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        新型城鎮(zhèn)化時期我國建設(shè)用地拓展的路徑選擇與政策建議:基于亨利·喬治理論的改進與實踐

        2016-10-21 15:25:59高峰葉劍平
        現(xiàn)代管理科學 2016年8期
        關(guān)鍵詞:亨利

        高峰 葉劍平

        摘要:我國長期以來實行低價征地建設(shè)用地擴張模式,現(xiàn)階段許多地方新增建設(shè)用地指標透支嚴重,陷入耕地保護與城市發(fā)展兩難困境,傳統(tǒng)征地模式不可持續(xù),轉(zhuǎn)變土地利用方式迫在眉睫。文章基于亨利·喬治漲價歸公理論,對該理論的產(chǎn)生、發(fā)展與實踐進行總結(jié)與歸納,并選取幾種典型改進模式(臺灣市地重劃、區(qū)段征收及深圳整村統(tǒng)籌土地整備)進行重點闡述,在此基礎(chǔ)上提出我國新型城鎮(zhèn)化時期建設(shè)用地拓展的路徑選擇與政策建議,為破解我國現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的土地困境提供參考和借鑒。

        關(guān)鍵詞:亨利·喬治理論;市地重劃;區(qū)段征收;整村統(tǒng)籌;建設(shè)用地拓展

        一、 引言

        我國長期以來實行的低價征地模式,不僅造成土地資源的粗放低效利用,土地資源浪費嚴重,而且造成政府對土地財政的極大依賴,引發(fā)的社會矛盾日益突出?,F(xiàn)階段許多地方新增建設(shè)用地指標透支嚴重,陷入耕地保護與城市發(fā)展的兩難困境,傳統(tǒng)征地模式不可持續(xù),轉(zhuǎn)變土地利用方式迫在眉睫。世界發(fā)達國家及我國浙江、廣東等地的實踐經(jīng)驗表明,在新增建設(shè)用地資源有限的條件下,城市發(fā)展由外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖潛,通過改革創(chuàng)新土地管理制度,盤活存量建設(shè)用地,對低效用地空間進行二次開發(fā),促進存量用地的高效可持續(xù)利用,是我國實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必經(jīng)之路,也是破解現(xiàn)階段我國城市發(fā)展困境的必要手段。

        本文基于亨利·喬治漲價歸公理論,對該理論的產(chǎn)生、發(fā)展與實踐進行系統(tǒng)總結(jié)與歸納,并選取幾種典型改進模式(臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收及深圳市坪山新區(qū)“整村統(tǒng)籌”土地整備)進行重點闡述。在全面剖析幾種模式的基礎(chǔ)上,提出我國新型城鎮(zhèn)化時期建設(shè)用地拓展的路徑選擇與政策建議,為破解我國現(xiàn)階段城市發(fā)展面臨的土地困境提供參考和借鑒。

        二、 亨利·喬治理論及其發(fā)展

        1. 亨利·喬治理論的誕生。19世紀,美國工業(yè)化快速發(fā)展,生產(chǎn)力極大提高,但這并未給普通民眾的物質(zhì)與精神生活帶來滿足,工人階級的生活反而愈發(fā)貧困,社會貧富分化矛盾進一步加劇,引發(fā)了大量社會問題。在此背景下,美國經(jīng)濟學家亨利·喬治于1879年發(fā)表《進步與貧困》一書,提出土地增值收益理論,以緩解當時嚴峻的社會沖突。他認為,土地價值之所以增加,是社會人口集聚和生產(chǎn)集中的結(jié)果,并非個人勞動結(jié)果,因此土地增值收益應(yīng)歸全社區(qū)所有。由于缺乏社會利益公平分配機制,造成了“社會越進步,民眾越貧困”現(xiàn)象,喬治主張通過設(shè)計一種稅收制度實現(xiàn)土地增值社會共享,他提出“征收單一地價稅”的概念。

        2. 亨利·喬治理論的發(fā)展。亨利·喬治關(guān)于單一地價稅的主張在當時影響頗廣,通過這種方式能夠最大限度地消除社會貧富差距,從而實現(xiàn)社會公平。但是單一地價稅的實施遭受了重大阻礙,一方面,單一地價稅難以形成一套有效的實施機制;另一方面,單一地價稅在重視公平的基礎(chǔ)上,對效率考慮不足,導(dǎo)致推行困難。雖然亨利·喬治單一地價稅的主張在實踐中遭遇困難,但他的思想依然影響深遠,對后來許多學者的研究產(chǎn)生了重要影響。

        3. 亨利·喬治理論在各國的實踐。在美國,學者受亨利·喬治理論影響形成土地價值捕獲理論,由此衍生出一系列用于土地開發(fā)、城市建設(shè)與管理、公共物品提供的政策性工具,比如:土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度、土地儲備、開發(fā)權(quán)交易、特別受益費等,用以調(diào)節(jié)由政府規(guī)劃導(dǎo)致的土地增值不公;在英國,亨利·喬治理論的典型發(fā)展是規(guī)劃得益制度,規(guī)劃得益制度是指地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可的過程中,規(guī)劃申請人(通常是開發(fā)商)必須付出一定的利益,利益的表現(xiàn)形式可以是實物、現(xiàn)金或是某種權(quán)益;在日本,受亨利·喬治影響而形成了受益者負擔制度,日本《舊都市計劃法》第6條規(guī)定,對于道路、河流、給排水設(shè)施等公共品,從特定公共項目中獲得正外部性影響的受益者,應(yīng)該在受益的同時,負擔項目的建設(shè)成本,一般通過稅收或特別負擔金的方式;在臺灣,孫中山先生受亨利·喬治思想的影響,在臺灣實行“平均地權(quán),漲價歸公”土地政策,后來逐步形成市地重劃、區(qū)段征收制度,用于解決城市發(fā)展中的土地問題,這兩項政策成為政府進行城市公共基礎(chǔ)建設(shè)和籌集建設(shè)資金的主要手段。

        4. 亨利·喬治理論的改進。亨利·喬治理論建立在漲價歸公的大前提下,但漲價歸公理論有一定的局限性,它保障了社會公平,卻對土地權(quán)利人的權(quán)益保護重視不夠。因此,有學者提出漲價歸私的觀點,該觀點認為土地權(quán)利人對土地的投入是造成土地增值的主要原因,原土地權(quán)利人應(yīng)取得土地全部的自然增值收益。這種觀點忽略了引起土地增值的社會因素,比如城市擴張、公共基礎(chǔ)設(shè)施增加、人口增加、土地使用條件改善等對土地增值的重要貢獻。漲價歸私有效保障了土地權(quán)利人的利益,卻忽視了社會其他成員的利益,也存在一定的片面性。

        針對漲價歸公和漲價歸私兩種觀點各自存在的問題,本文認為應(yīng)該在亨利·喬治漲價歸公的理論基礎(chǔ)上,適當?shù)乜紤]原土地所有者或使用者的權(quán)益,做到“公私兼顧”。確切地說,就是在公平補償土地權(quán)利人的前提下,將土地自然增值的剩余部分用于城市和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。周誠教授曾在論文中指出,在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配過程中,應(yīng)該融合漲價歸私、漲價歸公和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機制中的“土地開發(fā)權(quán)益均等”思想,將三者有機結(jié)合,堅持統(tǒng)籌兼顧方針,通過協(xié)調(diào)各方面利益,讓社會成員都能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果?!皾q價歸公”體現(xiàn)了土地增值收益分配的社會公平性,“漲價歸私”則體現(xiàn)經(jīng)濟活動的效率,“公私兼顧”將兩者很好地結(jié)合,在保證社會公平的同時,還能夠兼顧效率,因此,“公私兼顧”是進行土地增值收益分配的一種理想方式。隨著亨利·喬治理論的發(fā)展,很多國家采取的土地開發(fā)及城市管理方面的政策工具,都體現(xiàn)了這種“公私兼顧”的思想。其中最具有代表性的有臺灣的市地重劃、區(qū)段征收制度,美國的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度,日本的受益者負擔制度,深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備政策等。

        三、 亨利·喬治理論改進的幾種典型模式

        1. 臺灣市地重劃。臺灣地區(qū)土地政策的制定主要遵循孫中山先生的“平均地權(quán)、漲價歸公”思想,孫中山先生的土地思想在很大程度上是受到亨利·喬治理論的啟發(fā)。市地重劃、區(qū)段征收是臺灣地區(qū)解決城市化進程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等城市問題的重要手段,充分體現(xiàn)了“平均地權(quán)、漲價歸公”基本原則。簡單來講,市地重劃就是根據(jù)城市未來發(fā)展趨勢,將城市計劃范圍內(nèi)的某些形狀不規(guī)則、分布零散或經(jīng)濟效益低下的土地,依法予以重新整理、優(yōu)化配置,并改善公共設(shè)施,從而使市地重劃區(qū)域內(nèi)地塊面積相當、形狀規(guī)整,具備有效使用的規(guī)模與條件,以此強化土地高效利用,促進城市建設(shè)。

        市地重劃總結(jié)起來有如下優(yōu)勢:以市場主導(dǎo)為主要模式,更加注重公平和效率,且更多體現(xiàn)參與人的意愿,不具有政府強制性特征,各方面的利益能夠得到較好平衡;遵循“公私兼顧”的思想,土地經(jīng)重劃后,政府按比例收回部分土地進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施費用由土地權(quán)利人部分或全部負擔,能夠有效緩解政府的財政資金壓力;可以避免犧牲公共設(shè)施保留地的土地所有人權(quán)益,防止公共設(shè)施相鄰地區(qū)土地所有權(quán)人不勞而獲。

        2. 臺灣區(qū)段征收。區(qū)段征收是臺灣政府基于城市建設(shè)的需要,將一定區(qū)域內(nèi)(區(qū)段)的土地全部依法收回,經(jīng)過一級開發(fā)后,政府留下部分土地用作區(qū)段內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住宅開發(fā)或機關(guān)用地(有償),土地所有權(quán)人按照相關(guān)規(guī)定領(lǐng)回部分土地,剩余土地則進入一級土地交易市場,進行公開出售、出租,所得收益優(yōu)先用于支付開發(fā)費用。區(qū)段征收的基本原理與市地重劃在利益分配上基本相同,但區(qū)段征收采取先征后返形式,返還方式更靈活多樣,土地所有權(quán)人可以選擇現(xiàn)金補償,也可以申請抵價地補償,或者是部分現(xiàn)金部分抵價地補償方式。

        區(qū)段征收的特點是:通過區(qū)段征收,政府能獲得較大片可支配的土地,更有利于大規(guī)模公共設(shè)施及項目建設(shè);如果選擇在補償及開發(fā)成本比較低的時候開展區(qū)段征收,政府就能夠獲得較高的經(jīng)濟效益,從而獲得更多的財政收入進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但區(qū)段征收同時也存在一些問題:它具有一定的政府強制性,容易遭到土地權(quán)利人的阻力;區(qū)位不同,對原土地權(quán)利人的補償不同,容易造成征收范圍內(nèi)外及征收區(qū)段范圍內(nèi)利益分配不公;實施區(qū)段征收,需要政府提前預(yù)支征地拆遷等前期成本,給地方財政造成一定的負擔,開發(fā)風險較大。

        3. 深圳整村統(tǒng)籌土地整備?!罢褰y(tǒng)籌”是深圳市坪山新區(qū)為解決新區(qū)發(fā)展及歷史遺留用地問題,探索出的一種土地整備模式。它以行政村為考慮對象,以土地權(quán)屬調(diào)查為基礎(chǔ),以遏制違法用地為目的,綜合運用規(guī)劃、行政等手段一攬子解決歷史遺留問題。土地、規(guī)劃、資金是“整村統(tǒng)籌”土地整備的核心要素,也是政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)總體利益的重要手段?!罢褰y(tǒng)籌”土地整備主要針對一個完整的村落,它采用“土地+規(guī)劃+資金”的綜合補償模式,在保持總量平衡的前提下,實現(xiàn)“土地、規(guī)劃、資金”的互動。

        “整村統(tǒng)籌”土地整備除了具有臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收優(yōu)點之外,還具有如下優(yōu)勢:形成“政府與社區(qū)算大賬、社區(qū)與居民算小賬”的兩階段博弈利益分享協(xié)調(diào)機制,將政府征地造成的與村集體、村民之間的社會矛盾轉(zhuǎn)化為村民內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題,有利于緩解征地拆遷矛盾;能夠促進社區(qū)轉(zhuǎn)型升級,實現(xiàn)“人地一體”的新型城鎮(zhèn)化。但該政策還存在需要進一步改進的地方:規(guī)劃審批路徑復(fù)雜、審批時間較長,政策規(guī)定及法律地位還沒有明確;對于政府與社區(qū)之間的大帳,利益分配規(guī)則較明確,但對于社區(qū)與居民之間小賬如何算還未建立統(tǒng)一的利益分配規(guī)則,還需進一步探索和研究。

        四、 新型城鎮(zhèn)化時期我國建設(shè)用地拓展路徑選擇與政策建議

        1. 新型城鎮(zhèn)化時期我國建設(shè)用地拓展路徑選擇。我國已經(jīng)步入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期,許多城市都面臨人口、土地、資源和環(huán)境制約難題,新增建設(shè)用地指標越來越緊缺,存量建設(shè)用地開發(fā)成為解決新時期城市發(fā)展建設(shè)用地需求的重要途徑??v觀各國各地區(qū)城市建設(shè)的成果,基于孫中山漲價歸公思想的臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收制度能夠為現(xiàn)階段解決我國城市建設(shè)問題提供參考和借鑒,劉守英(2013)曾指出,我國土地改革可學臺灣區(qū)段征收制度;同時,深圳市坪山新區(qū)探索形成的“整村統(tǒng)籌”土地整備模式,也是我國新型城鎮(zhèn)化時期拓展建設(shè)用地空間的一種有效模式。

        臺灣地區(qū)市地重劃、區(qū)段征收制度及深圳市“整村統(tǒng)籌”土地整備模式中,政府充分尊重了私人的財產(chǎn)權(quán),并對私人權(quán)益進行了很好保護。在政府需要土地進行城市建設(shè)時,并沒有完全采納亨利·喬治漲價歸公的想法,而是在其思想基礎(chǔ)之上,充分考慮原土地所有人的權(quán)益,將漲價歸公與漲價歸農(nóng)思想結(jié)合起來,在保障原土地所有權(quán)人個人財產(chǎn)的基礎(chǔ)之上,做到“公私兼顧”。通過市地重劃、區(qū)段征收和“整村統(tǒng)籌”土地整備,原土地權(quán)利人的土地面積雖然減少,但是由于整理過后區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施得到改善,地價提升,土地權(quán)利人的土地總價值并沒有較少,甚至大幅增加,這對于政府、原土地權(quán)利人和社會來說是一個多方共贏的局面。大陸和臺灣實行不同的土地所有權(quán)制度,大陸農(nóng)民沒有土地所有權(quán),只有集體土地使用權(quán),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有土地的所有權(quán)。我國在城市建設(shè)過程中,可以參考借鑒市地重劃、區(qū)段征收和“整村統(tǒng)籌”土地整備模式,在保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利進行的同時,保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織土地財產(chǎn)總價值不減少。

        2. 政策建議。

        (1)選擇部分城市進行試點,循序漸進。我國沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)累積達到一定階段,現(xiàn)階段可供開發(fā)利用的增量建設(shè)用地已十分緊缺。從增量拓展轉(zhuǎn)而向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變,是沿海發(fā)達地區(qū)拓展建設(shè)用地空間的重要途徑和必經(jīng)之路。臺灣市地重劃、區(qū)段征收以及我國深圳地區(qū)的“整村統(tǒng)籌”土地整備制度,成為我國東部沿海發(fā)達地區(qū)解決新型城鎮(zhèn)化過程中土地瓶頸的可選途徑。由于我國經(jīng)濟發(fā)展存在區(qū)域上的不平衡,不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段及經(jīng)濟環(huán)境存在差異,我國不可在全國所有地區(qū)照搬和借鑒這幾種模式。建議選擇東部沿海部分發(fā)達城市進行試點,通過試點探索建立合理的土地增值收益分配機制,以解決城市發(fā)展資金不足及農(nóng)民土地權(quán)益保護問題,實現(xiàn)城市發(fā)展良性循環(huán)。

        (2)充分引入社會主體參與,降低成本。我國傳統(tǒng)存量土地二次開發(fā)主要采取政府主導(dǎo)、開發(fā)商配合的模式,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民參與度很低。這種模式造成的直接后果是,政府征地拆遷造成的社會交易成本大大增加。科斯的交易成本理論指出,制度使用是有成本的,制度安排是有成本的,當處理某件事時,如果交易中付出的代價太多,人們則會考慮采用交易成本較低的替代方法。臺灣地區(qū)的市地重劃、區(qū)段征收制度,將農(nóng)民作為二次開發(fā)的主體,賦予農(nóng)民更多的自主權(quán),將城市改造由政府主導(dǎo)的自上而下的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自發(fā)的行為,從而有效避免了社會矛盾。而整村統(tǒng)籌土地整備,則是政府引導(dǎo)、社區(qū)主導(dǎo)、開發(fā)商參與模式,社區(qū)作為政府和居民之間溝通的橋梁及各項工作的主要實施主體,能夠有效化解政府與農(nóng)民之間直接的利益沖突,降低交易成本。我國在城市建設(shè)中,也應(yīng)充分引入社會力量,將傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢龑?dǎo)、市場運作”模式,政府主要做好政策制定、規(guī)劃引導(dǎo)和服務(wù)工作,剩下的則交給市場,利用社會主體的力量,充分尊重市場主體的意愿,從而降低政府拆遷過程中的交易成本。

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