè)所需工種單一，失地后直接影響其生存問題。二是企業(yè)原礦外運產(chǎn)生一個龐大的運輸產(chǎn)業(yè)鏈，如爐庫村新發(fā)社，全社原有70多臺貨車承擔原礦外運工作，新田社也有30多臺貨車承擔原礦外運工作，還有汽車修理、租賃與服務、原礦承運中介等的相關(guān)業(yè)務，解決了部分失地農(nóng)民生活保障問題。但是，在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，礦區(qū)企業(yè)原礦外運業(yè)務逐漸被中介壟斷，導致原礦運輸成本上升，加之近年來經(jīng)濟下行壓力加大，嚴重影響當?shù)厥У剞r(nóng)民的運輸業(yè)務。

5.土地補償標準存在政策性差異，土地類別交叉模糊影響征地工作，土地確權(quán)工作應盡快進行。一是計算征用土地兩補的“人均耕地面積”和“前三年平均年產(chǎn)值”是動態(tài)數(shù)據(jù)，而礦區(qū)企業(yè)用地往往跨幾個年度，導致征占土地先后補償標準存在差異。二是鄉(xiāng)、村、社“人均耕地面積”相差懸殊，導致項目征占土地安置補助標準存在地域差異，經(jīng)常出現(xiàn)相鄰兩個社間每畝土地補償額差距上萬元的情況，群眾無法接受。三是征地涉及非常龐大的政策體系，政出多門，紛繁復雜。多年來鹽邊縣執(zhí)行的征地拆遷補償安置政策，既有二灘水庫移民、高速及主干道公路、集鎮(zhèn)小區(qū)開發(fā)、大型項目等征地政策，又有企業(yè)與被占地農(nóng)戶達成的征地“政策”。四是土地地類界定困難，大多數(shù)村社在執(zhí)行退耕還林政策前的開荒地未納入承包范圍，林地、耕地、園地等在征地實務中難以界定，導致適用政策爭議較大，很難在征占雙方形成共識，曠日持久的征地矛盾，直接影響企業(yè)落地建設和技改擴能。

四、安置方式建議方案

1.“五位一體”安置模式。該模式的核心是依托集體經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)礦區(qū)失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展?！拔濉敝傅氖恰白》堪仓谩?、“養(yǎng)老保險”、“生活補貼”、“集體經(jīng)濟”和“就業(yè)激勵”。其中“住房安置”、“養(yǎng)老保險”、“生活補貼”屬于“生存保障”；“集體經(jīng)濟”和“就業(yè)激勵”是失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的主要保障。

礦區(qū)實行統(tǒng)征通轉(zhuǎn)，封閉運行。礦區(qū)規(guī)劃、征地以整村、整社進行或以利于控制礦區(qū)工業(yè)發(fā)展對周邊農(nóng)業(yè)及農(nóng)戶生產(chǎn)生活之負面效應的自然地形為邊界。礦區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)戶整體搬遷，提高征地標準。

2.“2+N”安置模式。該模式的核心是給予農(nóng)戶強制性養(yǎng)老保險和更充分的征地補償，然后由農(nóng)戶根據(jù)自身實際情況選擇適合自己發(fā)展的方式。其中，“2”著眼于生存保障，“N”著眼于發(fā)展，是生存+發(fā)展的安置模式。該模式仍然是建立在統(tǒng)征通轉(zhuǎn)的基礎上。

（1）“2”包括：貨幣安置+養(yǎng)老保險。貨幣安置就是將土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費、青苗補償費等以貨幣形式補償給失地農(nóng)民。強制性養(yǎng)老保險，就是凡年滿18周歲的失地農(nóng)民都必須購買養(yǎng)老保險，政府給予補貼?！柏泿虐仓?養(yǎng)老保險”是必選安置項目，是失地農(nóng)民生存的剛性保障。

（2）“N”為安置方式選擇項。“N”是指在前兩項之外的其他適宜失地農(nóng)民自身條件的發(fā)展方式。目前，可行的方式有就業(yè)培訓、住房安置、商屋安置、創(chuàng)業(yè)扶持、合作經(jīng)濟發(fā)展、“頂遷”安置、“插花”安置等。

參考文獻：

[1]《鹽邊縣工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民安置問題研究》.

[2]《鹽邊縣2015年農(nóng)村經(jīng)濟年報》.