文　斌

(中共懷化市委黨校，湖南 懷化　418000)

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【區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展】

武陵山區(qū)深度扶貧模式創(chuàng)新研究
——基于湖南懷化個(gè)案分析

文斌

(中共懷化市委黨校，湖南 懷化418000)

懷化探索的深度扶貧模式是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想在湖南懷化的生動(dòng)實(shí)踐，對(duì)連片貧困山區(qū)脫貧攻堅(jiān)具有典型樣本意義。創(chuàng)新懷化深度扶貧模式要從完善深度扶貧的政策保障機(jī)制，更加注重產(chǎn)業(yè)扶貧在深度扶貧模式中的關(guān)鍵性作用，創(chuàng)新金融扶貧方式建立完善以政府為主的多元化投入機(jī)制，探索的貧困戶(hù)、貧困村、貧困縣的有序退出機(jī)制。

武陵山片區(qū)；深度扶貧模式；懷化；創(chuàng)新

一、問(wèn)題提出與研究意義

懷化地處湖南省西南部，位于湘、鄂、渝、黔、桂五省(市、區(qū))周邊中心地帶，面積2.76萬(wàn)平方公里，人口513萬(wàn)，是湖南省扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。市轄13個(gè)縣(市、區(qū))中，沅陵縣、通道2個(gè)屬于國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，中方縣、沅陵縣、辰溪縣、麻陽(yáng)苗族自治縣、新晃侗族自治縣、溆浦縣、芷江侗族自治縣、通道侗族自治縣、會(huì)同縣、靖州苗族侗族縣10個(gè)屬于國(guó)家集中連片特困地區(qū)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，鶴城區(qū)、洪江市、洪江區(qū)3個(gè)為湖南省政府明確的省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)比照縣。截至2014年年底，懷化市現(xiàn)有貧困村1 237個(gè)，占到全省的15.4%；農(nóng)村貧困人口752 393人，占到全省貧困人口的12.5%；貧困發(fā)生率2014年底為17.5%,2015年底為12.66%，高于湖南省的11.2%；全面小康實(shí)現(xiàn)程度為76.8%[1]20。可見(jiàn)，窮困人口多、窮困深度深、窮困面積廣是懷化市的基本市情。扶貧攻堅(jiān)一直是懷化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重，隨著黨中央《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020)》和《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》發(fā)布，特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央提出精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略思想的提出，為加快推進(jìn)懷化扶貧開(kāi)發(fā)工作提供強(qiáng)大的政策支持和精神動(dòng)力。近年來(lái)，懷化市按照習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)系列講話(huà)精神，抓住國(guó)家開(kāi)展武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)的機(jī)遇，以精準(zhǔn)扶貧為核心，以“四個(gè)切實(shí)”“六個(gè)精準(zhǔn)”“四個(gè)一批”為工作遵循，著力探索以“十大行動(dòng)”為核心內(nèi)容的深度扶貧模式，取得良好的效果，積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)，得到國(guó)務(wù)院扶貧辦和省委省政府的高度肯定。深入研究懷化市深度扶貧模式的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義，準(zhǔn)確闡述懷化市深度扶貧模式的內(nèi)涵與特點(diǎn)，剖析深度扶貧模式面臨的困境和存在的問(wèn)題，提出創(chuàng)新和完善深度扶貧模式的政策建議，對(duì)懷化如何實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃制定的“到2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村窮困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”目標(biāo)，如期全面建成小康社會(huì)，具有重大政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、懷化深度扶貧模式的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

目前，人們對(duì)深度扶貧的討論主要集中于報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)的宣傳報(bào)道，而學(xué)術(shù)性深度研究卻屈指可數(shù)，這在一定程度上造成了深度扶貧理論與實(shí)踐相對(duì)脫節(jié)的狀態(tài)。從目前實(shí)施情況來(lái)看，深度扶貧開(kāi)發(fā)模式是以精準(zhǔn)扶貧為思想指南，以貧困村為組織單位，以減少貧困人口、提高貧困人口生活水平為目標(biāo)，全力實(shí)施“十大到村到戶(hù)行動(dòng)”即產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶(hù)行動(dòng)、生態(tài)移民到村到戶(hù)行動(dòng)、低保兜底到村到戶(hù)行動(dòng)、醫(yī)療救助到村到戶(hù)行動(dòng)、危房改造到村到戶(hù)行動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶(hù)行動(dòng)、教育培訓(xùn)到村到戶(hù)行動(dòng)、金融服務(wù)到村到戶(hù)行動(dòng)、結(jié)對(duì)幫扶到村到戶(hù)行動(dòng)、黨員示范引領(lǐng)到村到戶(hù)行動(dòng)十大行動(dòng)，形成深度識(shí)貧、深度幫扶、深度治貧的體制機(jī)制，深度貧困模式是精準(zhǔn)扶貧的集中體現(xiàn)和生動(dòng)實(shí)踐，

(一)深度扶貧模式的理論基礎(chǔ)

從理論基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，至少有3種反貧困理論為深度扶貧模式提供了理論借鑒。

一是包容性增長(zhǎng)減貧理論。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森認(rèn)在分析貧困國(guó)家和地區(qū)災(zāi)荒的中提出了重要的理論觀(guān)點(diǎn)，即貧困的成因不僅僅是收入的低水平，更重要是發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等。他認(rèn)為主要給予平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，以共享發(fā)展的理念才能擺脫貧困的惡性循環(huán)。受此思想啟發(fā)，亞洲開(kāi)發(fā)銀行提出了包容性增長(zhǎng)理論，提出了以機(jī)會(huì)均等和公平共享為核心的包容性增長(zhǎng)理念(Inclusive Growth)。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看,包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅是指經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大,更重要是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整,是一種“人人機(jī)會(huì)平等、人人分享成果”的減貧模式。十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)共享發(fā)展,并把共享發(fā)展納入十三五時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的五大理念之一,作為全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略思想,這是對(duì)包容性減貧理論的運(yùn)用和發(fā)展。

二是空間貧困理論。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與空間地理位置密切關(guān)聯(lián)，提出了地理上的二元經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚效應(yīng)和回波效應(yīng)，分析了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之策就是發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)的吸輻效應(yīng)，以消除貧困地區(qū)的落后面貌。這種分析框架，讓更多的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者從地理空間去分析貧困的成因與治理對(duì)策。

三是參與式扶貧理念與合作型反貧困理論。參與式扶貧理念源于參與式發(fā)展理論，參與的關(guān)鍵在于賦權(quán)，“賦權(quán)”意味著建立一套貧困農(nóng)民進(jìn)入扶貧項(xiàng)目場(chǎng)域的體制機(jī)制，消除貧困人口準(zhǔn)入的各種制度和體制障礙，保障貧困農(nóng)民的參與需求。合作型反貧困作為一種新的減貧理念，是在面對(duì)我國(guó)扶貧新形勢(shì)與農(nóng)村反貧困所面臨的巨大挑戰(zhàn)下提出的。合作型反貧困更多強(qiáng)調(diào)貧困治理的多元主體，以建立更持續(xù)的制度基礎(chǔ)，同時(shí)提升貧困群眾的權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)貧困個(gè)體的自主發(fā)展能力。

(二)懷化市深度扶貧的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

懷化的窮困人口多、窮困深度深、窮困面積廣、貧困代際傳遞現(xiàn)象現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)決定了深度扶貧模式選擇的必然。按照年人均收入低于2 300元的家庭為貧困標(biāo)準(zhǔn)，懷化市貧困發(fā)生率如表1所示。

表1　懷化市貧困發(fā)生率統(tǒng)計(jì)

從筆者對(duì)湖南省懷化市10個(gè)縣區(qū)5個(gè)典型貧困村的調(diào)研情況來(lái)看，與經(jīng)濟(jì)上相對(duì)落后比較而言，貧困村存在的社會(huì)問(wèn)題更讓人揪心，傳統(tǒng)村落的凋敝、家庭結(jié)構(gòu)的殘缺、留守兒童婦女空巢老人造成的社會(huì)結(jié)構(gòu)的畸形，遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)上的貧困更令人值得關(guān)注。此外，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，懷化市貧困農(nóng)村外出人口比例都很高，長(zhǎng)期居住在村里的人口并不是很多。從夫妻分居情況來(lái)看，有四分之一的家庭存在夫妻分居的情況，而主要原因?yàn)橥獬鰟?wù)工和陪孩子讀書(shū)。從留守少年來(lái)看，少年兒童與父母一方長(zhǎng)期分離的占到75%左右，留守兒童的關(guān)愛(ài)的缺失是農(nóng)村社會(huì)的大問(wèn)題，由此帶來(lái)了家庭結(jié)構(gòu)的殘缺和社會(huì)關(guān)系的畸形。就家庭收入來(lái)說(shuō)，糧食作物占到26%、經(jīng)濟(jì)作物占到2%、畜牧水產(chǎn)占到4%、外出務(wù)工占到62%[2]。從自然條件來(lái)看，少數(shù)民族高寒山區(qū)貧困村46個(gè)，絕大多數(shù)是貧困山多田少、居住分散、經(jīng)濟(jì)薄弱、收入偏低的集體經(jīng)濟(jì)空白村。

三、懷化深度扶貧模式的內(nèi)涵及特征

從內(nèi)涵上講，懷化的深度扶貧模式是指以全市交通、產(chǎn)業(yè)、收入水平深度貧困的村為重點(diǎn)，以精準(zhǔn)扶貧為思想指南，按照整村推進(jìn)、集中資金、整合項(xiàng)目，加大扶持力度，實(shí)施以三聯(lián)一包的超常規(guī)措施進(jìn)行重點(diǎn)幫扶。具體來(lái)說(shuō)，懷化深度扶貧模式包括以下幾方面：

1.以習(xí)近平總書(shū)記精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想為基本遵循。習(xí)近平總書(shū)記在貴州召開(kāi)部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的思想，懷化深度扶貧模式就是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“六個(gè)精準(zhǔn)”重要戰(zhàn)略思想的實(shí)踐產(chǎn)物。在精準(zhǔn)識(shí)窮方面，做到將財(cái)政供養(yǎng)人員(含村干部)、個(gè)體工商戶(hù)或經(jīng)營(yíng)企業(yè)的戶(hù)和有商品房、有小汽車(chē)的戶(hù)從貧困戶(hù)中清除出去，解決好“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題，摸清貧困村和貧困戶(hù)的基本情況和脫貧需求，解決好“怎么扶”的問(wèn)題；落實(shí)幫扶責(zé)任，解決好“誰(shuí)來(lái)扶”的問(wèn)題，切實(shí)做到駐村工作隊(duì)(第一書(shū)記)和幫扶責(zé)任人兩個(gè)“全覆蓋”；加快財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金撥付進(jìn)度，確保資金跟著“窮人”走，提高資金使用精準(zhǔn)度，核實(shí)“扶多少”的問(wèn)題；重點(diǎn)核實(shí)、核準(zhǔn)和校正相關(guān)數(shù)據(jù)，做好建檔立卡各項(xiàng)指標(biāo)的填報(bào)、核實(shí)、完善工作；核實(shí)脫貧戶(hù)是否真正脫貧，核準(zhǔn)“脫沒(méi)脫”的問(wèn)題。

2.以減少貧困人口數(shù)量、提高貧困人口生活水平為目標(biāo)任務(wù)。懷化深度扶貧的主要目標(biāo)就是到2018年建市20周年時(shí)，農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到9 000元以上，貧困人口減少到18萬(wàn)以下，貧困發(fā)生率減少到7%以下，到2020年，全市75.23萬(wàn)貧困人口整體脫貧，13個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣市區(qū)和1 237個(gè)貧困村全部摘帽，農(nóng)民人均可支配收入10 000元以上，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全省平均水平。

3.以“十大行動(dòng)”為推進(jìn)路徑。一是產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶(hù)行動(dòng)。按照一村一品、一村一產(chǎn)業(yè)、一戶(hù)一個(gè)主要脫貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的要求，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)60%有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)就地穩(wěn)定增收，確保應(yīng)資源開(kāi)發(fā)不足的貧困人口通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧。二是生態(tài)移民到村到戶(hù)計(jì)劃。對(duì)地處高海山區(qū)、石山區(qū)、水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)、飲用水源稀缺區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)等自然條件惡劣的貧困村，實(shí)施異地生態(tài)移民搬遷，確保貧困人口脫貧。三是低保兜底到村到戶(hù)行動(dòng)。推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)和的最生活保障制度的有效銜接，將貧困線(xiàn)和保障線(xiàn)結(jié)合起來(lái)，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象，采取參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、實(shí)施最低生活保障、進(jìn)行困難臨時(shí)救助和特殊特困人群政府供養(yǎng)方式“保起來(lái)”。四是醫(yī)療救助到村到戶(hù)行動(dòng)。對(duì)因病致貧要通過(guò)大病救助、大病保險(xiǎn)等方式，實(shí)施醫(yī)療救助。特別做好因病返貧的后續(xù)扶持。五是危房改造到村到戶(hù)行動(dòng)，以“改善和解決農(nóng)村貧困群眾的住房條件和住房安全問(wèn)題”為著力點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注“住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最困難”的農(nóng)戶(hù)，解決貧困戶(hù)無(wú)住房、住房不安全等問(wèn)題。六是基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶(hù)行動(dòng)。堅(jiān)持成本與效益相結(jié)合，加快實(shí)施貧困村水、電、路、氣、房、環(huán)境治理“六到農(nóng)家”等建設(shè)，切實(shí)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。七是教育培訓(xùn)到村到戶(hù)行動(dòng)。實(shí)施教育扶貧工程，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，完善貧困家庭學(xué)生助學(xué)補(bǔ)助和助學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)制度。實(shí)施雨露計(jì)劃、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等措施，幫助貧困戶(hù)掌握1～2門(mén)實(shí)用技術(shù)，確保因?qū)W致貧貧困人口通過(guò)教育培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。八是金融服務(wù)到村到戶(hù)行動(dòng)。加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)體系和農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，簡(jiǎn)化貧困戶(hù)信用等級(jí)評(píng)定等級(jí)，提高貧困戶(hù)貸款授信額度，大力推進(jìn)扶貧小額信用貸款，確保100%的貧困農(nóng)戶(hù)評(píng)級(jí)授信，90%的有脫貧項(xiàng)目的貧困群眾得到貸款扶持，扶貧貸款規(guī)模實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)，助推貧困農(nóng)戶(hù)增收脫貧。九是結(jié)對(duì)幫扶到村到戶(hù)行動(dòng)。繼續(xù)實(shí)施三聯(lián)一包制度，深入開(kāi)展一進(jìn)二訪(fǎng)，確保每個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣市區(qū)都有市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、每個(gè)單位都有聯(lián)系的貧困村、每個(gè)干部都有聯(lián)系的貧困戶(hù)，做到貧困村派駐工作隊(duì)全覆蓋、工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)擔(dān)任村第一書(shū)記全覆蓋。十是黨員示范引領(lǐng)到村到戶(hù)行動(dòng)。建立完善農(nóng)村黨員聯(lián)系貧困戶(hù)制度，落實(shí)農(nóng)村黨員發(fā)展培訓(xùn)幫扶和示范引領(lǐng)計(jì)劃，發(fā)揮廣大農(nóng)村黨員在扶貧攻堅(jiān)中的先鋒模范作用和示范引領(lǐng)作用。

四、懷化深度扶貧模式取得的成效和面臨的挑戰(zhàn)

2012年啟動(dòng)深度扶貧以來(lái)，懷化緊緊抓住武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)的政策機(jī)遇，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持、金融支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)貧困村基層組織建設(shè)等措施，懷化扶貧攻堅(jiān)取得重大進(jìn)展和突破。一是貧困程度得到有效緩解。按照全面規(guī)劃、整合資源、集中投入的思路，通過(guò)對(duì)貧困村的道路交通、農(nóng)田水利、人飲消防具體幫扶，大力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，扶持貧困發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，貧困農(nóng)民增收能力不斷增強(qiáng)，貧困村的貧困程度有效緩解。2012—2015年，全市脫貧人口分別為10.05萬(wàn)人、11.6萬(wàn)人、12.3萬(wàn)人、18.81萬(wàn)人[3]30。二是貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施條件進(jìn)一步改善，僅2012年，全市投入財(cái)政資金6 203萬(wàn)元，完成新修、維修村級(jí)公路602 km，硬化村級(jí)公路442.1 km，解決交通不便的問(wèn)題，改造農(nóng)村用電線(xiàn)路12 km，解決飲水困難人口3.32萬(wàn)人，基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，農(nóng)民自我發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。三是扶貧體制機(jī)制不斷完善。經(jīng)過(guò)3年的探索，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，破解扶貧工作難題，逐漸形成了以“三聯(lián)一包”的組織保障機(jī)制、多元化的扶貧投入機(jī)制、富有特色的產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧機(jī)制等。3年來(lái)，扶貧攻堅(jiān)取得重大成效，但也面臨系列的挑戰(zhàn)：項(xiàng)目建設(shè)資金缺口大；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)難展開(kāi)；農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與市場(chǎng)化背景下扶貧開(kāi)發(fā)有效手段不足。

1.就當(dāng)前的財(cái)政扶貧投入來(lái)說(shuō),資金總量仍顯不足,資金的供需矛盾仍然突出。常規(guī)的開(kāi)放式扶貧顯然是不能解決其貧困問(wèn)題的,他們都是扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中難啃的“硬骨頭”,不僅需要政府各有關(guān)部門(mén)包括扶貧部門(mén)采取超常規(guī)的措施進(jìn)行扶持,更需要大量的資金作為后盾。參與產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，資金匱乏、資金占用時(shí)間長(zhǎng)，極大地影響了農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及成效。對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧，中央、省市的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金逐年增加，但由于貧困面太廣、貧困農(nóng)戶(hù)人口眾多，財(cái)政的扶持是有限和遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。急需產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的貧困戶(hù)和農(nóng)業(yè)企業(yè)得不到相應(yīng)的資金扶持，金融服務(wù)滯后，使廣大農(nóng)村貧困戶(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化成了國(guó)內(nèi)信貸市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)弱者，貧困戶(hù)、產(chǎn)業(yè)扶貧企業(yè)貸款難、貸款貴問(wèn)題制約了產(chǎn)業(yè)扶貧工作的推動(dòng)。

2.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展難。產(chǎn)業(yè)扶貧是與農(nóng)村改革與發(fā)展緊密結(jié)合的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，但政府對(duì)參與產(chǎn)業(yè)扶貧、實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的龍頭企業(yè)、產(chǎn)品基地和服務(wù)組織等在財(cái)政、信貸、稅收、物資、能源、出口等方面給予的政策支持力度不夠大、不夠完善。如開(kāi)通農(nóng)產(chǎn)品綠色通道的政策，部門(mén)協(xié)作條塊之間、部門(mén)之間的關(guān)系處理，行業(yè)分割、部門(mén)封鎖、相互掣約等問(wèn)題都不同程度存在。產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售經(jīng)濟(jì)效益狀況決定著產(chǎn)業(yè)扶貧的最終成效。但當(dāng)前流通網(wǎng)絡(luò)的不完善、產(chǎn)品專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)的缺乏、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍建設(shè)的滯后、定單農(nóng)業(yè)機(jī)制不完備等市場(chǎng)體系問(wèn)題都影響著產(chǎn)業(yè)扶貧的成效。廣大貧困農(nóng)戶(hù)抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。品質(zhì)不優(yōu)問(wèn)題。主要表現(xiàn)為產(chǎn)品“好的不多，多的不好”。我市原來(lái)發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)良品種有限，較大部分要投入大量人力、物力進(jìn)行品種改良和優(yōu)化，而改造老園、擴(kuò)建新園面臨技術(shù)、資金、短期利益損失等問(wèn)題。產(chǎn)品銷(xiāo)售在市場(chǎng)的表現(xiàn)是時(shí)好時(shí)壞，沒(méi)有形成“拳頭”品牌，品種多而雜，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。各縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困農(nóng)戶(hù)都明確有產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，但是存在多數(shù)農(nóng)戶(hù)重產(chǎn)出、輕投入、松管理的問(wèn)題。特別是農(nóng)產(chǎn)品基地，科學(xué)種植、科學(xué)管理存在一定差距，農(nóng)業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)由于多種原因表現(xiàn)為推廣網(wǎng)絡(luò)弱化,技術(shù)人員幫扶熱情降低,難以到生產(chǎn)一線(xiàn)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，集中技術(shù)、集中力量、集中資金抓好產(chǎn)業(yè)扶貧合力不夠。

3.農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與市場(chǎng)化背景下扶貧開(kāi)發(fā)有效手段不足的困境。工業(yè)化和市場(chǎng)化的推進(jìn)，對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)工作而言,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的大背景有多重影響。一方面,包括貧困戶(hù)在內(nèi)的眾多農(nóng)民通過(guò)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提高了收入,減少了貧困人口的數(shù)量,并且勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)與人力資源培訓(xùn)等也是扶貧部門(mén)常用的專(zhuān)項(xiàng)扶貧措施;另一方面,農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的農(nóng)村日益空心化也為扶貧部門(mén)在貧困村開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目的實(shí)施提出了挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧在幫扶方式上屬于開(kāi)發(fā)式扶貧,對(duì)象范圍為在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口。在出現(xiàn)空心化的村莊,勞動(dòng)力短缺的現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在,而不少貧困家庭更具有勞動(dòng)力短缺的特征，勞動(dòng)力短缺也是導(dǎo)致其貧困的一大原因。扶貧部門(mén)以增收為直接目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)扶持手段如發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、推廣家畜養(yǎng)殖等在貧困村層面和貧困戶(hù)層面都面臨項(xiàng)目實(shí)施主體缺失或人力資本不充分而導(dǎo)致的失效風(fēng)險(xiǎn),這將直接影響扶貧資源所能發(fā)揮的效果。此外,在市場(chǎng)化浪潮的裹挾之下,貧困村和貧困者已然完全置身于商品經(jīng)濟(jì)的激流之中。精準(zhǔn)扶貧在煞費(fèi)苦心地識(shí)別出貧困者后面臨的一個(gè)更大難題在于:精準(zhǔn)識(shí)別的意義只有通過(guò)有效的扶貧手段或工具使該受幫助的貧困者脫貧才能得到體現(xiàn),但這顯然不是一件易事。在扶貧資源投入量有限的情況下,開(kāi)發(fā)式扶貧的方針使得精準(zhǔn)扶貧也只能將主要資源投入到對(duì)貧困者援以增收扶持活動(dòng)中,但貧困地區(qū)往往自然條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后技術(shù)與資金貯備不足,同時(shí)面對(duì)貧困者差異化的發(fā)展需求和發(fā)展能力,扶貧部門(mén)常常處于扶貧開(kāi)發(fā)有效手段不足的困境,這從全國(guó)各地扶貧開(kāi)發(fā)手段雷同的情況中就可見(jiàn)一斑。此外,當(dāng)扶貧手段無(wú)法培育增強(qiáng)貧困者的發(fā)展能力時(shí),市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊會(huì)使其面臨更大的脆弱性,故單一的發(fā)展產(chǎn)業(yè)等手段并不一定就能使貧困者增收,甚至可能使其面臨貧困陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。

五、完善和創(chuàng)新懷化市深度扶貧模式的政策建議

按照中央扶貧工作會(huì)議要求和懷化扶貧攻堅(jiān)實(shí)際情況，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不斷完善和創(chuàng)新懷化深度扶貧模式的體制機(jī)制，為懷化全面完成“十三五”時(shí)期扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，如期同步建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制保障。

(一)建立和完善深度扶貧的政策保障機(jī)制

1.建立健全嚴(yán)密的主體責(zé)任落實(shí)機(jī)制。按照項(xiàng)目管理的理念、項(xiàng)目管理的機(jī)制、項(xiàng)目管理的方式方法，層層壓實(shí)扶貧責(zé)任，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、齊抓共管的責(zé)任體系。

2.建立健全政策資源整合機(jī)制。抓住懷化13個(gè)縣市區(qū)整體納入武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，懷化全勁納入國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，懷化被列為全國(guó)第二批生態(tài)文明示范試點(diǎn)市，全國(guó)集體林權(quán)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)、全省新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)市等機(jī)遇，認(rèn)真研究國(guó)家對(duì)片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)在財(cái)政、稅收、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、生態(tài)補(bǔ)償、幫扶等方面的差異化扶持的具體政策，著力解決上級(jí)政策碎片化與基層實(shí)踐無(wú)縫對(duì)接不夠的問(wèn)題，抓好資源的有效整合，發(fā)揮政策資源的集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)。

3.建立健全多元治理的主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員和組織黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各界、廣大干部群眾齊心協(xié)力打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，努力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、 群眾主體、 市場(chǎng)運(yùn)作、 社會(huì)參與”的工作格局。

4.建立健全堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障機(jī)制。按照“硬件升級(jí)、軟件變硬、保障有力、群眾滿(mǎn)意”的要求，全力提升農(nóng)村基層黨建水平，強(qiáng)基固本建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”。 充分發(fā)揮市、縣市區(qū)兩級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)辦公室前線(xiàn)指揮部作用，切實(shí)加強(qiáng)扶貧部門(mén)能力建設(shè)，保障市、縣扶貧部門(mén)的機(jī)構(gòu)編制、人員和經(jīng)費(fèi)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)干。選派機(jī)關(guān)干部進(jìn)駐 1 237 個(gè)貧困村，擔(dān)任第一支部書(shū)記， 加大從優(yōu)秀外出務(wù)工經(jīng)商人員、鄉(xiāng)土能人、復(fù)退軍人和大學(xué)生村官中選拔村支兩委主干的力度，調(diào)優(yōu)配強(qiáng)所有村黨支部書(shū)記。以加強(qiáng)村級(jí)監(jiān)督為重點(diǎn)，完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，深入推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，營(yíng)造風(fēng)清氣正的扶貧攻堅(jiān)環(huán)境。

(二)更加注重產(chǎn)業(yè)扶貧在深度扶貧模式中的關(guān)鍵性作用

產(chǎn)業(yè)扶貧是開(kāi)發(fā)式扶貧的根本要求和核心。產(chǎn)業(yè)扶貧旨在組織和引導(dǎo)貧困農(nóng)民直接或間接地參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，借助產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，提高自我發(fā)展和自我積累能力，改善生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收，達(dá)到脫貧致富的目的。產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)扶貧方式由“輸血”救濟(jì)到“造血”自救的根本性轉(zhuǎn)變，是開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容和本質(zhì)要求，是區(qū)別于救濟(jì)式扶貧的重要標(biāo)志。開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧，必須堅(jiān)持“資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、能人窮人跟著產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目走、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目跟著市場(chǎng)走”，即“四跟四走”的工作思路，通過(guò)直接幫扶、委托幫扶和股份合作等扶貧方式，來(lái)不斷完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。中央、省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金對(duì)貧困地區(qū)的支持力度逐年不斷加大，僅在2015年中央、省財(cái)政下?lián)軕鸦骺h市區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金就達(dá)5.406 5億元，其中用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金就占3億元之多。一定要根據(jù)懷化的自然條件、氣候條件，立足懷化本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜、因人制宜，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，宜養(yǎng)則養(yǎng)，宜種則種，宜漁則漁，宜工則工，宜商則商。具體到產(chǎn)業(yè)扶貧的項(xiàng)目，懷化各縣市區(qū)在產(chǎn)業(yè)扶貧中可大力發(fā)展七大傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)：優(yōu)質(zhì)特色蔬菜、優(yōu)質(zhì)特色果茶、優(yōu)質(zhì)特色道地中藥材、優(yōu)質(zhì)特色豬牛羊、優(yōu)質(zhì)特色家禽水產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)特色糧油、優(yōu)質(zhì)糧食制種。大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，不斷提高貧困群眾自我造血能力。

(三)創(chuàng)新金融扶貧方式建立完善以政府為主的多元化投入機(jī)制

麻陽(yáng)縣自2011年起積極探索，形成了以“小額信貸+扶貧產(chǎn)業(yè)+貧困戶(hù)”的金融產(chǎn)業(yè)扶貧模式，依據(jù)誠(chéng)信度、人均純收入、家庭勞動(dòng)力3項(xiàng)指標(biāo)，合理評(píng)定貧困戶(hù)信用等級(jí)。同時(shí)還依據(jù)等級(jí)情況由銀行發(fā)放1萬(wàn)至5萬(wàn)元不等的、用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保貸款。此外，“麻陽(yáng)縣財(cái)政則按人均1 200～1 500元的標(biāo)準(zhǔn)給予貼息獎(jiǎng)勵(lì)，并建立300萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，用以化解金融部門(mén)信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高銀行資本投入比例”[4]15。麻陽(yáng)還以市場(chǎng)為導(dǎo)向，引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)及成立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，形成直接幫扶、委托幫扶、股份合作3種模式，建立貧困農(nóng)戶(hù)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利益聯(lián)合機(jī)制，帶動(dòng)貧困戶(hù)抱團(tuán)發(fā)展。麻陽(yáng)縣的金融扶貧模式經(jīng)驗(yàn)得到國(guó)務(wù)院扶貧辦、省政府的高度肯定，要把麻陽(yáng)金融扶貧模式推廣到全市，著力提升金融扶貧精準(zhǔn)度，掌握金融扶貧政策，謀劃金融扶貧項(xiàng)目，暢通金融扶貧資金供應(yīng)渠道、健全金融扶貧保證措施，強(qiáng)化金融扶貧服務(wù)保障。

(四)著力探索的貧困戶(hù)、貧困村、貧困縣的有序退出機(jī)制

為確保到2019年懷化市貧困縣、貧困村和貧困人口有序退出，應(yīng)探索建立貧困戶(hù)、貧困村、貧困縣三級(jí)脫貧退出指標(biāo)體系。對(duì)已脫貧的貧困戶(hù)，在攻堅(jiān)期內(nèi)繼續(xù)給予政策扶持，避免出現(xiàn)“剛脫貧、又返貧”現(xiàn)象；對(duì)脫貧退出的貧困村和貧困縣，在攻堅(jiān)期內(nèi)原有扶貧政策不變，扶持力度不減，進(jìn)一步鞏固脫貧成果。同時(shí)，完善脫貧摘帽正向激勵(lì)措施，對(duì)提前摘帽的貧困縣，給予一次性資金獎(jiǎng)勵(lì)，保證苦干實(shí)干先摘帽的不吃虧。強(qiáng)化督查問(wèn)責(zé)，探索建立第三方評(píng)估抽查評(píng)估機(jī)制，對(duì)工作中弄虛作假、違規(guī)操作、搞“數(shù)字脫貧”的，嚴(yán)肅追究相關(guān)部門(mén)和人員的責(zé)任。

[1]懷化統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013.

[2]刀波.武陵山片區(qū)懷化市貧困鄉(xiāng)村調(diào)查[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(1).

[3]刀波.武陵山區(qū)貧困鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查與思考[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014(6).

[4]歐陽(yáng)郴國(guó).懷化市扶貧開(kāi)發(fā)中的金融支持研究——以靖州苗族侗族自治縣為例[J].金融經(jīng)濟(jì)，2015(18).

(責(zé)任編輯周江川)

Study on the Innovation of Poverty Alleviation Model in Wuling Mountain Area:Based on the Case Analysis of Huaihua in Hunan Province

WEN Bin

(Party School of Huaihua Municipal Party Committee, Huaihua 418000, China)

The model of poverty alleviation in Huaihua is to explore the depth of lively practice of poverty alleviation precise strategic thinking in Hunan, Huaihua and is typical sample significance for poverty alleviation in poor mountainous areas.The depth of poverty alleviation mode innovation of Huaihua from the policy guarantee mechanism to improve the depth of poverty, poverty alleviation and poverty alleviation in depth industry pay more attention to the key role in the mode of innovation of financial poverty alleviation methods to establish and improve government based diversified investment mechanism, in order to explore the exit mechanism for poor households, poor villages and poor county.

mountain area;poverty alleviation mode of Huaihua innovation depth;Huaihua;innovation

2015年湖南省黨校系統(tǒng)社科規(guī)劃課題“懷化深度扶貧模式研究”(2015B63)

文斌(1984—)，講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.09.005

本文引用格式：文斌.武陵山區(qū)深度扶貧模式創(chuàng)新研究——基于湖南懷化個(gè)案分析[J].重慶與世界，2016(9):32-38.

format:WEN Bin.Study on the Innovation of Poverty Alleviation Model in Wuling Mountain Area:Based on the Case Analysis of Huaihua in Hunan Province[J].The World and Chongqing, 2016(9):32-38.

D422.6；F323.8

A

1007-7111(2016)09-0032-07