楊 銘，邱燕紅，郭 寧

（1. 天津大學，天津 300072，E-mail：1195393112@qq.com；2. 深圳市龍崗建筑工務局，廣東 深圳 518172；3. 北京市住房和城鄉(xiāng)建設科技促進中心，北京 100835）

集中管理模式下的政府投資工程委托代理機制研究

楊 銘1，邱燕紅2，郭 寧3

（1. 天津大學，天津 300072，E-mail：1195393112@qq.com；2. 深圳市龍崗建筑工務局，廣東 深圳 518172；3. 北京市住房和城鄉(xiāng)建設科技促進中心，北京 100835）

隨著我國政府投資工程項目管理模式改革不斷深入，集中管理模式得到廣泛應用。以深圳市為例闡述了集中管理模式下的政府投資工程項目運行機制及治理結構，運用仿真建模和博弈分析的方法對這種模式下的兩個層次的委托代理關系進行了研究，從基于契約合同的委托代理方向建立效用函數(shù)對激勵與約束進行分析，得出這種模式能夠建立起有效的激勵相容和自我約束的結論，從基于行政管理模式下的權力尋租和激勵與約束方向進行分析，提出了建立長效監(jiān)督管理機制的措施建議，具有一定的理論意義和現(xiàn)實意義。

政府投資工程；委托代理關系；激勵與約束；權力尋租；博弈分析

隨著我國經(jīng)濟體制改革和政府投資工程項目管理模式改革的不斷深入，政府投資工程管理表現(xiàn)出多樣化趨勢，比較典型的管理模式有如下3種形式：一是項目使用單位自建項目管理班子，實行傳統(tǒng)的自建自管的投、建、管、用一體化的管理模式，主要以內(nèi)地欠發(fā)達地區(qū)的中小城鎮(zhèn)為代表，這種管理模式無法克服資源浪費、管理不專業(yè)、經(jīng)驗不能推廣、不能形成規(guī)?；芾砗椭萍s小易滋生腐敗等弊端。二是政府委托項目管理公司負責單個項目的代建代管或委托專業(yè)化公司按照市場經(jīng)濟原則對單個項目進行的經(jīng)營管理（如 BT、PPP等）的分散管理模式，主要以北京、上海為代表，這種模式無法解決企業(yè)的逐利性和政府工程的公益性之間的矛盾。三是由政府組建事業(yè)單位負責政府工程的統(tǒng)一建設管理的集中管理模式，即組建有固定編制的、專門的事業(yè)單位負責政府工程的集中管理，主要以深圳地區(qū)為代表[1]。集中管理模式是我國政府投資工程管理領域的一項制度改革和創(chuàng)新，有限度地解決了傳統(tǒng)管理模式的缺陷[2]：由一次性業(yè)主轉化為多次性業(yè)主、專業(yè)化管理程度更強、運行成本更低、形成了一定的規(guī)模效應等[3]。

但是，由于政府投資工程委托代理機制存在諸多法規(guī)、體制及社會環(huán)境等深層次原因，政府投資工程集中管理模式的事業(yè)單位還不是完全意義上的項目法人，它只是各級政府的委托代理人，在管理體制上具有一定的局限性，從而造成時下政府投資項目管理效率低下、成本高企、激勵不明、約束不當、資源浪費、責任不清和易滋生腐敗等諸多問題[4]。這些問題不解決，勢必影響政府投資工程的健康發(fā)展，且危害黨風國紀。

1　集中管理模式下的深圳市政府投資工程治理結構分析

為了加強政府工程的建設管理，建立健全科學的政府工程建設管理體制，保證工程質量、控制工程造價、提高投資效益，2004年，深圳市政府積極探索政府投資工程監(jiān)督管理新模式，按照監(jiān)督與管理分開和項目實施相對集中的管理原則建立了專業(yè)化管理和規(guī)范化運作的集中管理機構——深圳市建筑工務署（簡稱市建筑工務署），代表政府履行項目建設單位職責，擁有項目建設期的實際控制權，對政府投資工程實施集中管理。

由政府成立具有法人地位的事業(yè)單位負責政府投資工程的集中管理，這是深圳市集中管理模式的關鍵運行機制，深圳市政府投資工程項目集中管理模式的治理結構如圖1所示。

圖1中，市建筑工務署是集中管理模式最為重要的內(nèi)核因子，處于核心位置。一方面，在政府內(nèi)部治理結構中，市建筑工務署需要協(xié)調(diào)政府內(nèi)部各部門關系，推動政府投資工程建設管理體系運轉。另一方面，在具體項目管理結構中，市建筑工務署要通過公開招標或設備采購等方式依法確定施工承包商、設計單位等項目參建單位，與之簽訂合同并在這種合同關系的約束下，協(xié)調(diào)各利益相關者的利益訴求。

圖1　深圳市政府投資工程項目集中管理模式的治理結構圖

集中管理機構是由具有較強項目管理能力、較高的工程技術水平和較嚴的組織紀律的人員組成，由于其管理機制具有長期性、穩(wěn)定性、專業(yè)性、規(guī)范性及其組織本身屬于政府部門的非營利性和穩(wěn)定性的特點，降低政府部門之間溝通協(xié)調(diào)難度，在處理政府投資工程的公益性、公開性、公平性和嚴格監(jiān)督約束之間的矛盾時能夠充分發(fā)揮政府投資工程集成管理作用，從而實現(xiàn)政府投資工程資源統(tǒng)一調(diào)配。集中管理機構同時管理多個建設項目，在單個項目建設管理過程中它又必須按照項目的運行規(guī)律對其自身內(nèi)部組織結構進行有效的分工，建立支持單個項目整體協(xié)調(diào)運作的有效機制——項目管理組，便于統(tǒng)一管理、控制、協(xié)調(diào)與溝通，以實現(xiàn)每個項目相對獨立的管理目標，因此集中管理模式實際上是項目群的集成。

2　集中管理模式下政府投資工程的委托代理關系

委托人與代理人之間的信息不對稱性是客觀存在的，如何解決代理人選擇自身利益最大化的行動方案同時也能實現(xiàn)委托人利益最大化的問題是目前集中管理模式下政府投資工程委托代理關系的研究方向。

政府作為政府投資工程的投資人，擁有生產(chǎn)性資源的剩余索取權和控制權[5]。市建筑工務署作為政府的代理人對政府投資工程實行集中管理，項目管理組管理人員作為市建筑工務署的代理人對具體項目實行建設管理，這種集中管理模式下政府投資工程必然存在項目雙層多級委托代理鏈和兩個層次中的代理人問題[6]。

第一個層次的委托代理關系是市建筑工務署與項目施工監(jiān)理、設備材料、設計勘察、咨詢服務等項目建設團隊之間的委托代理關系，是一種具有明確合同關系的標準委托代理關系，主要面臨的問題是市建筑工務署如何激勵和約束這些建設團隊，存在契約層面的激勵和約束機制。

第二個層次的委托代理關系是政府與市建筑工務署以及項目管理組管理人員之間的委托代理，是一種沒有明確的契約合同關系的委托代理關系，主要面臨的問題是對公權力的約束，無法利用合同形成激勵和約束雙方行為。集中管理模式下的政府代理人激勵約束不足的問題主要在于事業(yè)單位的行政約束力比起契約合同所產(chǎn)生的法律上的約束力要小得多，影響了事業(yè)單位的監(jiān)督制約效應[7]。所以，政府與市建筑工務署及項目管理組管理人員之間是一種受到行政程序管制、政策限定和監(jiān)督管理的內(nèi)部委托代理關系，只能通過行政命令和職責分工的管理機制和監(jiān)督機制來代替約束和激勵機制。

3　基于契約合同的委托代理關系的激勵與約束分析

現(xiàn)代經(jīng)濟學認為：委托代理人屬于理性經(jīng)濟人，存在自私自利的特點。在市場經(jīng)濟條件下，代理人往往會從自私自利的一面出發(fā)履行代理行為，如果委托人能設計一種合同模式，使代理行為正好實現(xiàn)委托人利益和代理人價值同時最大化，這樣的合同模式就是所謂的“激勵相容”[8]。委托代理理論對解釋政府投資工程集中管理治理結構中的激勵約束問題提供了獨特的思維[9]。下面以建立了書面施工合同的市建筑工務署與施工單位之間的委托代理關系為例，對他們的激勵相容與自我約束機制進行分析。

市建筑工務署與施工單位通過合同來約束而非行政命令，存在一種基于契約合同的標準委托代理關系。作為委托方的市建筑工務署由專業(yè)人員組成，具有豐富的工程管理經(jīng)驗，管理人員可以清楚地了解施工單位人員的行為，施工單位人員也可以觀察到市建筑工務署管理人員對自己行為的反應，所以從博弈理論和信息經(jīng)濟學的角度分析市建筑工務署和施工單位人員關系時，首先假設雙方的信息交流是對稱的。在這種委托代理的關系中，市建筑工務署管理人員和施工單位人員的效用函數(shù)是不一樣的，施工單位人員的行為有可能偏離市建筑工務署總的目標函數(shù)，加上雙方存在信息不對稱，必然導致兩者的利益沖突，可能出現(xiàn)施工單位人員工作不努力而損害市建筑工務署利益的現(xiàn)象，激勵相容約束會發(fā)生效用，因而市建筑工務署可以在施工合同中設計獎罰條款來實現(xiàn)激勵相容和自我約束，從而實現(xiàn)期望效用的最大。

假設施工單位工作人員的工作效率提高可以為市建筑工務署帶來的收益為 p，p是施工單位工作人員的勞動努力程度e及考慮一定風險之后的隨機因素f(p|e)的函數(shù)。它是一個大于零的條件概率，表示施工單位人員努力程度的提升給市建筑工務署帶來的收益的概率。那么，市建筑工務署的效用函數(shù)可以表示為：

式中，w(p)為市建筑工務署根據(jù)具體工程中的收益p決定支付給施工單位人員的獎勵。

施工單位人員的效用函數(shù)為：

式中，V(w(p))為施工單位人員提高努力程度得到的效用，是w(p)的函數(shù)；D(e)是施工單位工作人員不努力工作產(chǎn)生的負效用，是e的函數(shù)。

假設施工獎勵引起的效用是線性遞增的，其邊際效用就是遞減的，即：V'(w(p))≥0，V"(w(p))≤0。由于施工單位人員一定存在保留效用，假設為U0，按照經(jīng)濟學的理性經(jīng)濟人理論，他選擇參與該項目招標代理的前提條件是：U(e，w)≥U0，所以市建筑工務署面臨效用極大化問題。

令市建筑工務署效用最大表示為：

構造拉格朗日函數(shù)如下：

滿足最優(yōu)解的一階導數(shù)條件為：

可見，市建筑工務署效用的一階導數(shù)和施工單位人員邊際收入的一階導數(shù)之比為常數(shù)，表示在政府機構集中管理模式下，市建筑工務署與施工單位之間的這種基于施工合同的委托代理能夠建立起有效的激勵相容和自我約束機制。

在政府投資工程實際管理中，施工單位的努力將使市建筑工務署獲得質量優(yōu)良、工期提前、無安全事故發(fā)生和社會評價好的效用，所以市建筑工務署會主動在施工合同中設置工期提前和質量優(yōu)良等獎勵條款的方式建立起有效的激勵相容和自我約束機制。一般會在合同特殊條款中明確對施工單位人員努力程度的激勵措施，調(diào)動施工單位人員的工作激情。相反，對于施工單位人員的懈怠工作，比如人員出勤到崗率低、無故拖延工期或質量安全事故發(fā)生等，在施工合同條件中對等地設計相應的經(jīng)濟處罰措施。在工程施工過程中，若上述情況一旦發(fā)生，必須嚴格執(zhí)行合同，同時記入誠信評價體系、公示施工單位及個人的不良行為記錄。

4　基于行政管理模式下的激勵與約束分析

政府投資工程中，政府與市建筑工務署以及項目管理組管理人員之間是一種沒有契約的基于行政管理模式的委托代理關系，這種行政管理模式的一種約束形式是不努力工作，即工作人員不作為。不作為主要表現(xiàn)在項目管理人員由于缺乏制衡機制，一方面管理錯位、越俎代庖、不該管的爭著管；另一方面管理缺位，消極不履責，該管的不去管，致使工程質量把關不到位、設計變更、簽證審核不細致等現(xiàn)象時有發(fā)生[10]。

為了激勵作為和控制不作為，應做好以下幾點：

（1）明確職權職責、建立政府投資責任追究制度。依照政府投資工程項目管理要求，對管理各環(huán)節(jié)工作進行分解并落實到具體責任人。對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的單位和個人，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。

（2）建立激勵機制，控制政府投資工程管理不作為。當今世界上存在3種激勵方式：感情激勵、精神鼓勵、物質獎勵。合理有效地運用激勵手段，能夠激發(fā)項目管理人員的工作熱情，充分發(fā)揮他們的主觀能動性，從而提高工作績效。只有建立起行之有效的激勵機制，包括職務升遷、受到尊重、獲得知識、增長才干、工資正常增長和工資監(jiān)控與保障等機制，實行崗位績效工資制度和表揚處罰制度，才能有效控制政府投資工程管理過程中的不作為。政府投資管理人員的激勵是由薪酬制度和表揚處罰制度來體現(xiàn)的，要重視制度的合理性設計，以充分發(fā)揮制度的激勵作用。

5　基于行政管理模式下的尋租博弈分析

在我國政府投資工程領域，“工程上馬，干部下馬”現(xiàn)象屢見不鮮，具有一定管理權限的建設單位管理人員常常前“腐”后繼，由于缺失權力制衡機制，他們在工程管理中容易發(fā)生“權錢交易”等權力尋租行為[11]。權力尋租行為產(chǎn)生的主要原因有兩點：一是權力過分集中：在政府投資工程管理中，項目管理組管理人員權力過分集中，導致權力制衡機制失靈，加劇權力尋租行為。二是監(jiān)督體系缺陷：現(xiàn)階段政府投資工程監(jiān)督管理體系的缺乏，為權力尋租提供了土壤，建設單位內(nèi)部監(jiān)督脫節(jié)，不能形成環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督格局。

市建筑工務署和項目管理組管理人員之間實際上是沒有明確契約合同、不存在經(jīng)濟意義上的契約關系的委托代理，下面從這種委托代理關系的權利尋租方向建立數(shù)學模型并進行博弈分析。

在該類博弈模型中，市建筑工務署委托項目管理組管理人員進行工程管理，希望通過項目管理組管理人員的廉潔工作以實現(xiàn)政府的廉潔高效，項目管理組管理人員擁有工程管理權利，存在權利尋租的可能，市建筑工務署通過建立嚴格的監(jiān)督機制杜絕和減少項目管理組管理人員的權利尋租行為，所以市建筑工務署有兩個純策略，監(jiān)督和不監(jiān)督，項目管理組管理人員也有兩個純策略，尋租或不尋租。

假如市建筑工務署不監(jiān)督時，項目管理組管理人員如果尋租的話可以得到一定數(shù)量的回扣，表示為R；假如市建筑工務署采取監(jiān)督策略時，項目管理組管理人員一旦尋租就會被發(fā)現(xiàn)，市建筑工務署將對其進行懲罰，表示為P；如果項目管理組管理人員不尋租則無損失。當然市建筑工務署采取監(jiān)督策略需要付出一定的監(jiān)督成本，表示為C（一般地，C＜P，C＜R），雙方的博弈模型如表1所示。

表1　雙方博弈模型

假設市建筑工務署監(jiān)督的概率為x，項目管理組管理人員尋租的概率為 y，市建筑工務署的期望效用函數(shù)ui為：

Ui對y求偏導數(shù)并令其為0時期望效用函數(shù)ui最大，可得x的最優(yōu)解為：

即最優(yōu)解為：

同理可得y的最優(yōu)解：

即最優(yōu)解為：

可見，市建筑工務署采取監(jiān)督策略的概率的最優(yōu)解與項目管理組管理人員尋租回扣的多少和被發(fā)現(xiàn)所受到的處罰大小有關。加強監(jiān)督管理和加重對項目管理組管理人員尋租的懲罰力度，可以有效降低項目管理組管理人員的尋租概率。

但是集中管理模式下的這種委托代理屬于行政體制的管理架構，項目管理組管理人員實際上受到的懲罰或付出的代價相對較小。所以在工程管理過程中“權力尋租”等腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，對經(jīng)濟社會發(fā)展和黨風民風的危害非常大，只有建立長效的監(jiān)督管理機制，才能防患和減少“尋租現(xiàn)象”等腐敗現(xiàn)象。

為了防患和減少權力尋租等腐敗現(xiàn)象，對建立政府投資工程監(jiān)督管理長效機制提出如下建議：

（1）強化監(jiān)督機制建設，遏制權力尋租行為。在建立監(jiān)督機制時，要充分考慮事前監(jiān)督和事后監(jiān)督的雙向模式，事前提高透明度，發(fā)揮立法、司法、審計、行政，傳媒等各方面的監(jiān)督作用，事后依法嚴懲權力尋租行為。

（2）建立權利尋租懲罰機制，增加尋租懲罰的力度。一旦懲罰機制失靈，必然會導致權利尋租事件的增加而且尋租人沒有顧慮。因此，只有增加對尋租行為懲罰力度，威懾可能帶有尋租傾向的人員，才能有效遏制尋租行為的蔓延。

（3）從制度上入手建立長效的監(jiān)督管理機制，遏制權力尋租行為。為了從根源上遏制權力尋租行為，應該從制度上入手建立長效的監(jiān)督管理機制，在政府投資工程施工管理中的具體表現(xiàn)在市建筑工務署對項目管理組管理人員監(jiān)督激勵和約束的措施上。

6　結語

政府投資工程往往屬于國計民生的實事，在社會經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用，項目管理的好壞是項目成功與否的關鍵。本文在詳細研究政府投資工程管理特點的基礎上，對政府投資工程集中管理模式下的委托代理機制進行了詳細的分析，指出了激勵與約束機制的建立邏輯，提出了建立長效監(jiān)督管理機制的措施建議，具有一定理論和現(xiàn)實意義。

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Centralized Management Mode of Government Investment Project Principal-agent Mechanism Research

YANG Ming1，QIU Yan-Hong2，GUO Ning3
（1. Tianjin University，Tianjin 300072，China，E-mail：1195393112@qq.com；2. Shenzhen Longgang Construction Works Bureau，Shenzhen 518172，China；3. BeiJing Municipal Center of Housing and Urbal-rural Technology Development，Beijing 100835，China）

With the reform of our country government’s investment project management pattern goes deepened，the centralized management mode is widely used. Taking Shenzhen city as an example expounds the centralized management mode of government investment project running mechanism and governance structure，and then the simulation model and the method of game analysis on this mode of two levels of principal-agent relations are studied，from the utility function based on the direction of contracts of the principal-agent analysis of incentives and constraints，it is concluded that this model can establish effective incentive compatibility and self-discipline. from based on the administrative management mode of power rent-seeking and incentive and constraint direction were analyzed，and the suggestions on establishing a long-term supervision mechanism were put forward，which have certain theoretical significance and practical significance.

government investment projects；principal-agent relationship；incentives and constraints；power rent-seeking；game analysis

F283

A

1674-8859（2016）02-060-05 DOI:10.13991/j.cnki.jem.2016.02.012

楊 銘（1972-），男，碩士，高級工程師，研究方向：工程管理；

邱燕紅（1986-），女，工程師，研究方向：項目管理；

郭 寧（1974-），女，副教授，高級工程師，研究方向：住宅產(chǎn)業(yè)化。

2016-01-04．