□文/閆　瑜（安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院安徽·蚌埠）

南京都市圈城市聯(lián)動發(fā)展研究

□文/閆瑜
（安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院安徽·蚌埠）

［提要］本文以南京都市圈發(fā)展現(xiàn)狀為背景，重點(diǎn)研究南京都市圈在發(fā)展過程中遇到的主要問題，分析制約南京都市圈發(fā)展的主要原因，并提出解決對策。

南京都市圈；區(qū)域一體化；聯(lián)動發(fā)展

原標(biāo)題：南京都市圈城市聯(lián)動發(fā)展制約因素分析及對策研究收錄日期：2016年9月6日

一、研究背景

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，區(qū)域一體化已成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、加強(qiáng)地區(qū)間文化交流的必然趨勢。自2014年以來，國家先后出臺了一系列文件，正式將長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層面的高度。南京都市圈作為長江經(jīng)濟(jì)帶城市群的重要成員，是江蘇省近年來提出的重點(diǎn)建設(shè)的三大都市圈之一，自被提出之日起就受到了國家和地方政府廣泛的重視，其發(fā)展的好壞將直接影響長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的成果。

近些年來，圈內(nèi)各城市先后出臺了一系列方針政策，以促進(jìn)圈內(nèi)城市間的相互聯(lián)系，更好地發(fā)揮都市圈城市間的輻射作用。在各方的共同努力下，南京都市圈各城市間聯(lián)系日益緊密，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯著提升，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體競爭力不斷增強(qiáng)。在此背景下研究南京都市圈城市聯(lián)動發(fā)展，對推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、加快區(qū)域一體化步伐發(fā)揮著舉足輕重的作用。

二、南京都市圈概況

南京都市圈不是傳統(tǒng)意義上的城市概念，而是一個發(fā)達(dá)的城市群落，這個城市群落由發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)系起來，其實(shí)質(zhì)是以南京為核心的城市經(jīng)濟(jì)帶。它地跨江蘇、安徽兩省，涵蓋南京、揚(yáng)州、淮安、鎮(zhèn)江、馬鞍山、蕪湖、滁州、宣城八所城市，包括31個市轄區(qū)、8個縣級市和20個縣，土地面積約6.29萬平方公里，承擔(dān)著向東承接長三角、向西輻射帶動中西部的重要作用，具有得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件和資源優(yōu)勢，同時也是承接長江都市群和皖江經(jīng)濟(jì)帶的重要依托。2014年底，地區(qū)生產(chǎn)總值23，986.51億元，常住人口3，337.58萬人。圈內(nèi)城市分別位于蘇、皖兩省，憑借地域優(yōu)勢，各城市與南京在經(jīng)濟(jì)、科技、文化等多方面展開了不同程度的合作與交流，彼此之間相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

南京都市圈自2000年首次被確立以來，圈內(nèi)各城市先后采取了一系列措施推進(jìn)都市圈建設(shè)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展方面已然取得了一定的成果。在交通方面，2012年南京與圈內(nèi)各城市全部實(shí)現(xiàn)高速公路聯(lián)通，快速干線公路覆蓋所有縣級城市；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，2014年都市圈地區(qū)生產(chǎn)總值為23，986.51億元，其中南京8，820.75億元（全國第11位），揚(yáng)州3，697.89億元（全國第43位），鎮(zhèn)江3，252.38億元（全國第53位），淮安2，455.39億元（全國第78位），蕪湖2，307.9億元（全國第81位）。同時，在2015年底召開的中央城市工作會議上，又提出了城市發(fā)展的新思路和新要求，城市圈建設(shè)也成為聚焦熱點(diǎn)，智慧城市、海綿城市等未來城市概念也將從理論走向現(xiàn)實(shí)，在此背景下南京都市圈也獲得了難得的歷史發(fā)展機(jī)遇。

三、南京都市圈發(fā)展面臨的主要問題

由于缺乏高效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制以及配套的行政政策，南京都市圈在發(fā)展過程中也面臨不少問題，主要?dú)w結(jié)如下：

（一）城市間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。產(chǎn)業(yè)同構(gòu)是指在一定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動過程中出現(xiàn)的區(qū)域間結(jié)構(gòu)的高度相似趨勢。作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個體，圈內(nèi)每所城市的首要目標(biāo)都是追逐自身利益的最大化，各成員紛紛把經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)放在了投資回報率高的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加之圈內(nèi)各城市自然稟賦相似，使得城市間存在大量低水平的重復(fù)建設(shè)。以汽車制造業(yè)為例，如表1所示。從表1可以看出，2014年南京市汽車制造業(yè)總產(chǎn)值為1，732.91億元，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比重高達(dá)13.13%；揚(yáng)州市汽車制造業(yè)總產(chǎn)值為887.15億元，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比重也達(dá)到10.03%；鎮(zhèn)江市、淮安市汽車制造業(yè)產(chǎn)值分別為282.70億元、134.32億元，分別占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重為3.50%、2.38%。由此可以看出，上述四個城市紛紛把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在了汽車制造業(yè)，尤其是南京和揚(yáng)州，汽車制造業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重均超過10%，城市間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。再如，盡管服務(wù)業(yè)在南京的GDP中占比超過50%，但裝備制造、化工等制造業(yè)的作用仍不容小覷；馬鞍山、蕪湖、滁州以金屬加工、裝備制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、化工等產(chǎn)業(yè)為主；揚(yáng)州、淮安、鎮(zhèn)江以裝備制造、化工、紡織服裝等產(chǎn)業(yè)為主。產(chǎn)業(yè)同構(gòu)可以帶來規(guī)模效益，促進(jìn)圈內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段以后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同將會產(chǎn)生重復(fù)建設(shè)、爭奪市場、產(chǎn)能過剩、過度競爭等一系列不良后果，影響區(qū)域間的協(xié)作，不利于發(fā)揮各城市間的比較優(yōu)勢，使都市圈整體經(jīng)濟(jì)效益大幅降低。（表1）

（二）缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和有效的利益均衡機(jī)制。南京都市圈地跨蘇、皖兩省，致使該區(qū)域處于不同的市級乃至是省級的管制之下，由于缺乏有效的利益均衡機(jī)制，各城市均以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行制度安排和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方政府“各自為政”的現(xiàn)象依舊十分普遍。城市間缺乏廣泛、深入的合作，特別是在產(chǎn)業(yè)格局的優(yōu)化調(diào)整、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)和社會公共服務(wù)功能的再定位等方面，缺乏微觀層面上加快區(qū)域間合作交流的具體措施和宏觀層面上推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的方針政策。同時，由于城市間的一些機(jī)制性、政策性的行政壁壘的存在，使得圈內(nèi)城市間市場的關(guān)聯(lián)度降低，資本、勞動力等生產(chǎn)要素的流動成本大大增加，可能致使各城市為了搶奪資源而形成惡性競爭，不利于各市形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，也不利于充分發(fā)揮城市間的比較優(yōu)勢。

（三）都市圈內(nèi)部存在著廣泛的非合作博弈。在博弈論中，著名的“囚徒困境”博弈模型就是一個典型的“非合作博弈”例子，它反映了個人理性和集體理性之間的沖突。由于缺乏有效的協(xié)議來約束對方的行為，博弈雙方往往基于自身利益最大化的目標(biāo)做出決策，在不確定對方行為選擇的前提下，他們做出的決策從自身來看或許是最好的，但從整體來看卻不是最優(yōu)的，個體理性并不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

南京都市圈的發(fā)展過程中也難以避免地存在著這種“非合作博弈”。雖然城市之間都積極地尋求相互合作，但由于缺乏有效的約束協(xié)議，加之城市間的不信任，圈內(nèi)各城市紛紛追求自身利益最大化，為了抓住發(fā)展機(jī)遇，各城市之間常常會采取一些非理性的競爭行為，這也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的普遍現(xiàn)象。一方面博弈雙方為了吸引外資、促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在稅收和土地價格上采取了不同程度的優(yōu)惠措施，展開了不計成本、只顧傾銷的惡性競爭，從而降低了南京都市圈整體的市場價值和競爭力，也不利于營造一個健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；另一方面圈內(nèi)各城市受到自身利益和部門利益的驅(qū)使，各城市的市場內(nèi)部設(shè)立了形形色色的市場壁壘，地方保護(hù)主義行為時有發(fā)生，這也加大了都市圈協(xié)同發(fā)展的難度。

（四）核心城市南京的集聚效應(yīng)和輻射能力不足。南京作為都市圈內(nèi)的核心城市，由于受到上海“極化”作用的影響，其自身的發(fā)展受到了一定的限制，作為中心城市的集聚效應(yīng)和輻射能力有待增強(qiáng)。由表2可以看出，2014年蘇州的GDP總量達(dá)到了13，760.89億元，位于三市之首；南京次之，GDP總量達(dá)到8，205.31億元；無錫第三，GDP總量為8，205.31億元。在人均方面，南京市的人均GDP為10.77萬元，低于同樣位于江蘇省內(nèi)的蘇州、無錫兩市，二者憑借毗鄰上海的地域優(yōu)勢，在上海經(jīng)濟(jì)的輻射作用下人均GDP分別達(dá)到了13.15萬元、12.69萬元；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，南京第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重工業(yè)占比過大。2014年，南京規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值13，199.67億元，其中重工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值10，489.82億元，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的79.47%。從工業(yè)產(chǎn)值的構(gòu)成來看，南京市的經(jīng)濟(jì)增長主要還是以汽車、石油、化工等傳統(tǒng)制造業(yè)為主，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還停留在起步階段。（表2）

表1　2014年南京都市圈內(nèi)部分城市汽車制造業(yè)產(chǎn)值占比情況表

表2　2014年南京、蘇州、無錫G D P及人均G D P

（五）中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村發(fā)展相對落后，對中心城市支撐作用相對較弱。在區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的過程中，中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村往往被視為推動城市發(fā)展和區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整的基石。就目前來看，南京都市圈發(fā)展以城市經(jīng)濟(jì)為主，中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村作為發(fā)展節(jié)點(diǎn)的帶動功能和集聚效應(yīng)尚未引起廣泛關(guān)注和足夠重視，城區(qū)主體對所管轄的中小城鎮(zhèn)的帶動作用不強(qiáng)。很多中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，基礎(chǔ)設(shè)施落后，無法承接中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，制約了區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。以中心城市南京為例，2014年南京市總?cè)丝谶_(dá)到821.61萬人，其中農(nóng)村人口為156.76萬人，占人口總數(shù)的19.1%。由此可以看出，南京市的農(nóng)村人口仍然占據(jù)不小的比重。由前面的分析可知，南京市工業(yè)總產(chǎn)值中重工業(yè)占比過大，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的79.47%，而發(fā)展重工業(yè)對固定資產(chǎn)的損耗程度高、對分工的專業(yè)化程度要求低，因此對于加工能力不強(qiáng)的周邊地區(qū)而言，南京對其輻射效應(yīng)及帶動作用不足。同時，由于受到觀念、體制、水平等因素的影響，市級經(jīng)濟(jì)管理不能有效地在包括中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村在內(nèi)的全市城鄉(xiāng)區(qū)域開展主要內(nèi)容為工業(yè)化協(xié)作配套生產(chǎn)零部件的社會化大生產(chǎn)，從而進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。

四、南京都市圈聯(lián)動發(fā)展對策

結(jié)合上文對南京都市圈發(fā)展現(xiàn)狀和主要問題的分析，現(xiàn)提出以下建議：

（一）建立統(tǒng)一、有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管理機(jī)制。統(tǒng)一、有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管理機(jī)制對于促進(jìn)都市圈經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從都市圈經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，當(dāng)前需要我們把重點(diǎn)放在解決地區(qū)間行政壁壘的問題上來，加快構(gòu)建高效、務(wù)實(shí)、精干的經(jīng)濟(jì)一體化利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

從政府層面來看，鑒于南京都市圈在發(fā)展過程中可能面臨跨省級城市發(fā)展的深層次矛盾，筆者建議可以建立跨省會議協(xié)調(diào)制度，定期召開相關(guān)會議，著力解決南京都市圈與跨省發(fā)展相關(guān)的問題。此外，考慮到南京都市圈長期發(fā)展的復(fù)雜性，可以設(shè)立專題議事機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由圈內(nèi)各城市的相關(guān)職能部門構(gòu)成，主要職責(zé)是定期研究成果并提出相關(guān)的政策建議。從社會層面上看，建立各行業(yè)的交流機(jī)制，針對現(xiàn)階段圈內(nèi)民間交流渠道匱乏、交流障礙頗多的情況，各市政府要積極發(fā)揮作用，大力促進(jìn)各行業(yè)之間的交流，為各行業(yè)的跨區(qū)域發(fā)展掃清障礙。

（二）整合資源、錯位競爭，發(fā)揮核心城市的輻射作用。南京都市圈內(nèi)各城市都應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)都市圈整體協(xié)同發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，融入到都市圈整體發(fā)展的大局之中，整合資源，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。各城市都應(yīng)該秉承“有所為，有所不為”的原則，明確自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定位，在兼顧自身利益與集體利益的基礎(chǔ)上發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，避免圈內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，形成錯位競爭的格局。作為圈內(nèi)核心城市的南京，要充分利用其作為核心城市在地理位置、資金、技術(shù)、信息、人才方面的集聚能力，穩(wěn)定和鞏固核心城市的地位；此外，南京在要素整合過程中應(yīng)當(dāng)充當(dāng)開拓者、協(xié)調(diào)者和領(lǐng)導(dǎo)者，努力發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用和樞紐作用。

（三）樹立無限期合作的共贏理念。南京都市圈各城市地理位置相近、人文風(fēng)俗也相近，因而具有推進(jìn)共同發(fā)展的良好基礎(chǔ)?；诖?，各城市之間應(yīng)該建立無限期合作的共贏理念，形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，營造良好的合作氛圍，力求實(shí)現(xiàn)集體利益最大化，避免陷入“囚徒困境”，只有這樣，才能發(fā)揮彼此的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間長期合作的動態(tài)均衡。

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2015年安徽財經(jīng)大學(xué)國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：201510378205）；指導(dǎo)老師：楊彤

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