李云峰

[摘 要]文章闡述了深化交通運(yùn)輸管理體制改革的必要性和交通運(yùn)輸管理體制改革的總體方向?？偨Y(jié)了我國(guó)實(shí)行改革開放政策以來(lái)交通運(yùn)輸管理體制改革的主要特點(diǎn)，分析了新的歷史時(shí)期交通運(yùn)輸管理體制與交通運(yùn)輸事業(yè)科學(xué)發(fā)展的不適應(yīng)和不符合問題，進(jìn)而提出了繼續(xù)深化改革必須堅(jiān)持的主要原則。今后一段時(shí)期交通運(yùn)輸管理體制改革的關(guān)鍵是建立與綜合運(yùn)輸體系建設(shè)相適應(yīng)的交通運(yùn)輸行政管理體制。

[關(guān)鍵詞]交通運(yùn)輸；管理體制；改革；重要性；方法

一、交通運(yùn)輸管理體制改革的主要成就和深化改革的重要性

體制是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分的制度。它是國(guó)家基本制度的重要體現(xiàn)形式。相對(duì)于國(guó)家基本制度的穩(wěn)定性和單一性而言，體制具有靈活性和多樣性。體制改革就是理性地對(duì)相關(guān)管理制度進(jìn)行調(diào)整。

交通運(yùn)輸管理體制改革，主要應(yīng)屬于經(jīng)濟(jì)體制改革范疇。根據(jù)國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革的取向和總體部署，交通運(yùn)輸管理體制改革堅(jiān)持以市場(chǎng)化為導(dǎo)向。經(jīng)過多年來(lái)不斷深化改革，目前交通運(yùn)輸領(lǐng)域總體來(lái)說已經(jīng)改變了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，引入了競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。改革取得了巨大的成就，一是調(diào)整了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了政府交通運(yùn)輸管理職能轉(zhuǎn)變。二是基本理順中央和地方在交通運(yùn)輸方面的管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)，明確了各層級(jí)的管理關(guān)系。三是基本實(shí)現(xiàn)了政企分開，原屬于交通運(yùn)輸主管部門直接管理的企業(yè)與主管部門脫鉤，成為真正的市場(chǎng)主體。四是進(jìn)一步放開了交通運(yùn)輸市場(chǎng)，建立了比較完善的交通運(yùn)輸市場(chǎng)體系，各種所有制企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了自由、完全、有序競(jìng)爭(zhēng)。公路、水路、民航運(yùn)輸市場(chǎng)已全面放開，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)均可進(jìn)入公路、水路、民航建設(shè)和運(yùn)輸領(lǐng)域。特別是公路運(yùn)輸行業(yè)經(jīng)過多年的改革，非國(guó)有企業(yè)已成為主導(dǎo)力量；五是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，清理、修改、制定了一系列交通運(yùn)輸領(lǐng)域的法律法規(guī)和政策措施，基本形成了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的交通運(yùn)輸政策法規(guī)體系。

二、新時(shí)期交通運(yùn)輸管理體制深化改革的原則要求和重點(diǎn)領(lǐng)域

推進(jìn)交通運(yùn)輸管理體制改革，必須符合黨中央國(guó)務(wù)院確定的我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求，必須考慮交通運(yùn)輸行業(yè)特點(diǎn)、符合交通運(yùn)輸發(fā)展的階段性要求。深化改革要堅(jiān)持以下原則：一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，著力提高政府交通運(yùn)輸公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管能力，提高行政效率和宏觀調(diào)控的有效性。要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，有效發(fā)揮市場(chǎng)在配置交通運(yùn)輸資源上的基礎(chǔ)性作用；二是處理好改革與發(fā)展的關(guān)系。改革是為了促進(jìn)發(fā)展，因此要以促進(jìn)和保障交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，積極探尋符合交通運(yùn)輸客觀規(guī)律和發(fā)展實(shí)際的體制機(jī)制；三是處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。體制問題具有多樣性和靈活性，有明顯的階段性特征。四是處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。改革是權(quán)力和利益的重新分配和調(diào)整，會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)效應(yīng)。因此，要加強(qiáng)改革的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，統(tǒng)籌好改革方案、措施的出臺(tái)時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏；五是處理好局部與整體的關(guān)系。充分考慮交通運(yùn)輸行業(yè)中各專項(xiàng)改革之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，維護(hù)交通運(yùn)輸行業(yè)的整體利益；六是處理好創(chuàng)新與合法的關(guān)系。要堅(jiān)持依法行政，在法律、行政法規(guī)框架內(nèi)開拓創(chuàng)新，推進(jìn)改革。

根據(jù)新時(shí)期交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展需要，新時(shí)期時(shí)期深化交通運(yùn)輸管理體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域是：

（一）建立與綜合運(yùn)輸體系相適應(yīng)的交通運(yùn)輸行政管理體制

1.組建國(guó)家綜合運(yùn)輸行政主管部門。綜合運(yùn)輸行政管理體制包括許多方而，但建立國(guó)家綜合運(yùn)輸行政主管部門是其中最為重要方而。綜觀世界各國(guó)，目前也只有包括我國(guó)在內(nèi)的極少數(shù)國(guó)家中央層而沒有實(shí)行交通運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一管理。

2.進(jìn)一步明確中央和地方在交通運(yùn)輸管理上的事權(quán)。鐵路、公路、水運(yùn)、民航等運(yùn)輸方式具有不同的特性，推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，不僅要統(tǒng)一中央層而的管理體制，也要科學(xué)界定中央與地方的事權(quán)。原則上，公路宜分級(jí)管理、鐵路宜集中管理、交通樞紐（港口、機(jī)場(chǎng)、運(yùn)輸場(chǎng)站等）及城市交通宜將主要事權(quán)放在城市，鐵路、海運(yùn)、民航運(yùn)輸管理事權(quán)宜相對(duì)集中。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方政府也應(yīng)只設(shè)立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的交通運(yùn)輸事務(wù)。國(guó)家綜合運(yùn)輸行政主管部門可根據(jù)運(yùn)輸方式的特點(diǎn)和具體管理業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，設(shè)立區(qū)域（流域、海域）管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理區(qū)域 （流域、海域）交通運(yùn)輸相關(guān)事務(wù)。

（二）深化公路管理體制改革

1.強(qiáng)化交通運(yùn)輸主管部門管理職責(zé)。公路是重要的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施。要進(jìn)一步強(qiáng)化交通運(yùn)輸主管部門對(duì)公路的行業(yè)管理職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的日常監(jiān)管。強(qiáng)化公路規(guī)劃引領(lǐng)作用，進(jìn)一步維護(hù)公路規(guī)劃的權(quán)威和嚴(yán)肅性。

2.建立與“兩個(gè)公路體系”相適應(yīng)的管理體制。建立以高速公路為主的收費(fèi)公路體系和以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系，是公路管理體制改革的總方向。要進(jìn)一步厘清中央與地方在公路管理中的事權(quán)和職責(zé)分工。高速公路多是國(guó)道，跨越省級(jí)行政區(qū)域，已形成比較完善的路網(wǎng)體系。適當(dāng)上收地方對(duì)國(guó)家高速公路的管理事權(quán)，建立以國(guó)家交通運(yùn)輸主管部門為主的管理體制，管理國(guó)家高速公路網(wǎng)，有利于國(guó)家高速公路的協(xié)調(diào)發(fā)展和提高國(guó)家高速公路路網(wǎng)的通行效率和科學(xué)管理水平。

3.繼續(xù)清理公路收費(fèi)和完善公路收費(fèi)政策。取消除高速公路之外的所有政府還貸公路的收費(fèi)，使普通公路徹底回歸公益事業(yè)?，F(xiàn)行的車購(gòu)稅、燃油稅等公路建設(shè)專項(xiàng)資金，今后主要用于普通公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。政府可從高速公路收費(fèi)所得資金中，提取普通公路發(fā)展基金，支持普通公路的發(fā)展。現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)性公路，經(jīng)營(yíng)期滿后按規(guī)定交由交通運(yùn)輸部門管理。嚴(yán)格審批新的經(jīng)營(yíng)性公路。停比核準(zhǔn)新的公路項(xiàng)目上市。

（三）深化交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革

一是按照行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)相對(duì)集中的總體要求，推進(jìn)地方交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革。明確行政執(zhí)法主體，結(jié)合事業(yè)單位分類改革，妥善解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位、編制、經(jīng)費(fèi)問題；二是推進(jìn)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法模式改革，建立和完善交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門與相關(guān)執(zhí)法部門開展統(tǒng)一執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制；三是積極穩(wěn)妥推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革。

交通運(yùn)輸管理體制問題是影響交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的重大問題。體制改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜、十分艱難的工作。特別是目前，改革已處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，要避免畏難情緒、樹立堅(jiān)定信心、明確責(zé)任主體、完善工作機(jī)制、加強(qiáng)政策研究，推進(jìn)交通運(yùn)輸管理體制改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。