李文海

摘要：文章結(jié)合烏海市土地利用現(xiàn)狀，論述烏海市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重要意義在于新形勢新要求的需要、五大發(fā)展理念的要求、城鄉(xiāng)一體化的需要、籠頭管控作用的要求等方面，提出了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的目標(biāo)任務(wù)。

關(guān)鍵詞：土地；土地利用現(xiàn)狀；調(diào)整完善；路徑方略

《烏海市土地利用總體規(guī)劃》自批復(fù)實(shí)施以來，在堅守耕地保護(hù)紅線、推進(jìn)節(jié)約集約用地、保護(hù)改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和黨的十八大以來國家新政策新要求的陸續(xù)出臺，土地規(guī)劃管理面臨許多新情況、新問題、新挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃與客觀實(shí)際、發(fā)展需求出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)不適應(yīng)、在某種程度上影響到了地方的發(fā)展，迫切需要調(diào)整完善。筆者似就烏海市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善問題作一探之。

1. 調(diào)整完善工作重要意義

1.1 新形勢新要求的需要

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院對國土資源工作一系列新要求的迫切需要。黨的十八大、十八屆三中、四中全會，對嚴(yán)格土地管理特別是從嚴(yán)保護(hù)耕地、大力推進(jìn)節(jié)約集約利用、切實(shí)維護(hù)群眾土地權(quán)益等方面提出了新的更高要求。落實(shí)新要求，需要加快轉(zhuǎn)變土地利用方式，迫切需要加強(qiáng)和改進(jìn)土地規(guī)劃管理，進(jìn)一步提高規(guī)劃的可行性和可操作性。

1.2 五大發(fā)展理念的要求

調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和嚴(yán)格節(jié)約用地制度的根本要求。第二次土地調(diào)查查明的全市耕地現(xiàn)狀高于上級規(guī)劃下達(dá)的耕地保有量指標(biāo)，如果將退耕還林以及不穩(wěn)定、沙化鹽堿化耕地等情況考慮進(jìn)來，全市可穩(wěn)定利用的高質(zhì)量耕地數(shù)量不高，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的壓力仍然較大?！笆濉睍r期，全市建設(shè)用地增速較快，共使用土地利用計劃指標(biāo)1711公頃，布局失衡、利用粗放等問題同時存在。按照中央提出的加快生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)要求，需進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，節(jié)約集約利用土地。

1.3 城鄉(xiāng)一體化的需要

調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障。2014年以來，自治區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和新形勢，結(jié)合實(shí)際先后出臺了一系列穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的政策措施。特別是推進(jìn)“8337”發(fā)展思路的出臺和“十個全覆蓋”項目的實(shí)施，對土地利用總體規(guī)劃提出了新任務(wù)新要求。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要抓手。

1.4 籠頭管控作用的要求

調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃是提高土地利用統(tǒng)籌管控能力加快建設(shè)法治國土的客觀要求。經(jīng)過三輪土地規(guī)劃的探索實(shí)踐，烏海市土地規(guī)劃體系基本建立，規(guī)劃編制和實(shí)施管理日益規(guī)范。但是，規(guī)劃的科學(xué)性和可行性仍有待提高，土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接有待加強(qiáng)，以適應(yīng)全面深化改革和全面依法治國的新要求。

2. 調(diào)整完善的路徑方略

2.1 破解建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)與現(xiàn)狀倒掛的歷史難題，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求

現(xiàn)行土地規(guī)劃中，上級下達(dá)我市建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)21798公頃。截至2013年年末，全市建設(shè)用地現(xiàn)狀26915公頃，現(xiàn)狀超出規(guī)劃指標(biāo)5117公頃。規(guī)劃指標(biāo)與現(xiàn)狀倒掛，嚴(yán)重制約各級各類建設(shè)項目選址落地。本次調(diào)整完善將以2013年年末建設(shè)用地現(xiàn)狀為基數(shù)，以資源環(huán)境承載力評價和土地規(guī)劃實(shí)施中期評估為支撐，努力爭取建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，力爭規(guī)劃增量指標(biāo)不低于3500公頃。

2.2 優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局，為十三五發(fā)展創(chuàng)造條件

按照土地利用用途分類，建設(shè)用地分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地和其他建設(shè)用地。從上表可以看出，截至2013年全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀超出規(guī)劃指標(biāo)7625.93公頃、交通水利用地規(guī)劃指標(biāo)結(jié)余2532.08公頃、其他建設(shè)用地指標(biāo)與現(xiàn)狀倒掛23.29公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地的實(shí)際增量與增速遠(yuǎn)超過規(guī)劃修編時預(yù)測的規(guī)模。

本輪土地規(guī)劃實(shí)施以來（2006年～2013年），全市城鎮(zhèn)工礦用地增加了10389.27公頃，年均增加1300公頃，而同時期的農(nóng)村居民點(diǎn)用地由2193公頃減少到了1915公頃。2013年，城鎮(zhèn)工礦用地現(xiàn)狀占建設(shè)用地總規(guī)模現(xiàn)狀的比例達(dá)到了82%，而農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀占建設(shè)用地總規(guī)?，F(xiàn)狀的比例僅為7%左右。

鑒于此，要以問題為導(dǎo)向，著力優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地和其他建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。遵循國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，保障重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)先安排和布局社會民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地，嚴(yán)禁為產(chǎn)能過剩行業(yè)預(yù)留規(guī)劃空間。

2.3 確保耕地和基本農(nóng)田數(shù)量基本穩(wěn)定，質(zhì)量不下降，保護(hù)優(yōu)先應(yīng)保盡保

2013年，全市耕地面積8302.07公頃，比上級下達(dá)的耕地保有量指標(biāo)5655.05公頃，多出2647.02公頃。在保證5655.05公頃規(guī)劃指標(biāo)的前提下，調(diào)查了解規(guī)劃實(shí)施以來建設(shè)已占用耕地數(shù)量與生態(tài)退耕情況，落實(shí)實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定的要求。在查清不穩(wěn)定耕地的基礎(chǔ)上，有理有據(jù)申請合理調(diào)減耕地保有量指標(biāo)，提高優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)比例。

2.4 追加新增建設(shè)占用耕地規(guī)劃指標(biāo)，為市委市政府發(fā)展戰(zhàn)略保駕護(hù)航

自治區(qū)下達(dá)的全市新增建設(shè)占耕指標(biāo)182公頃（年均占耕12公頃），據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，規(guī)劃實(shí)施以來（2006年～2013年）實(shí)際建設(shè)占用耕地規(guī)模約288公頃，年均占耕36公頃。市委市政府已將“一個中心、兩個轉(zhuǎn)型、三個率先、五個烏?！绷腥霝鹾Ｊ虚L期發(fā)展戰(zhàn)略。“十三五”期間，將重點(diǎn)打造環(huán)烏海湖環(huán)甘德爾山區(qū)域，積極發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)，逐步將人口和第三產(chǎn)業(yè)向環(huán)山環(huán)湖區(qū)域集聚，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的增長點(diǎn)和支撐點(diǎn)。該發(fā)展戰(zhàn)略的逐步實(shí)施將占用部分耕地，需積極申請追加占耕指標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供支撐。

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