陳清泰

政策性調(diào)整并不能替代“體制改革”。國有企業(yè)的“轉(zhuǎn)制”就是由企業(yè)法規(guī)范轉(zhuǎn)向由公司法調(diào)節(jié);政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結(jié)，就要落實管資本為主，推進頂層國有企業(yè)的整體改制

由于對管資本的改革討論得不夠充分，認識和理解還不太統(tǒng)一，在制定政策和改革方案時就出現(xiàn)了一些矛盾和爭議。

針對當前的情況，需要澄清認識，凝聚力量，加快推進改革。

國企深層次體制問題

最終要靠企業(yè)制度解決

傳統(tǒng)國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式是實物形態(tài)的“國營企業(yè)”（后稱“國有企業(yè)”）。1987年出臺了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，以此規(guī)范國有企業(yè)。1993年頒布了《公司法》，為國有資產(chǎn)資本化、向公司制轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。

至此，國有資產(chǎn)可以有兩種實現(xiàn)形式、國有資產(chǎn)下可以有兩種企業(yè)制度、相應地政府有“管企業(yè)”或“管資本”兩種管理方式。

企業(yè)法產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，那時企業(yè)是實現(xiàn)國家計劃的生產(chǎn)單元。企業(yè)運作的是授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)，也就是國有資產(chǎn)。企業(yè)沒有獨立的財產(chǎn)權(quán)、也沒有獨立地位。

企業(yè)的權(quán)力在政府手中，以政府的授權(quán)為邊界進行生產(chǎn)經(jīng)營。政府在企業(yè)之外管企業(yè)的人和事是法律規(guī)定的，政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分是法律的本意。

公司法是適應市場經(jīng)濟的企業(yè)制度。概括地講有三個要點：

一是，公司擁有法人財產(chǎn)權(quán)，是具有民事行為能力和承擔民事責任能力的法人實體;

二是，實行有限責任制度，公司盈利和價值提升的最終受益者是股東，但是公司破產(chǎn)清盤時，投資者承擔有限責任;

三是，由法律規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)。通過權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，做到責任與權(quán)利對稱，激勵與制約平衡。因此，公司的獨立地位是法律保證的、公司權(quán)利是與生俱來的，長期困擾我們的政資分開、政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離等在這里全然是法律的本意。

目前的頂層國有企業(yè)基本都是沿襲企業(yè)法走過來的。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，政府管企業(yè)的體制不斷被挑戰(zhàn)。

為增強企業(yè)活力不知政府下發(fā)了多少文件、出臺了多少政策，一方面想盡辦法向企業(yè)放權(quán)、另一方面想盡辦法加強對企業(yè)的監(jiān)管。為改變“政企不分”，政府也曾試圖在企業(yè)法、管企業(yè)的體制框架內(nèi)找到一種“管而不死、放而不亂”的“度”，但多次嘗試并不成功。在漫長的20多年間我們一直在“放”與“收”之間徘徊，未能擺脫“一放就亂、一管就死”的魔咒。

近十多年來，政府“管企業(yè)”的體制不斷加強，每個國企都有相應的行政級別和地域標識，“央企”已經(jīng)成為專有名詞。

各類企業(yè)頭上都有一個所有制標簽，分作體制內(nèi)體制外，政府和銀行等對其有親有疏。政府把企業(yè)作為行使職能的工具、推進經(jīng)濟增長的抓手、承擔社會職能的基本單元。黨政部門分兵把口，在企業(yè)之外管理著本應企業(yè)董事會管理的那些人和事。政資不分、政企也不分;政府不獨立、企業(yè)也不獨立;企業(yè)聽命于政府，政府對企業(yè)承擔無限責任。結(jié)果，企業(yè)被“行政化”，面對市場有時力不從心，活力不能充分地釋放，“走出去”有時也難以被國際市場所接受。

面對這種狀況，企業(yè)深感無奈，政府深感糾結(jié)。

客觀地講，政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分等這些體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫的不到位，本質(zhì)的問題是用政府的行政理念、行政辦法管理進入市場的企業(yè)，這種制度安排的本身與市場經(jīng)濟不能相容。

實踐證明，政策性調(diào)整不能替代“體制改革”。因此，國有企業(yè)的“轉(zhuǎn)制”就是由企業(yè)法規(guī)范轉(zhuǎn)向由公司法調(diào)節(jié);政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結(jié)，就要落實管資本為主，推進頂層國有企業(yè)的整體改制，從企業(yè)法變軌到公司法。

突破國有資產(chǎn)

實現(xiàn)形式的改革瓶頸

1992年中央確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標之后，國企改革的基本命題就轉(zhuǎn)向了公有制、國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟能不能結(jié)合、如何結(jié)合。梳理國企改革的實踐和中央在相關(guān)理論政策上的突破可以看出，破解這一歷史性難題有三項戰(zhàn)略性措施：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度;二是與時俱進地調(diào)整國有經(jīng)濟的功能和結(jié)構(gòu);三是改革國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式。

1993年黨的十四屆三中全會以來，國企改革總體是沿著這個軌道前進的，實踐證明這條道路是正確的。

1994年即開展建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點，隨著資本市場的成長，企業(yè)集團下層的公司制改制較快展開;上世紀90年代中后期在企業(yè)嚴重虧損情況下，政府狠抓減人增效、關(guān)閉破產(chǎn)、抓大放小、債務重組，進行了大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整，為國企進入新世紀后的輝煌奠定了基礎。但受制于國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式和管理體制改革的滯后，無論是建立現(xiàn)代企業(yè)制度還是國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，在取得一定進展后就進入了停滯狀態(tài)。

黨的十六大后成立了國資委，在加入WTO、經(jīng)濟形勢趨好的情況下，監(jiān)管部門主要精力集中于國有企業(yè)做大做強，未能關(guān)注頂層國有企業(yè)的制度轉(zhuǎn)型，在管人、管事、管資產(chǎn)——管企業(yè)的路上越走越遠。

從某種意義上說，這一輪國有企業(yè)改革的主導方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”的自身，而是在國家層面推進國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化;這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構(gòu)“如何改進對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本為主”。這是十八屆三中全會決定關(guān)于國企改革理論重大的突破，是當前深化改革重要的突破口。

重溫“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”

的改革深意

十八屆三中全會再次強調(diào)“現(xiàn)代企業(yè)制度”非常重要。從源頭上深刻理解“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的初衷有重要現(xiàn)實意義。

在排除私有化的情況下，公有制與市場經(jīng)濟有效結(jié)合的唯一途徑就是企業(yè)制度的創(chuàng)新。即通過轉(zhuǎn)換國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式，國家從擁有“國有企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛小皣匈Y本”，進而借助現(xiàn)代公司的制度安排形成包括國有資本投資或擁有股權(quán)的千萬個獨立的市場主體。基于這樣的原因，黨的十四屆三中全會極其深刻地指出，“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基礎”;“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，并對現(xiàn)代企業(yè)制度的特征做了精準的概括：

“一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，企業(yè)中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家所有，企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利，承擔民事責任的法人實體。

二是企業(yè)以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產(chǎn)保值的責任。

三是出資者按投入企業(yè)的資本額，享有所有者的權(quán)益，即資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利。企業(yè)破產(chǎn)時，出資者只以投入企業(yè)的資本額對企業(yè)債務承擔有限責任。

四是企業(yè)按照市場需要，組織生產(chǎn)經(jīng)營，以提高勞動生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益為目的，政府不直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。企業(yè)在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，長期虧損資不抵債的應依法破產(chǎn)。

五是建立科學的企業(yè)領導體制和組織管理制度，調(diào)節(jié)所有者、經(jīng)營者和職工之間的關(guān)系，形成激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營機制。所有企業(yè)都要向這個方向努力。”

時間已經(jīng)過去20多年，現(xiàn)代企業(yè)制度的如上特征在企業(yè)中尚未普遍、完整體現(xiàn)，導致“一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全”（中發(fā)[2015]22號），“政企不分、政資不分依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象”（國發(fā)[2015]63號）等基本問題還在困擾著我們。今天很多糾結(jié)和爭論的一個原因就是后來對建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府力量推動做大做強，輕視了企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的重要性，頂層國有企業(yè)的整體轉(zhuǎn)制一直未能實質(zhì)性進行。

“管資本為主”的兩種理解

這次國企改革的一個重點是轉(zhuǎn)向管資本為主，但目前對這個議題缺乏充分討論，一些概念尚需澄清。已經(jīng)出臺的文件把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機構(gòu)除了管企業(yè)，還要管資本，越管越寬、越管越細，使企業(yè)不知所措。

實際上目前對“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認為，“管資本”是指國家——監(jiān)管機構(gòu)直接監(jiān)管的對象由“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本”。實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變必要的前提是，國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式要由實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)換成價值形態(tài)的“資本”。否則就沒有“資本”這個對象可供監(jiān)管。

例如，銀行業(yè)本世紀初通過整體改制上市實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的資本化——證券化。但在產(chǎn)業(yè)領域這一過程尚未啟動。至今，國資監(jiān)管機構(gòu)直接面對的主體依然是實物形態(tài)的國有企業(yè)。

隨著國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化，監(jiān)管部門應聚焦對資本——國有資本投資運營機構(gòu)的監(jiān)管。通過投資運營機構(gòu)的隔離，監(jiān)管機構(gòu)與實體企業(yè)將不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無權(quán)穿越投資運營機構(gòu)干預其投資的公司。監(jiān)管機構(gòu)不管企業(yè)，政企分開將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競爭性領域的國有資產(chǎn)應逐步盡數(shù)資本化、證券化，而在某些特殊領域、國家有特別需要的方面，不排除政府直接管企業(yè)。但應當限定在市場失靈的很小的范圍，基本不對市場配置資源產(chǎn)生影響。

頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個過程，在這期間監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”。但主要精力應轉(zhuǎn)向做好兩件事，一個是推進頂層國有企業(yè)的整體改制，包括規(guī)劃、重組、設立兩類公司等大量工作;另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。在已經(jīng)發(fā)布的文件中管企業(yè)的部分很充實，而向管資本轉(zhuǎn)型的部分缺乏明確的思路，措施也顯得薄弱和不足。

對“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會頂層國有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對象向資本的轉(zhuǎn)變。認為管資本為主，是在繼續(xù)強化對未轉(zhuǎn)制企業(yè)監(jiān)管的同時，還要把監(jiān)管擴張到這些企業(yè)可以運作的“資本”，包括重點管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等。

這種理解的要點是監(jiān)管機構(gòu)繼續(xù)管企業(yè)的體制和機制不變并不斷強化。帶來的結(jié)果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

管資本為主是中央的重要決策，是這一輪國企改革的亮點，是解決長期困擾我們的諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會產(chǎn)生截然不同結(jié)果。

向管資本為主轉(zhuǎn)型

在改革過程中兩種企業(yè)制度并存是一個過渡。必須明確的是，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應逐漸向公司制度轉(zhuǎn)型、在條件具備時要加速轉(zhuǎn)型。在過渡過程中政府政策要兼顧兩種制度并存的現(xiàn)實，但政策的制定和執(zhí)行必須導向新制度的健康成長和覆蓋范圍逐漸擴大，并防止舊制度扭曲新制度。

中央提出的“管資本為主”引起了大家的高度關(guān)注。但向管資本為主轉(zhuǎn)型不是立即可以實現(xiàn)的，需要創(chuàng)造必要的條件。比如“資本”作為管理對象，在哪里？需要從頂層國有企業(yè)轉(zhuǎn)制而來。也就是將頂層國有企業(yè)進行公司制改制，使國家投入公司的凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，即股權(quán)，并由受托的投資運營公司或社?；鸪钟小＿@一過程就是國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)換、是企業(yè)制度的替代、是企業(yè)作為市場主體“屬性”的變遷，也是政府管理方式的轉(zhuǎn)型。

“轉(zhuǎn)制”涉及頂層大型企業(yè)的業(yè)務重組、國有資本投資運營公司的設立、國有股權(quán)向社保基金的劃撥等重大調(diào)整，需要出資人機構(gòu)聽取企業(yè)和部門意見，從國家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，一個一個審慎操作。

建立有效的

國有資本委托代理體制

國有資本最終所有權(quán)人是國家，政府代表國家管理進入市場的國有資本，這仍是一項挑戰(zhàn)。為保證不影響市場配置資源的作用，需要建立一套有效的委托代理體制。

委托代理體制包括各自獨立又密切相關(guān)的管理、監(jiān)督和運營三個方面，組織管理框架可設計為三層次：

第一層是國家所有權(quán)管理，屬于公共管理職能。基于我國國有資本規(guī)模之大、對經(jīng)濟社會影響之廣，可以考慮在中央和地方政府分別設立非常設的“國有資本管理委員會”，由政府主要領導擔任主任。其職責包括建立國有資本資產(chǎn)負債總表，推動國有產(chǎn)權(quán)立法;制定國家所有權(quán)政策、決定國有資本重大調(diào)整，直接批準設立某些國有資本投資運營公司;審定國有資本經(jīng)營預算，統(tǒng)籌國有資本收益分配;就年度國有資本的狀況、損益，經(jīng)營預算和收益分配向人民代表大會報告、接受監(jiān)督，并獲得批準。

第二層是履行出資人職責的監(jiān)管機構(gòu)。也就是說，推進頂層國企整體改制，受托組建投資運營公司，并代表國家對其行使股東權(quán)能;對國有資本運作合規(guī)性、資產(chǎn)狀況和運作效率等進行評估和監(jiān)督。

第三層是國有資本運營。設立若干國有資本投資運營機構(gòu)，在市場中獨立運作，對其投資的公司集中統(tǒng)一行使所有權(quán)，投資收益上繳，接受出資人機構(gòu)的監(jiān)督。

政府和監(jiān)管機構(gòu)管資本就管到投資運營公司，不再向下延伸。

投資運營公司

與出資人機構(gòu)的關(guān)系

投資運營公司是國有資本獨資的金融性公司，是轉(zhuǎn)向管資本的重要載體。政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離主要通過它的隔離與銜接來實現(xiàn);國有資本的功能轉(zhuǎn)換和效率提升主要通過它的有效運作來完成。理清它與國資監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系至關(guān)重要：

一是按照現(xiàn)行體制，某些重要國有資本投資運營公司由政府“國有資產(chǎn)管理委員會”直接批準設立，任命董事、董事長，批準公司章程。其他投資運營公司可授權(quán)國資監(jiān)管機構(gòu)組織設立，并履行出資人權(quán)能。

二是出資人機構(gòu)向投資運營公司注入的資本構(gòu)成了公司“法人財產(chǎn)”。出資人機構(gòu)擁有股權(quán)，投資運營公司擁有法人財產(chǎn)權(quán)，兩者不再是行政“授權(quán)”關(guān)系。公司的獨立性和權(quán)能是法律賦予的，因此，兩者是按公司法調(diào)節(jié)的股東與公司關(guān)系。

三是出資人對投資運營公司的控制力通過幾個渠道來實現(xiàn)，第一是批準公司章程;第二是任命董事（和董事長）;第三是股東會擁有最高（最終）權(quán)力。如果把這些手段用好，一般情況下政府就沒有必要再用“紅頭文件”、行政手段干預公司運營。

四是投資運營公司為國有獨資，但股權(quán)可劃歸多家國有持股機構(gòu)持有。如政府的出資人機構(gòu)、國家社?；?、中投公司以及省市社?；鸬取嵺`證明，國有股權(quán)多元化對建立有效公司治理、強化有效監(jiān)督、創(chuàng)造良好業(yè)績、避免行政干預有很好的正效應。

五是政策性功能和收益性功能的資本應分別由不同的投資運營公司持有和運作，目的是盡量避免為實現(xiàn)相互沖突的目標而造成低效率。

六是資本運營和管理是高度專業(yè)化的業(yè)務，存在巨大風險。要保障投資運營公司在公司法范圍內(nèi)的獨立性，政府機構(gòu)不應插手，否則將無人負責、無法追責。對投資運營公司的業(yè)績評價應基于投資組合價值的變化，而不是看單個投資項目的盈虧;是基于長期價值，而不是易受市場波動的短期業(yè)績。

準確界定“國有企業(yè)”

傳統(tǒng)“國有企業(yè)”與“公司”（包括國有企業(yè)投資或控股的公司）是兩類不同類型的企業(yè)制度，分別受各自的法律調(diào)節(jié)。

目前無論在政府文件還是媒體上大多籠統(tǒng)地把市場主體稱作“企業(yè)”，把與國有資產(chǎn)直接或間接有關(guān)的統(tǒng)稱“國有企業(yè)”。這種看似稱呼上的混淆，卻造成概念混淆、政策混淆。政府部門往往用管“國有企業(yè)”的辦法管國有投資的“公司”，或穿越“國有企業(yè)”管到其投資或控股的“公司”，把直接管理的企業(yè)與被管企業(yè)投資或控股的公司混為一談。這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)“國有企業(yè)”，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

目前監(jiān)管部門直接監(jiān)管的主要是國有企業(yè)，所以最近國家出臺的系列指導性文件很多是如何改善和加強對國有企業(yè)管理的。出現(xiàn)的問題是文件所指的“國有企業(yè)”沒有準確的界定。是針對所有“被稱作國有企業(yè)”的范圍，還是只針對按企業(yè)法注冊的那些企業(yè)？如果把針對直接監(jiān)管企業(yè)的政策要求“被稱作國有企業(yè)”的公司照章執(zhí)行、或“參照執(zhí)行”，就會出現(xiàn)很多矛盾，這使一些企業(yè)和政府人員不知所措。

國企“轉(zhuǎn)制”的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”。在這過程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要。因為這涉及治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌、政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌、監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆，搞不好會使國企轉(zhuǎn)制走過場。

兩種企業(yè)制度“并存”，但絕不意味著兩種企業(yè)制度“并重”，改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。中央提出“管資本為主”意在加快此消彼長的進程。因為與國有資本對接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)，而是股份制公司。

對市場主體的稱謂應當按照所遵循的企業(yè)制度，而不是所有制。因為不同的制度，企業(yè)與政府的關(guān)系不同。可考慮將依照企業(yè)法調(diào)節(jié)的企業(yè)仍稱作“國有企業(yè)”，按公司法調(diào)節(jié)的股份制公司，就稱作“公司”，避免兩者混淆。

作者為國務院發(fā)展研究中心研究員