摘要：2013年，洛陽市將旅游局更名為旅游發(fā)展委員會，對旅游管理體制機(jī)制進(jìn)行了改革，總體來說，洛陽市旅游管理體制日漸完善。然而旅游管理體制機(jī)制不暢造成的資源優(yōu)勢與產(chǎn)品優(yōu)勢不協(xié)調(diào)，產(chǎn)品優(yōu)勢與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢不協(xié)調(diào)，管理職能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題限制著洛陽旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因而應(yīng)從加強(qiáng)公共服務(wù)與管理職能；創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管，建立以游客滿意為標(biāo)準(zhǔn)的綜合監(jiān)管體系；轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展經(jīng)營機(jī)制，實(shí)行市場化經(jīng)營；引入互聯(lián)網(wǎng)思維等推進(jìn)洛陽旅游管理體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)洛陽國際文化旅游名城的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：洛陽；旅游；管理體制機(jī)制；創(chuàng)新

中圖分類號：D523.2 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）019-000-02

國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》明確指出：把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。如何響應(yīng)國家號召，完成這一任務(wù)，很重要的一點(diǎn)就是要創(chuàng)新體制機(jī)制，處理好市場配置與政府主導(dǎo)的關(guān)系，將發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與政府調(diào)控的作用有效結(jié)合起來，激發(fā)市場活力，提升旅游產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效益。旅游業(yè)綜合性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高的特點(diǎn)，決定了大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，[1]近年來，在洛陽市政府的大力支持下，洛陽旅游產(chǎn)業(yè)取得了很大發(fā)展，然而旅游管理體制機(jī)制不暢所造成的條塊分割管理弊端突出，影響了洛陽旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，因而創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境勢在必行。

一、洛陽市現(xiàn)行的旅游管理體制機(jī)制

隨著洛陽市旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為了適應(yīng)旅游管理的新任務(wù)，2013年，洛陽市對旅游管理體制機(jī)制改革進(jìn)行了嘗試，將洛陽市旅游局更名為洛陽市旅游發(fā)展委員會（簡稱旅發(fā)委），對其職能和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置分別作了相應(yīng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了集中一個部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市旅游發(fā)展。旅發(fā)委成員單位由文物局、園林局、公安局、工商局、質(zhì)檢局、交通局、龍門管委會等16個委員單位組成，通過聯(lián)席會議參與旅游重大事項(xiàng)的研究與決策。洛陽市旅游發(fā)展委員會作為市政府的職能部門，行使與旅游管理有關(guān)的職能，負(fù)責(zé)牽頭有關(guān)委員單位。旅游發(fā)展委員會的組建提高了旅游管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，使旅游規(guī)劃、制度的落實(shí)以及部門間的協(xié)調(diào)更加順暢，市場監(jiān)管更加規(guī)范，旅游行業(yè)的整體管理水平有了明顯的改善。結(jié)合洛陽市旅游管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，所轄各縣（市、區(qū)）對旅游管理機(jī)構(gòu)也分別作出相應(yīng)的調(diào)整，或整合機(jī)構(gòu)，或增加編制，總的來說，全市旅游管理體制日漸完善。[2]

二、洛陽市旅游管理體制機(jī)制存在的問題

洛陽市旅游管理體制機(jī)制改革取得的成績是可喜的，然而洛陽市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在體制機(jī)制的障礙，這些障礙主要表現(xiàn)為三個“不協(xié)調(diào)”：資源優(yōu)勢與產(chǎn)品優(yōu)勢不協(xié)調(diào)、產(chǎn)品優(yōu)勢與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢不協(xié)調(diào)、管理職能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。洛陽市旅游資源豐富，但是它們分別隸屬于宗教局、園林局、文物局等單位管理，各個單位各自為政，有的甚至還在靠政府撥款支持，自身造血功能不足等多方面原因使許多資源未能轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品。洛陽的旅游總收益與西安、鄭州相比還有一定的差距，由于體制機(jī)制的弊端，許多旅游產(chǎn)品未形成有使用價值的商品，如千唐至齋等旅游產(chǎn)品，這幾年旅游產(chǎn)業(yè)一直未發(fā)展起來，僅靠門票收益，連景區(qū)的基本維護(hù)有時也保障不了，進(jìn)而影響了整個洛陽市的旅游收益。隨著事業(yè)單位改制的推進(jìn)，許多景區(qū)實(shí)行企業(yè)制管理，但許多企業(yè)未實(shí)行現(xiàn)代化的企業(yè)管理制度，自主管理造成旅游資源的盲目開發(fā)，不科學(xué)開發(fā)，資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時執(zhí)法不嚴(yán)、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象也依然存在。

另外，洛陽市旅游管理不夠全面，缺乏一致性和集中性。洛陽市旅游發(fā)展委員會雖負(fù)責(zé)對與旅游相關(guān)的事物進(jìn)行管理，但只是涉及導(dǎo)游、旅行社、酒店、景區(qū)淺層管理等方面，遠(yuǎn)未涉及到商業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，這就不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有效貫通。洛陽市旅游發(fā)展委員責(zé)任大，權(quán)利小，當(dāng)有游客投訴“欺客”、“宰客”、假冒偽劣商品時，也往往因?yàn)闆]有管理權(quán)限而鞭長莫及。所以洛陽市旅發(fā)委的16個委員單位雖名義上由旅游發(fā)展委員會牽頭，但實(shí)質(zhì)上并不受它管理，這樣各個單位管理自己的旅游資源，必然導(dǎo)致條塊分割，多頭管理，不利于項(xiàng)目開發(fā)管理協(xié)調(diào)，自然影響了旅游產(chǎn)業(yè)的整體效益。

洛陽市旅游產(chǎn)業(yè)取得了不小的成績，但就旅游資源的數(shù)量和條件，并沒有形成與之相匹配的旅游發(fā)展速度和水平。洛陽旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目前仍以分散的景點(diǎn)觀光為主要方式，未形成吃、住、行、游、購、娛產(chǎn)業(yè)要素相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)鏈，旅游服務(wù)資源處于“多、小、散、弱”的狀態(tài)，旅游市場秩序較為混亂；也沒有十分成熟的旅游發(fā)展模式和具有品牌效應(yīng)的拳頭產(chǎn)品，歸其原因，還是洛陽市政府對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觀念上存在誤區(qū)，只是單純地就旅游抓旅游，沒有跳出旅游看旅游，沒有把旅游產(chǎn)業(yè)放在整個社會經(jīng)濟(jì)中去考慮。

三、創(chuàng)新洛陽旅游管理體制機(jī)制的對策與思考

創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制是洛陽創(chuàng)建國際旅游文化名城的必要條件，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手，是建設(shè)名副其實(shí)的副中心城市的定位要求，應(yīng)下大力氣來進(jìn)行。

加強(qiáng)公共服務(wù)與管理職能，實(shí)現(xiàn)理性引導(dǎo)的宏觀調(diào)控與專業(yè)運(yùn)作的微觀監(jiān)管的有效結(jié)合。以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、信息引導(dǎo)和市場促進(jìn)為重點(diǎn)，穩(wěn)步提升旅游經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力。為了適應(yīng)當(dāng)前洛陽旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新常態(tài)，應(yīng)精心編制洛陽市旅游商品開發(fā)規(guī)劃、旅游項(xiàng)目建設(shè)招商引資規(guī)劃和國際旅游文化名城發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，形成科學(xué)完備的旅游規(guī)劃體系。該規(guī)劃應(yīng)納入洛陽市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃體系，同時該規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等全市性規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧，將旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入城市整體發(fā)展中，為其可持續(xù)發(fā)展提供廣闊的空間。洛陽市應(yīng)建立常態(tài)化的宏觀信息發(fā)布機(jī)制，通過權(quán)威信息發(fā)布引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時抓緊出臺景區(qū)開放辦法、旅游景區(qū)游客承載量核定辦法、旅游安全管理辦法、出境旅游條例等法規(guī)制度，完善與旅游法規(guī)相配套的政策體系。

創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管，建立以游客滿意為標(biāo)準(zhǔn)的綜合監(jiān)管體系。景區(qū)等級評定、旅行社管理、星級酒店評定、導(dǎo)游資格考試培訓(xùn)、旅游行政執(zhí)法等權(quán)利都可以下放給地方、協(xié)會等執(zhí)行，推進(jìn)旅游執(zhí)法重心下移，加強(qiáng)市縣政府的旅游市場監(jiān)管職能和力量。旅游主管部門應(yīng)建立健全旅游服務(wù)監(jiān)管體系，將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到運(yùn)營監(jiān)管上。洛陽市應(yīng)建立健全旅游企業(yè)的誠信評價信譽(yù)監(jiān)督、失信懲戒和違規(guī)退出等制度，完善旅游企業(yè)和主要從業(yè)人員信譽(yù)公示系統(tǒng)，[3]同時可以利用旅游投訴熱線、微信平臺、電子郵箱等多種形式與游客互動，聽取游客的意見，建立以游客滿意為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的旅游市場綜合監(jiān)管體系。

轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展經(jīng)營機(jī)制，實(shí)行市場化經(jīng)營。目前洛陽市旅游資源與旅游產(chǎn)品不成正比的狀況，很大程度上因?yàn)榫皡^(qū)或旅游企業(yè)沒有實(shí)行市場化的運(yùn)營機(jī)制，轉(zhuǎn)變洛陽市旅游發(fā)展經(jīng)營機(jī)制，實(shí)行市場化經(jīng)營是旅游資源經(jīng)過市場檢驗(yàn)，變?yōu)槁糜萎a(chǎn)品的轉(zhuǎn)換器，是洛陽旅游管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于歷史、體制等方面的原因，洛陽市很多重要的旅游資源是國有的，管理體制卻沿用了事業(yè)單位的管理體制。目前洛陽市許多景區(qū)仍停留在門票經(jīng)濟(jì)時代，事業(yè)單位的經(jīng)營模式限制了其活力。應(yīng)把旅游企業(yè)推向市場，引導(dǎo)國有旅游景區(qū)實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，參與市場競爭，最大限度地發(fā)揮景區(qū)的資源效益，嘗試景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，改變政府包辦、行政手段運(yùn)作的經(jīng)營模式。同時應(yīng)加大非國有旅游企業(yè)的培育，對國有旅游企業(yè)改革形成倒逼機(jī)制，增強(qiáng)國有旅游企業(yè)改革的動力。

引入互聯(lián)網(wǎng)思維推進(jìn)旅游管理體制機(jī)制創(chuàng)新。體制機(jī)制創(chuàng)新，說到底是旅游資源如何有效配置的問題。互聯(lián)網(wǎng)顛覆了傳統(tǒng)的工作模式，各種資源可以在網(wǎng)絡(luò)平臺上無障礙溝通，快速配置。旅游管理體制機(jī)制也要與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，借助互聯(lián)網(wǎng)提升旅游資源和產(chǎn)業(yè)要素的配置水平，提升旅游產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力。應(yīng)借鑒互聯(lián)網(wǎng)“零距離”，即企業(yè)與客戶之間沒有距離，以客戶的需求來實(shí)現(xiàn)個性化產(chǎn)品開發(fā)。旅游產(chǎn)品的開發(fā)就應(yīng)摒棄以資源為中心的做法，而以市場即顧客的需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持市場需要什么就開發(fā)什么。洛陽應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)，讓游客參與到旅游產(chǎn)品的開發(fā)中來，以滿足游客的個性化需求?；ヂ?lián)網(wǎng)中每個人都是中心，員工沒有領(lǐng)導(dǎo)，組織變得扁平化，這就改變了傳統(tǒng)的分級管理制度，使每一級都直接面向游客，這既簡化了辦事程序，避免了官僚主義、形式主義、效率低下等傳統(tǒng)管理帶來的弊端，也更有利于產(chǎn)品開發(fā)的市場化?；ヂ?lián)網(wǎng)思維啟示我們要樹立開放思維，銳意創(chuàng)新，不斷吸取新的科技技術(shù)、新的商業(yè)發(fā)展模式，這對于沖破事業(yè)單位管理的束縛，靈活管理機(jī)制，創(chuàng)新旅游隊(duì)伍建設(shè)都十分有益，從而推動洛陽市現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。

洛陽市擁有豐富的旅游資源，應(yīng)著力創(chuàng)新旅游管理體制機(jī)制，將旅游產(chǎn)業(yè)放在整個經(jīng)濟(jì)社會中進(jìn)行改革，實(shí)行市場化經(jīng)營，創(chuàng)新市場監(jiān)管，使旅游資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品優(yōu)勢，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)洛陽旅游產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)地位的提升。

參考文獻(xiàn)：

[1]于沖.體制機(jī)制在現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)中的作用[J].旅游學(xué)刊，2014，29（10）：5.

[2][3]洛陽市編辦課題組.旅游產(chǎn)業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展分析—以洛陽市為例[J].行政科學(xué)論壇，2015（2）：59，61.

作者簡介：馬歡歡（1985-），女，河南焦作市人。華中師范大學(xué)碩士研究生，洛陽師范學(xué)院歷史文化學(xué)院教師，助教，研究方向：文化資源與文化產(chǎn)業(yè)。