汪　磊

(貴州大學(xué)，貴州　貴陽　550025)

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生態(tài)文明視域下貴州省生態(tài)治理的問題分析及對策

汪磊

(貴州大學(xué)，貴州貴陽550025)

生態(tài)治理已成為貴州省政府治理能力的重要構(gòu)成。貴州的生態(tài)治理的發(fā)展現(xiàn)狀，已經(jīng)提示了生態(tài)治理政策、生態(tài)治理主體以及生態(tài)破壞活動等方面存在的問題與挑戰(zhàn)。作為全國生態(tài)文明總行示范區(qū)，貴州的生態(tài)治理應(yīng)立足于轉(zhuǎn)變治理理念，做好頂層設(shè)計、優(yōu)化制度銜接，并引入市場機制，進一步提升論理能力。

生態(tài)文明；生態(tài)治理；生成機制；生態(tài)風險

生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后人類社會可持續(xù)發(fā)展的全新范式。黨的十八大首次把生態(tài)文明納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確指出生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。當前，我國正面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻現(xiàn)實，客觀上迫切需要實施積極有效的生態(tài)治理。生態(tài)治理作為影響人類社會及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素，已成為現(xiàn)代社會治理的主要模式和方向。貴州地處長江、珠江兩大流域的上游，是我國重要的生態(tài)安全屏障。近年來，貴州先后在石漠化治理、礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)、流域生態(tài)治理以及草海生態(tài)保護等方面積累了一些經(jīng)驗，但受自然、地理以及歷史等因素的長期影響，貴州省生態(tài)系統(tǒng)存在著天然的脆弱性，長期面臨著繁重的生態(tài)治理任務(wù)。本文試以生態(tài)文明為研究視角，以生態(tài)治理為研究內(nèi)容，深刻剖析貴州生態(tài)治理過程中面臨的問題與挑戰(zhàn)，探究優(yōu)化貴州生態(tài)治理的對策建議。

一、生態(tài)治理的概念及內(nèi)涵

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)治理的研究尚處于起步階段，對生態(tài)治理的概念沒有形成統(tǒng)一認識。有學(xué)者認為生態(tài)治理是以不破壞生態(tài)或減少對生態(tài)環(huán)境的影響為主線，通過政府、企業(yè)和第三部門等共同參與，并制定和實施法律及措施來保障生態(tài)不受破壞和修復(fù)自然環(huán)境，最終達到生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)化、人與自然和諧相處的管理過程[1]；有學(xué)者認為生態(tài)治理是指以政府為核心的多元行為主體，以有效促進公共利益最大化為宗旨，民主運用公共權(quán)力并以科學(xué)的方法，依法制定與實施法律、法規(guī)及措施來保護生態(tài)環(huán)境、控制污染及解決環(huán)境糾紛，最終達到良性生態(tài)循環(huán)和實現(xiàn)人與自然和諧相處的管理過程；也有學(xué)者提出，從狹義角度，生態(tài)治理指生態(tài)學(xué)意義上的對資源與環(huán)境的修復(fù)和污染整治，從廣義上理解更包含了生態(tài)文明建設(shè)過程中各生態(tài)治理參與主體的思維理念、行為模式制度安排和方式手段等的總和。

基于公共管理視角，本文將生態(tài)治理定義為：從生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性和社會屬性出發(fā)，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等多種手段，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，引入企業(yè)、第三部門以及公眾等多主體積極參與減少人為因素對生態(tài)系統(tǒng)的干擾，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力，使生態(tài)系統(tǒng)朝良性循環(huán)方向發(fā)展。

二、貴州省生態(tài)治理發(fā)展概述

長期以來，受自然條件、地形地貌、歷史因素以及經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響，貴州生態(tài)環(huán)境十分脆弱，治理任務(wù)日趨緊迫。借鑒董鎖成關(guān)于生態(tài)治理的維度理論[2]，本文從生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)制度、生態(tài)文化等維度對貴州省生態(tài)治理進行概述。從經(jīng)濟層面看，生態(tài)破壞活動大多與企業(yè)層面的產(chǎn)業(yè)行為有關(guān)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟是從源頭上實施生態(tài)治理的有效途徑。近年來，貴州省在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大力推行以林菌、林畜、林禽、林下產(chǎn)品加工、休閑旅游、生態(tài)療養(yǎng)等為特色的林下經(jīng)濟，在工業(yè)領(lǐng)域大力發(fā)展煤電磷、煤電化、煤電鋁等一體化循環(huán)經(jīng)濟，生態(tài)經(jīng)濟對省域經(jīng)濟的貢獻度不斷增大；從生態(tài)保護層面看，截止到2014年底，貴州44條主要河流85個監(jiān)測斷面達標率為81.2%，出境河流斷面水質(zhì)達標率為85.7%；9個中心城市集中式飲用水源水質(zhì)達標率為100%。全省森林面積達1.295億畝，森林覆蓋率達到49%。治理石漠化面積5918.6平方公里，全省石漠化土地年均減少幅度約為1.5%，石漠化惡性蔓延趨勢得到有效遏制*數(shù)據(jù)來源：http://gzsb.gog.com.cn/system/2015/11/08/014611589.shtml；從生態(tài)制度層面看，近年來，貴州省不斷推進生態(tài)文明制度建設(shè)和體制機制創(chuàng)新，先后出臺多項法律法規(guī)，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。如為保障長江、珠江兩大流域的生態(tài)安全，組織編制了《貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)規(guī)劃(2013-2020)》和實施方案；為提升生態(tài)治理的綜合效應(yīng)，編制了《貴州省水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》和《貴陽建設(shè)生態(tài)文明示范城市規(guī)劃(2012—2020年)》；為強化領(lǐng)導(dǎo)干部的責任意識，出臺了《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責暫行辦法》和《貴州省林業(yè)生態(tài)紅線保護工作黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責暫行辦法》，是全國第一個在省級層面出臺涉及生態(tài)治理的干部問責辦法文件的省份；從生態(tài)文化層面看，2009年舉辦的第一次生態(tài)文明論壇貴陽會議上，貴州首次提出了“綠色經(jīng)濟”的概念，其后每年的生態(tài)文明貴陽國際論壇都致力于生態(tài)文明理念的傳播、生態(tài)治理知識的分享、生態(tài)保護行為的倡議，2015年的生態(tài)文明貴陽國際論壇更是專設(shè)了“生態(tài)治理與美麗中國：新常態(tài)下的機制創(chuàng)新與能力建設(shè)”主題論壇，為生態(tài)文明建設(shè)提供了思想指引。

三、面臨的問題與挑戰(zhàn)

(一)全面建成小康社會的倒逼壓力

全面建成小康社會的核心在于解決極端貧困人口。貴州是全國脫貧任務(wù)最重的省份之一，其貧困范圍最廣，貧困人口最多，貧困程度最深。按照2300元的國家扶貧標準，2014年貴州省農(nóng)村貧困人口623萬，占全國總數(shù)的8.9%，貧困發(fā)生率18%，遠高于全國7.2%的貧困發(fā)生率*數(shù)據(jù)來源：http://www.chinanews.com/gn/2015/07-06/7387732.shtml，減貧脫貧壓力十分巨大。自2013年開始，貴州開展了以縣為單位的同步小康創(chuàng)建活動，并構(gòu)建了涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生活質(zhì)量、民主法治、文化教育以及資源環(huán)境六大指標的統(tǒng)計監(jiān)測體系，監(jiān)測結(jié)果表明，2014年全省全面小康實現(xiàn)程度僅為76.4%，經(jīng)測算，每年需要保持4.59%的平均增長速度，才能在2020年與全國同步進入小康社會。而依據(jù)目前的增長速度，很難實現(xiàn)該目標。此外，貴州全面小康社會統(tǒng)計監(jiān)測體系中的人均生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入屬于必須達標的核心指標，此兩項指標均與經(jīng)濟增長水平高度相關(guān)，是制約貴州全面建成小康社會的核心要因。因此，在工業(yè)強省和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的帶動下，在最后5年的倒計時階段，全面建成小康社會的壓力會倒逼經(jīng)濟增長方式，要防止各區(qū)縣為片面追求經(jīng)濟增長，大上快上粗放型污染型投資項目，破壞生態(tài)環(huán)境，尤其是一些偏遠的縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)的末端，生態(tài)環(huán)境脆弱，監(jiān)控極其困難，容易發(fā)生生態(tài)污染事件。實際上，2014年貴州各級法院共受理涉生態(tài)環(huán)保類案件2319件，而2015年僅1-8月份受理的涉生態(tài)環(huán)保類案件就達到2081件*數(shù)據(jù)來源：http://gz.people.com.cn/n/2015/0923/c194827-26492852-2.html，生態(tài)破壞呈上升趨勢。

(二)生態(tài)治理政策碎片化嚴重

由于生態(tài)系統(tǒng)本身具有范圍性、公共性、外部性等特征，生態(tài)治理既涉及生態(tài)系統(tǒng)又涉及環(huán)境資源，既涉及自然因素又涉及社會因素，既涉及法律因素，又涉及行政因素，既涉及公眾群眾因素，又涉及領(lǐng)導(dǎo)干部因素，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程[3]。貴州生態(tài)治理的范圍廣、類型多、難度大，治理對象包括石漠化治理、水土流失治理、流域生態(tài)治理、草海生態(tài)治理等諸多內(nèi)容。由于這些治理對象異質(zhì)性較強，空間尺度不同，破壞機理各異，已有的治理政策具有目的性、針對性，應(yīng)急性、可操作性等特點，很難通過制定統(tǒng)一的生態(tài)政策實施治理。加之不同層級的政府之間目標不一致，信息不對稱，行動不協(xié)調(diào)，不同的治理政策之間既缺乏宏觀層面的系統(tǒng)性，又缺乏微觀層面的操作性，既缺乏橫向的兼容性，又缺乏縱向的配套性，各種政策之間缺乏銜接、協(xié)調(diào)和配合，存在嚴重的政策盲區(qū)或者政策沖突，碎片化現(xiàn)象十分突出。以生態(tài)補償為例，當前，國家層面尚缺乏系統(tǒng)性法律，僅黨的十八大報告提出建立生態(tài)補償制度，法律法規(guī)建設(shè)嚴重滯后，因此，貴州也無法建立省級層面的系統(tǒng)性的生態(tài)補償法律法規(guī)，僅針對特定的生態(tài)系統(tǒng)制定了一些暫行辦法，如《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補償暫行辦法》、《貴州省中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》、《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法(試行)》，這些生態(tài)補償辦法是大多集中于縱向補償，橫向補償?shù)姆煞ㄒ?guī)相對較少。此外，由于生態(tài)資源的合理定價是生態(tài)補償?shù)闹匾h(huán)節(jié)，但目前貴州省關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源的定價機制都沒有形成很好的法律法規(guī)支撐，定價機制主要依靠行政手段，政策之間碎片化現(xiàn)象突出。

(三)生態(tài)治理的主體單一

當前，政府生態(tài)環(huán)境管制是我國生態(tài)治理的主流模式，政府部門同時也是推進生態(tài)治理的主導(dǎo)力量。然而，由于政府部門可配置的資源有限、可投入的精力有限、可應(yīng)用的技術(shù)有限，政策法規(guī)碎片化，生態(tài)治理過程中的政府失靈現(xiàn)象頻繁。實際上，對于貴州這樣的喀斯特山地省份而言，其環(huán)境敏感度高，生態(tài)脆弱性強，生態(tài)環(huán)境破壞容易恢復(fù)難，以政府為單一主體的傳統(tǒng)治理模式越來越體現(xiàn)出諸多弊端。以流域生態(tài)治理為例，2014年貴州省政府決定在全省包括烏江流域等在內(nèi)的8大水系實施環(huán)境保護河長制。目前來看這種治理模式治理主體單一，屬于事后控制，無法做到事前防范，治理效果不可能長久。以烏江流域為例， 2015年3月貴州省環(huán)保廳對烏江二級支流洋水河的監(jiān)測結(jié)果表明，按照三類標準，洋水河總磷最高超標達435倍*數(shù)據(jù)來源：http://www.gywb.cn/content/2015-09/24/content_3876074.htm。又如水土流失治理，第三次水土流失遙感普查結(jié)果表明，貴州省水土流失面積達5.5萬余平方公里，占全省土地總面積的31.4%，嚴重的水土流失造成了大面積的石漠化，遠沒有達到預(yù)期的治理效果。此外，單一主體的治理模式還無法解決生態(tài)治理過程中所需的資金問題。盡管貴州投入的環(huán)保資金呈逐年上升趨勢，但環(huán)保資金投入占GDP比重卻呈下降趨勢(見表1)。

表1　貴州省歷年環(huán)保資金投入情況表(2008-2013年)*數(shù)據(jù)來源：貴州統(tǒng)計年鑒(2014)

(四)生態(tài)破壞活動頻繁

貴州生態(tài)資源的破壞活動主要來自兩個方面：一是自然災(zāi)害帶來的破壞效應(yīng)。干旱災(zāi)害已成為貴州最為普遍的氣象災(zāi)害。近十年貴州先后發(fā)生了2005年夏旱、2006年西部春旱和黔北特大夏旱、2009年7月至2010年5月夏秋連旱疊加冬春連旱的罕見特大干旱、2011年的特大夏秋連旱和2013年的夏旱，高頻次、長時間、大范圍的干旱致使貴州生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，石漠化趨勢加重，逐步形成區(qū)域性旱災(zāi)的惡性循環(huán)，同時還破壞了林業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，降低了生物多樣性；二是人為因素對生態(tài)環(huán)境的破壞。貴州省地形破碎，人口密集，耕地偏少，加之坡耕地所占比例大，水土流失嚴重，人地矛盾突出，經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)戶亂砍濫伐、過度放牧、毀林造田、非法開采、非法排污等破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象時有發(fā)生。如2012年貴州省劍河縣楊某在未申辦林木采伐許可證的情況下，雇請他人將白劍山場闊葉林1126株全部采伐，嚴重破壞林業(yè)生態(tài)環(huán)境。又如銅仁市萬山區(qū)民眾對土法煉汞產(chǎn)生的環(huán)境危害性缺乏認識，土法煉汞造成對環(huán)境污染的現(xiàn)象時有發(fā)生。機關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，僅2013年1月至2014年3月期間，貴州省查處各類破壞生態(tài)保護案件達7300余起，處理違法犯罪人員1.3萬余人(次)。

四、對策建議

(一)筑牢底線思維，轉(zhuǎn)變治理理念

守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，是習(xí)近平總書記對貴州經(jīng)濟社會發(fā)展的明確要求。隨著全面建成小康社會進入倒計時階段，貴州經(jīng)濟社會發(fā)展既面臨著“趕”“轉(zhuǎn)”結(jié)合的現(xiàn)實難題，同時還面臨著脫貧攻堅的艱巨任務(wù)。思路決定出路，在“十三五”期間，貴州省各級政府應(yīng)該筑牢底線思維，警惕各級政府的焦慮情緒，防止各級政府盲目的投資沖動。尤其是縣級政府，既是全面小康建設(shè)的基本單位，又是省域經(jīng)濟增長的助推器，還是招商引資的重要主體，因此，各級政府要樹立“綠水青山就是金山銀山”的政績觀，嚴防在招商引資過程中引入污染型、粗放型等低端產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)貴州特色產(chǎn)業(yè)向綠色產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、有機產(chǎn)業(yè)等方向轉(zhuǎn)化。

(二)做好頂層設(shè)計，優(yōu)化制度銜接

生態(tài)治理是涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念等層面的系統(tǒng)工程，生態(tài)治理重在制度建設(shè)，制度建設(shè)重在事前防范。貴州要實現(xiàn)有效的生態(tài)治理必須做好頂層設(shè)計。當前，我國生態(tài)治理尚處于起步階段，國家沒有制定生態(tài)治理的大法，貴州生態(tài)治理的頂層設(shè)計無可參照的藍本。在此背景下，貴州省應(yīng)該充分利用生態(tài)文明先行示范區(qū)的政策優(yōu)勢，先行先試，大膽創(chuàng)新，在國家層面法律法規(guī)的框架內(nèi)做好省級生態(tài)治理頂層設(shè)計。具體而言，就是要以生態(tài)治理的時間維度為序，充分借鑒系統(tǒng)思維，本著“調(diào)整存量，做優(yōu)增量，整合制度”的原則，按照事前預(yù)防類制度—事中管制類制度/激勵類制度—事后補救類制度建設(shè)的邏輯思路，針對生態(tài)污染的不可逆性，通過制度層面的頂層設(shè)計，修正傳統(tǒng)偏重于事后控制的“誰開發(fā)，誰保護，誰污染，誰治理”的制度模式，摒棄單一依靠“末端治理”的線性思維，將源頭預(yù)防、過程控制與末端治理結(jié)合起來，并結(jié)合貴州的自身特色，不斷理順制度之間的協(xié)調(diào)性、配套性和兼容性，優(yōu)化制度之間的銜接，建立健全生態(tài)治理制度體系。

(三)引入市場機制，提升治理能力

當前，貴州生態(tài)治理的主要手段是依靠行政指令、行政監(jiān)督等剛性措施，著重強化政府官員的監(jiān)管責任，如2015年出臺的《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責暫行辦法》，對企業(yè)的處理措施主要以罰款為主，2014年貴陽市查處部分企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境案件環(huán)保案件144起，處罰金額約437萬元。實踐證明，傳統(tǒng)的治理手段容易導(dǎo)致政府失靈，政策失效。黨的十八屆三中全會明確指出要“使市場在資源配置中起決定性作用。”對企業(yè)而言，應(yīng)通過引入市場機制，運用經(jīng)濟手段，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量來確定排放總量，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達到減少排污量、保護環(huán)境的目的，從而形成有效的激勵機制，降低治理成本，提高生態(tài)治理的效率；對公眾而言，可由政府部門對可能造成污染的產(chǎn)品銷售征收押金，當公眾把廢棄的物品送到指定地，即退還該筆費用，從而對公眾行為形成約束，減少或避免生態(tài)污染。通過引入市場機制引導(dǎo)企業(yè)、公眾積極參與生態(tài)治理，逐步形成政府、企業(yè)和公眾多方共同參與的治理結(jié)構(gòu)，從而有效提升貴州省生態(tài)治理的綜合能力。

(四)擴大宣傳力度，預(yù)警生態(tài)風險

生態(tài)治理重在制度建設(shè)，制度建設(shè)重在執(zhí)行落實。生態(tài)治理本質(zhì)上要求通過相應(yīng)的法律法規(guī)約束和規(guī)范政府部門、私人部門以及社會公眾的行為，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。貴州全省文盲率偏高，如畢節(jié)市、安順市、黔西南州等文盲率均高于10%，公眾文化素質(zhì)偏低，生態(tài)保護意識淡薄。建議貴州省設(shè)立省級層面的“貴州生態(tài)日”，通過每年定期舉辦相關(guān)的活動廣泛宣傳生態(tài)文明建設(shè)理念，組織公眾學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)。同時充分發(fā)揮貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，借助云上貴州平臺，綜合應(yīng)用3R技術(shù)(GIS，RS，GPS)，逐步實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的實時監(jiān)控，并從大數(shù)據(jù)中提煉相關(guān)信息，識別出各環(huán)節(jié)的生態(tài)風險，提前做好生態(tài)風險預(yù)警工作，為貴州省生態(tài)治理提供有益的決策支撐。

[1] 王庫.中國政府生態(tài)治理模式研究——以長白山保護開發(fā)區(qū)為個案[D].吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2009:65-72

[2] 董鎖成，張小軍，王傳勝.中國西部生態(tài)—經(jīng)濟區(qū)的主要特征與癥結(jié)[J].資源科學(xué)，2005(6):38-45

[3] 徐鯤，李曉龍.連片特困地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理路徑探析——基于新區(qū)域主義的視角[J].貴州社會科學(xué)，2014(7):143-148.

[責任編輯：李桃]

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金"西南喀斯特山地省區(qū)生態(tài)脆弱性引致的農(nóng)村返貧問題研究-以貴州為例"(11YJAZH086)

汪磊，經(jīng)濟學(xué)博士，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：公共管理。

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1002-6924(2016)05-107-110