文丨魏　群

海事行政審批制，如何合理化構(gòu)建？

文丨魏群

黨的十八大以來，國務(wù)院多次取消下放行政審批項(xiàng)目，極大推動市場環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，契合了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，政府公共服務(wù)水平得到提高。海事行政審批在這個大的背景下，也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，建立健全符合海事系統(tǒng)發(fā)展需要的行政審批制度就顯得尤為重要。

目前，海事行政審批全部集中在政務(wù)中心。

目前，海事海事系統(tǒng)行政審批主要存在兩種模式：即受理、審批集中模式和受理、審批分離模式。筆者就湛江海事局行政審批運(yùn)轉(zhuǎn)模式為例，探討海事行政審批制的合理化構(gòu)建。

兩種模式定義

受理、審批集中模式。在這種審批模式下，海事靜態(tài)審批許可業(yè)務(wù)的受理權(quán)與審批權(quán)以及證書（文書、證明等）的簽發(fā)、制證、發(fā)證全部集中在政務(wù)中心完成。基層海事執(zhí)法部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場的動態(tài)監(jiān)管，業(yè)務(wù)部門實(shí)施行政管理、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。靜態(tài)審核與動態(tài)執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動，形成閉環(huán)管理。這種審批模式切斷了行政相對人與相關(guān)業(yè)務(wù)處室的直接聯(lián)系，行政相對人只需在政務(wù)中心一個部門就完成所有審批業(yè)務(wù)的辦理流程，使業(yè)務(wù)處室從紛繁復(fù)雜的審批工作中解放出來，專心做好行政管理與監(jiān)管。并且所有審批業(yè)務(wù)在一個部門即能辦結(jié)，容易形成統(tǒng)一口徑，避免了行政相對人因?yàn)椴煌块T對法規(guī)規(guī)章的理解存在偏差而增加辦事難度。但是，受理審批全部集中在政務(wù)中心，權(quán)限過于集中，如果缺少強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，則容易滋生權(quán)力腐敗。這種審批模式對政務(wù)中心在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、業(yè)務(wù)水平等硬軟件方面的要求極高，一旦這些硬軟件條件跟不上，就會大大降低辦事效率以及行政審批的準(zhǔn)確性。

受理、審批分離模式。在這種審批模式下，海事靜態(tài)行政審批許可業(yè)務(wù)的受理權(quán)與審批權(quán)分別在政務(wù)中心和業(yè)務(wù)部門，政務(wù)中心負(fù)責(zé)受理材料的接收與流轉(zhuǎn)，業(yè)務(wù)部門按照三級或者二級審批制進(jìn)行審批，審批完成后，按照執(zhí)法業(yè)務(wù)流程進(jìn)行證書（文書、證明等）的制作、校核、移交。最終，證書（文書、證明等）流轉(zhuǎn)至政務(wù)中心發(fā)證窗口進(jìn)行集中發(fā)證、收費(fèi)等工作。此種審批模式，受理權(quán)與審批權(quán)分別在兩個不同的部門，權(quán)力分離可以有效的實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互監(jiān)督與制約，避免了一個部門獨(dú)大的情況發(fā)生。整個行政審批流程的第一步與最后一步都在政務(wù)中心完成，行政相對人在政務(wù)中心一進(jìn)一出即可完成辦理，事實(shí)上也沒有增加行政相對人的辦事負(fù)擔(dān)。但是，由于權(quán)力分離，窗口職能在事實(shí)上被虛化，政務(wù)中心往往只充當(dāng)“收發(fā)室”的角色，行政相對人經(jīng)常直接到業(yè)務(wù)部門或者與業(yè)務(wù)部門工作人員接觸，容易形成不一致的口徑，引起行政相對人的誤解。而業(yè)務(wù)處室也常常因?yàn)閷徟马?xiàng)過于繁雜而形成“重審批、輕管理”的現(xiàn)象，導(dǎo)致事中與事后監(jiān)管滯后或者欠缺。

湛江海事局行政審批運(yùn)轉(zhuǎn)流程

湛江海事局的行政審批制度采取的是受理、審批相分離的模式。局政務(wù)中心政務(wù)窗口負(fù)責(zé)本局機(jī)關(guān)許可審批事項(xiàng)（包括通航管理業(yè)務(wù)、船舶管理業(yè)務(wù)、危防管理業(yè)務(wù)、船員管理業(yè)務(wù)、港建費(fèi)減緩免業(yè)務(wù)）的統(tǒng)一受理工作，接收申請人申請材料后分類流轉(zhuǎn)至局機(jī)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)處室審批，并提醒或催促機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)處室注意辦結(jié)時限，業(yè)務(wù)處室及局分管領(lǐng)導(dǎo)審批結(jié)束之后，交由政務(wù)中心制證室制作證書（文書、證明等），并將制作完成的證書（文書、證明等）流轉(zhuǎn)至政務(wù)中心政務(wù)窗口，申請人到政務(wù)中心政務(wù)窗口即可領(lǐng)取審批結(jié)果（相關(guān)證書、證明、文書等）并依法繳納規(guī)費(fèi)，整個工作流程按規(guī)定時限（甚至提前）完成。在該種模式下，行政相對人只需前往政務(wù)中心兩次（一進(jìn)一出）就可以實(shí)現(xiàn)其辦理需求，在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了“一站式”辦理。

但是，目前這種行政審批模式在長時間的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中也暴露出了一些問題。由于行政審批中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)全部集中在業(yè)務(wù)部門，政務(wù)中心的形式審查功能被虛化，經(jīng)常是行政相對人先將受理材料拿給審批人員審過之后再到政務(wù)中心進(jìn)行受理，政務(wù)中心處于被動地位。受理、初審、復(fù)審流程往往在事實(shí)上被簡化為初審、復(fù)審，不僅違背了海事業(yè)務(wù)執(zhí)法流程中關(guān)于受理審批權(quán)限的界定，也在一定程度上增加了審批人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)，為審批權(quán)尋租提供了可能性。

海事行政審批模式的合理化構(gòu)建

一是全面梳理海事業(yè)務(wù)權(quán)力清單，建立統(tǒng)一的受理登記平臺，一個窗口對外。合理化的行政審批模式應(yīng)該以便利行政相對人為主要目的，讓行政相對人只需跑一個窗口就可以完成所有海事靜態(tài)業(yè)務(wù)受理審批事項(xiàng)。這就需要按照《交通運(yùn)輸部關(guān)于全面推行直屬海事系統(tǒng)權(quán)力清單制度的通知》中的要求，全面梳理權(quán)力清單，將全部海事靜態(tài)業(yè)務(wù)的受理以及制證、發(fā)證、收費(fèi)納入政務(wù)中心。

政務(wù)中心建立統(tǒng)一的受理登記平臺，按照對外公布的受理材料清單接收受理材料，對照海事業(yè)務(wù)執(zhí)法流程的要求對受理材料進(jìn)行形式審查。對于資料齊全并符合法定要求的決定予以受理，并出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務(wù)受理通知書》；對于資料不齊全或者不符合法定要求的，當(dāng)場或者5個工作日內(nèi)一次性告知需要補(bǔ)正的資料，并向申請人出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務(wù)補(bǔ)正通知書》。如果受理人員對資料的完備性有疑義，應(yīng)向申請人出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務(wù)申請材料收存單》，對收存情況進(jìn)行登記并及時跟蹤處理，5個工作日內(nèi)未對申請人做出答復(fù)的，則視為受理。經(jīng)過形式審查，受理人員依法不需要辦理或者申請事項(xiàng)依法不屬于本機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)做出不予受理的決定，向申請人出具加蓋受理專用章的《海事業(yè)務(wù)不予受理通知書》。

受理人員必須嚴(yán)把形式審查關(guān)，能夠流轉(zhuǎn)到審批流程的必須是資料齊全并且符合法定要求的，不允許行政相對人與審批人員先行接觸，從源頭切斷行政相對人與審批人員的直接聯(lián)系，從而切斷利益關(guān)系，形成受理與審批之間的制約與監(jiān)督。

二是行政受理、動態(tài)監(jiān)管、行政審批相分離，強(qiáng)化政務(wù)中心的監(jiān)督功能。 政務(wù)中心對受理內(nèi)容僅限于形式審查，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容審核。申請人的申請材料經(jīng)過受理窗口的形式審查后，資料齊全并符合法定條件的由受理人員通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)渠道流轉(zhuǎn)至相關(guān)業(yè)務(wù)處室進(jìn)行審批。在此過程中，還應(yīng)注意靜態(tài)審批與動態(tài)監(jiān)管的相互協(xié)同呼應(yīng)?！缎姓S可法》規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審核的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查?！币簿褪钦f，在業(yè)務(wù)處室進(jìn)行審批的過程中，如果遇到需要現(xiàn)場檢查的情況，應(yīng)當(dāng)有基層執(zhí)法部門派出執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查，以動態(tài)監(jiān)管配合業(yè)務(wù)處室完成對申請材料的審查。從實(shí)踐來看，書面審查、實(shí)地核查、當(dāng)面詢問、聽取第三人意見、召開專家論證會等是海事機(jī)關(guān)審查申請材料的幾種方式，其中書面審查（靜態(tài)）與實(shí)地核查（動態(tài)）是海事行政審批過程中最為常見的兩種方式。在海事行政審批中將形式審查、靜態(tài)審批與動態(tài)監(jiān)管有效結(jié)合起來，形成完整的受理審批鏈條，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

政務(wù)中心應(yīng)當(dāng)被賦予監(jiān)督權(quán)，所有業(yè)務(wù)一經(jīng)受理，該業(yè)務(wù)的辦理全過程就應(yīng)完全處在政務(wù)中心的監(jiān)督之下，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，受理該業(yè)務(wù)的人員都要在第一時間進(jìn)行干預(yù)，提醒并監(jiān)督相關(guān)環(huán)節(jié)工作人員合法合規(guī)辦結(jié)。這既在最大程度上避免了窗口“虛化”，又可以與審批權(quán)形成權(quán)力制約，從而形成職責(zé)清晰、相互監(jiān)督和制約的行政審批管理體制框架，最大限度的減少自由裁量權(quán)，體現(xiàn)公平公正原則。

三是在審批過程中引入聽證制度。《行政許可法》第四十六規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證?！痹诤Ｊ滦姓徟校矐?yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況科學(xué)的組織聽證。在海事行政審批項(xiàng)目中，有許多是涉及到社會公共利益的，比如水上水下施工許可申請、劃定禁航區(qū)等，近年來的海事監(jiān)管實(shí)踐也反映出，涉及社會公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，實(shí)施主體向社會公告、并舉行符合法定程序的聽證可以廣泛聽取社會公眾的意見，有效的減少社會矛盾，便于海事機(jī)構(gòu)做出公平公正合理的行政審批決定。

海事政務(wù)要融入到群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督之中。

四是充分發(fā)揮監(jiān)督作用。海事行政審批作為一項(xiàng)行政行為，要做到公開、透明、陽光，預(yù)防不作為亂作為現(xiàn)象發(fā)生。關(guān)鍵在于制度性監(jiān)督平臺的建立，紀(jì)檢與法規(guī)部門應(yīng)加強(qiáng)明察暗訪和執(zhí)法督查，及時發(fā)現(xiàn)行政審批各環(huán)節(jié)違規(guī)違紀(jì)問題。上級海事機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)對下級海事機(jī)關(guān)行政審批行為的監(jiān)督檢查，及時糾正行政審批過程中的違法行為。制度性監(jiān)督平臺還應(yīng)發(fā)揮第三方監(jiān)督的作用。首先應(yīng)將海事行政審批的法律依據(jù)、實(shí)施主體、申報(bào)要求、辦結(jié)時限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)渠道等通過網(wǎng)絡(luò)、微博微信或者政務(wù)公開欄依法向全社會公開，接受全社會的監(jiān)督，把海事政務(wù)融入到群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督之中。其次，辦理的進(jìn)程與結(jié)果也應(yīng)該通過政務(wù)中心的電子顯示大屏、觸摸屏查詢系統(tǒng)及短信發(fā)送平臺等向行政相對人公布，及時收集信息，并向行政相對人反饋情況。通過對審批各環(huán)節(jié)的廣泛監(jiān)督，使公開、透明、陽光行政在海事系統(tǒng)蔚然成風(fēng)。