□ 環(huán)境保護部副部長 黃潤秋

堅持“兩山論”和綠色發(fā)展理念謀劃“十三五”生態(tài)保護工作任務

□ 環(huán)境保護部副部長 黃潤秋

今年是“十三五”開局之年，做好生態(tài)保護工作，我們要認真學習貫徹習近平總書記關于生態(tài)文明建設的重要講話精神，研究分析當前工作面臨的形勢，共同謀劃“十三五”的工作任務。

一、認真學習領會習近平總書記關于生態(tài)保護的重要講話精神

黨的十八大以來，習近平總書記從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提出一系列新理念新思想新要求，有關講話、論述、批示達100多次。習近平總書記強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”“山水林田湖是一個生命共同體”“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”；習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，不搞大開發(fā)，共抓大保護”。同時，習近平總書記針對青海、新疆、陜西等地的幾起生態(tài)破壞事件都做出了非常具體的批示指示。為此，環(huán)境保護部等相關部門都在密切追蹤這些案例，督促有關地方真正把問題扭過來，真正把整改做實，以實際行動落實總書記的批示指示精神。目前，這幾起生態(tài)破壞事件都在嚴肅整改。

習近平總書記的重要講話和指示批示要求各地區(qū)、各部門真正從思想上重視生態(tài)文明建設，認真貫徹綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，落實生態(tài)安全責任。學習總書記重要講話和指示批示精神，一方面可以使我們對發(fā)展與保護關系的理解提升一個層次，另一方面也為我們加強生態(tài)保護工作提供了遵循。

黨中央、國務院先后制定出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等重要文件和規(guī)劃，對生態(tài)文明建設和生態(tài)保護工作作出一系列具體部署。李克強總理對全國生態(tài)環(huán)境十年變化（2000-2010年）調(diào)查與評估結(jié)果作出批示，要求建立健全工作機制，形成發(fā)展與保護的良性互動。張高麗副總理也多次就加強生態(tài)保護提出明確要求。習近平總書記等中央領導同志的重要指示批示和黨中央、國務院的要求，充分體現(xiàn)了黨和國家推進生態(tài)文明建設的意志和決心，為加強我們生態(tài)保護工作指明了方向，提供了理論指導和根本保障。生態(tài)保護工作正處于大有可為的歷史機遇期，我們重點要從以下幾個方面不斷提高認識、推進工作。

一是在思想觀念上，要樹立保護也是發(fā)展的理念，抓生態(tài)也是抓發(fā)展的理念。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰，生態(tài)環(huán)境沒有替代品。習近平總書記提出堅持“兩山論”和綠色發(fā)展理念，打破了簡單把發(fā)展與保護對立起來的思維束縛，明確了保護與發(fā)展的關系。樹立保護也是發(fā)展理念，首先要堅持保護優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境一旦受到破壞，經(jīng)濟社會發(fā)展的空間和后勁也將越來越小。堅持保護優(yōu)先，就是要把保護作為經(jīng)濟社會發(fā)展政策制定的重要考慮因素和前提，從大局、長遠、整體的角度抓好生態(tài)環(huán)境保護。其次，要堅持綠色發(fā)展。生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)濟發(fā)展方式問題，處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系，就是要解決好人與自然和諧共生問題，就是要把綠色發(fā)展理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展各方面，推進形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

樹立保護也是發(fā)展的理念，進一步明確了自然生態(tài)保護工作的目標定位。我們必須認識到，生態(tài)環(huán)境狀況是生產(chǎn)力狀況的反映，保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，必須把自然生態(tài)保護作為推進綠色發(fā)展的一項重要內(nèi)容，推動生態(tài)文明創(chuàng)建、生態(tài)保護紅線管控、自然保護區(qū)綜合管理和生物多樣性保護等工作不斷落到實處。

二是在方式方法上，要采用系統(tǒng)綜合保護的手段。不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境緊密聯(lián)系、彼此依存并相互影響，組成生態(tài)環(huán)境的各要素之間也是如此。系統(tǒng)保護生態(tài)環(huán)境，就是要尊重生態(tài)環(huán)境的自然客觀規(guī)律，運用綜合手段，注重空間協(xié)同保護，堅持常抓不懈。習近平總書記強調(diào)，山水林田湖是一個生命共同體；在生態(tài)環(huán)境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。也就是說，保護生態(tài)環(huán)境，不管是在時間上、還是空間上，都必須要按照系統(tǒng)工程思路來抓，不能“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。

從長遠來看，系統(tǒng)思路提供了經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)模式，也對生態(tài)保護工作提出了要求，一方面是自然生態(tài)保護工作的方式要更加科學合理，要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，理順工作機制；另一方面是加強業(yè)務工作之間、國家和地方之間、地方與地方之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，集中力量解決矛盾的主要方面和關鍵問題。從當前工作來看，尤其是要抓好生物多樣性保護、自然保護區(qū)綜合管理以及生態(tài)保護紅線管控之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，抓好環(huán)保模范城市創(chuàng)建和生態(tài)文明示范創(chuàng)建之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，抓好跨行政區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

三是在組織保障上，要落實地方黨委政府的責任。加強自然生態(tài)保護，是地方黨委政府的重要責任。凡是地方黨委政府高度重視的，工作都抓得好?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》已經(jīng)明確了生態(tài)環(huán)境保護工作黨政同責、一崗雙責的要求。落實地方黨委政府保護生態(tài)環(huán)境的責任，首先是要牢固樹立生態(tài)保護紅線意識。習近平總書記強調(diào)，要加強生態(tài)文明建設，劃定生態(tài)保護紅線，為可持續(xù)發(fā)展留足空間，為子孫后代留下天藍地綠水清的家園。地方各級黨委政府要認識到生態(tài)保護紅線就是國家生態(tài)安全的底線和生命線，一經(jīng)劃定，就不能逾越；一旦逾越，其他生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標將難以實現(xiàn)。落實地方黨委政府責任，要求劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實現(xiàn)空間用途管制，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載力之內(nèi)，形成科學布局的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。落實地方黨委政府責任，還要通過制度建設為地方?jīng)Q策套上“緊箍咒”。要嚴格執(zhí)行《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領導干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。落實地方黨委政府責任，各地還要注重公眾參與，推進信息公開，將黨委政府的責任轉(zhuǎn)化為全社會的共同責任，將群眾的積極性轉(zhuǎn)化為保護生態(tài)環(huán)境的意識提升和行動自覺，動員全社會力量共同保護生態(tài)環(huán)境。

四是在工作方法上，要明確嚴格監(jiān)管的要求。保護生態(tài)環(huán)境關系人民的根本利益和民族的長遠發(fā)展，而嚴格監(jiān)管是實現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境的必然要求。近年來，習近平總書記對陜西秦嶺、新疆卡拉麥里等生態(tài)破壞事件作出重要批示，明確要求加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。落實總書記要求，嚴格監(jiān)管生態(tài)環(huán)境，是今后自然生態(tài)保護工作的重點。嚴格監(jiān)管生態(tài)環(huán)境，重點要在“嚴”、“實”、“新”上下功夫。嚴，就是要加強自然生態(tài)保護方面的法治建設，實行最嚴格的制度，并嚴格執(zhí)行新修訂的《環(huán)境保護法》相關規(guī)定，問題一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴肅查處，絕不縱容。實，就是要通過建立長效機制，確保監(jiān)管取得實效，當前要用好中央環(huán)保督察這個重要手段，瞄準自然保護區(qū)內(nèi)違法行為等重點，加強自然保護區(qū)監(jiān)管。新，就是要創(chuàng)新監(jiān)管方式，通過建立和完善天地一體化監(jiān)測監(jiān)控體系，滿足自然生態(tài)監(jiān)測覆蓋面廣、監(jiān)測量大的需求，有助于發(fā)現(xiàn)常規(guī)監(jiān)測難以發(fā)現(xiàn)的問題。

五是在保護成效上，要注重生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。保護生態(tài)環(huán)境的重要目的就是圍繞改善環(huán)境質(zhì)量這個核心，為人民群眾提供高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品，包括清新的空氣、潔凈的水、優(yōu)美的自然景觀和休閑空間，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，是衡量我們工作成效的重要標準。結(jié)合當前工作實際，我們重點要看，生態(tài)文明示范創(chuàng)建和環(huán)保模范城市創(chuàng)建是否取得實際效果、是否發(fā)揮示范引領作用，生態(tài)保護紅線管控是否嚴格落實，自然保護區(qū)的質(zhì)量效益是否提升，生物多樣性保護尤其是物種數(shù)量和種類是否得到恢復。

改善提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，各地還要落實好與自然生態(tài)保護工作聯(lián)系緊密的生態(tài)文明體制改革的相關任務，尤其是黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究、編制自然資源資產(chǎn)負債表和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等任務。只有不斷深化改革，著力解決自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國土空間開發(fā)保護等制度性問題，自然生態(tài)保護才能進一步拓展工作空間、豐富工作內(nèi)容、夯實工作基礎，才能進一步融入經(jīng)濟社會發(fā)展中。

二、“十二五”自然生態(tài)保護工作取得積極進展

“十二五”以來，各地認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和黨中央、國務院有關決策部署，把自然生態(tài)保護工作作為推進生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，始終以區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到有效保護和改善提升為工作目標，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，不斷改革創(chuàng)新，注重綜合協(xié)調(diào)，自然生態(tài)保護工作取得積極進展。

（一）典型示范引領作用不斷顯現(xiàn)

一是各地把生態(tài)示范創(chuàng)建作為生態(tài)文明建設的重要載體，不斷發(fā)揮創(chuàng)建的典型示范引領作用。目前，福建、浙江、遼寧、天津、海南、吉林、黑龍江、山東、安徽、江蘇、河北、廣西、四川、山西、河南、湖北等16個省（區(qū)、市）正在開展生態(tài)省建設，超過1000多個市、縣、區(qū)大力開展生態(tài)市縣建設，133個地區(qū)獲得生態(tài)市、縣命名，涌現(xiàn)了一批經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的先進典型。浙江省開展“811”美麗浙江建設行動和“四邊三化”建設行動，安吉縣開展“兩山”理論實踐示范縣建設。江蘇省圍繞“強富美高”新江蘇建設，通過創(chuàng)建進一步深化了“環(huán)境美”內(nèi)涵。為總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，環(huán)境保護部相繼召開全國生態(tài)文明建設現(xiàn)場會和學習貫徹習近平總書記關于生態(tài)文明建設重要講話精神深入推進生態(tài)省建設座談會，推動各地不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

二是著力強化頂層設計，不斷推進典型示范提檔升級。按照中央要求，環(huán)境保護部制定《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)管理規(guī)程（試行）》和《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標（試行）》，組織開展首屆“中國生態(tài)文明獎”的評選，表彰33名優(yōu)秀個人和19個先進集體，推進各地生態(tài)示范創(chuàng)建不斷提檔升級。開展生態(tài)文明理論研究和生態(tài)文明建設目標體系研究，為中央關于生態(tài)文明建設的決策部署提供技術支持。

浙江省仙居國家公園

三是大力開展試點引領，不斷推進典型示范改革創(chuàng)新。結(jié)合地方實際，環(huán)境保護部在太湖流域等126個地區(qū)開展試點，積極探索生態(tài)文明建設的模式路徑。廣東、貴州等省市積極探索編制自然資源資產(chǎn)負債表和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并開展相關試點，地方黨政領導干部保護自然生態(tài)的責任不斷強化明確。同時，我們還利用中國生態(tài)文明研究與促進會年會等活動搭建生態(tài)文明建設共建共享的平臺，加強各區(qū)域、各行業(yè)之間的廣泛交流。

（二）生態(tài)功能保護體系初步形成

一是逐步建立生態(tài)功能評價體系，不斷夯實基礎工作。環(huán)境保護部聯(lián)合中科院開展全國生態(tài)環(huán)境十年變化（2000-2010年）調(diào)查與評估，歷時3年，動員139個單位、3000多科研和管理人員，分析匯總了大量數(shù)據(jù)，工作成果得到國務院領導同志充分肯定。同時，環(huán)境保護部聯(lián)合中科院根據(jù)評估成果，對2008年印發(fā)的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》進行了修編。我們還開展了長江流域等45個試點流域的生態(tài)健康評估，初步構(gòu)建流域生態(tài)健康評估基本框架和指標體系。

二是探索運用系統(tǒng)手段，加強生態(tài)功能保護。環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》，并在寧夏、陜西、海南、重慶開展了國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護全過程管理試點工作；對國家重點生態(tài)功能區(qū)實施生態(tài)補償，配合財政部逐年加大轉(zhuǎn)移支付力度，其中2015年全國獲得資金支持的縣域個數(shù)已達556個，支持資金總額達509億。

三是落實重點改革任務。啟動生態(tài)保護紅線劃定工作，在江蘇、湖北、海南、重慶開展生態(tài)保護紅線管控試點。推動國家公園體制研究，在浙江仙居、開化等地開展國家公園試點，配合發(fā)改委指導北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南和青海省9個試點省份開展國家公園試點。同時，我們還聯(lián)合國家旅游局開展國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設，制定《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設與運營規(guī)范》《國家生態(tài)旅游示范區(qū)管理規(guī)程》，推動天津、河北等地建立72個國家生態(tài)旅游示范區(qū)。

（三）生物多樣性保護工作取得重要進展

一是加強機制建設。國務院成立中國生物多樣性保護國家委員會，李克強總理、張高麗副總理先后擔任主席，分別于2012年和2014年召開中國生物多樣性保護國家委員會全體會議，審議發(fā)布了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011-2030年）》，開展了“聯(lián)合國生物多樣性十年”系列活動。

海南省三亞市鳳凰嶺公園

二是全面推進生物多樣性保護。完成生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域邊界核定，發(fā)布了優(yōu)先區(qū)域范圍，優(yōu)先區(qū)域得到真正落地。開展生物多樣性調(diào)查評估，聯(lián)合中國科學院發(fā)布《中國生物多樣性紅色名錄》（高等植物卷、脊椎動物卷）。聯(lián)合中國科學院開展生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性經(jīng)濟學（TEEB）研究工作，列入了李克強總理和默克爾總理共同發(fā)布的《中德合作行動綱要：共塑創(chuàng)新》。推進生物遺傳資源立法工作，制定發(fā)布《加強生物遺傳資源管理國家工作方案（2014-2020年）》。加強外來入侵物種監(jiān)管，印發(fā)《關于做好自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控監(jiān)督管理有關工作的通知》。

三是積極履行國際公約，推動以外促內(nèi)。積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物安全議定書》、《名古屋議定書》，向公約秘書處遞交了第4次和第5次《中國履行〈生物多樣性公約〉國家報告》和第3次《中國履行〈卡塔赫納生物安全議定書〉國家報告》。推動履約工作落地，上海、四川、重慶、西藏等17個?。▍^(qū)、市）已發(fā)布實施地方生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃。安徽、貴州等省建立了生物多樣性保護省級協(xié)調(diào)機制，吉林、陜西等省開展了生物多樣性調(diào)查和評估工作。

（四）自然保護區(qū)綜合管理能力不斷強化

一是新建一批自然保護區(qū)。“十二五”期間新建109處國家級自然保護區(qū)。截至目前，全國共建成2740處國家級自然保護區(qū)，總面積147萬平方公里，約占陸地國土面積的14.8%，其中國家級自然保護區(qū)446處，總面積97萬平方公里。

二是嚴格自然保護區(qū)日常監(jiān)管。認真貫徹落實中央領導同志針對嚴重破壞自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境事件的批示精神，嚴肅查處典型違法違規(guī)活動；環(huán)境保護部等十部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》；建立了自然保護區(qū)“天地一體化”人類活動遙感監(jiān)控和核查體系。

三是加強自然保護區(qū)綜合管理。進一步嚴格保護區(qū)調(diào)整管理，不斷完善評審機制，聯(lián)合多部門開展國家級自然保護區(qū)管理評估。甘肅、浙江、吉林和內(nèi)蒙古積極推動國家級自然保護區(qū)“一區(qū)一法”工作，黑龍江、寧夏等11省份制定出臺了地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理制度和規(guī)定。

（五）農(nóng)村和土壤環(huán)境保護工作成效明顯

“十二五”期間，農(nóng)村和土壤環(huán)境保護工作取得了顯著成效。在農(nóng)村環(huán)境保護方面，中央財政安排專項資金275億元，在23個?。▍^(qū)、市）開展農(nóng)村環(huán)境連片整治示范，支持7萬個村莊實施環(huán)境綜合整治，1億多農(nóng)村人口直接受益，一批群眾反映強烈的突出環(huán)境問題得到治理。發(fā)布《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》，推進國家有機食品基地建設，加強農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管。在土壤環(huán)境保護方面，完成首次土壤污染狀況調(diào)查，組織起草《土壤環(huán)境保護和綜合治理行動計劃》，大力推動《土壤污染防治法》立法工作。目前，《土壤污染防治行動計劃》也已經(jīng)出臺。

此外，我們注重宣傳教育和公眾參與，自然生態(tài)保護的社會影響不斷延伸。我們每年組織實施“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動”和“國際生物多樣性日”系列宣傳活動，舉辦了200多場大型宣傳活動，有200多家國內(nèi)外組織機構(gòu)參與，影響受眾近10億人次。我們積極推動生物多樣性知識進課堂、進社區(qū)、進企業(yè)，普及相關知識，報道先進典型，曝光違法行為，提升公眾保護生物多樣性意識，營造政府引導、企業(yè)履責、社會參與的良好氛圍。

“十二五”自然生態(tài)保護工作所取得的成績和積極進展，離不開全國環(huán)保系統(tǒng)的上下聯(lián)動，尤其是基層一線同志的默默奉獻。一大批基層干部以過人的精神毅力和無畏的責任擔當，譜寫了自然生態(tài)保護的時代之歌。通過總結(jié)回顧這五年來的工作，我也真切的感受到，這些成績的取得，關鍵在于四個方面。

第一，黨中央、國務院的高度重視，是我們工作不斷推進的根本前提。這五年來，黨中央、國務院對生態(tài)保護工作始終高度重視，尤其是黨的十八大召開以來，習近平總書記等中央領導同志多次作出重要指示批示，形成了全黨上下空前重視生態(tài)保護的政治氛圍，地方各級黨委政府也將生態(tài)保護提上重要議事日程，我部出臺的相關政策措施得到了很好的貫徹落實，極大推動了生態(tài)保護工作開展。在中央領導同志的重視支持下，國務院成立了中國生物多樣性保護國家委員會，啟動了生物多樣性保護重大工程建設，我部的生物多樣性保護工作得到有力推進。

第二，基層環(huán)保部門積極作為，是我們工作不斷推進的重要支撐。工作要想取得實效，關鍵還在落實，重點還在基層。不少地區(qū)切實抓住生態(tài)文明示范創(chuàng)建這個重要載體，將其作為推動工作開展的著力點，在改善提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時，環(huán)保部門的人員編制、設施配備等能力建設得到加強，工作地位和重要性也得到提升。正是基層環(huán)保部門的積極作為，順利推進了自然生態(tài)保護工作有關政策要求不斷融入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，并得到了地方黨委政府的重視、理解與支持。

第三，始終注重求實創(chuàng)新，是我們工作不斷推進的動力源泉。長期以來，自然生態(tài)保護工作調(diào)控手段較為單一。隨著一些熱點、難點問題逐漸顯現(xiàn)，過去一些常規(guī)工作手段針對性較弱，方式方法一成不變，難以適應形勢需求。這些年來，不少地區(qū)結(jié)合地方實際，注重把握其中的客觀規(guī)律，不斷創(chuàng)新方式方法，完善體制機制，形成了頗具地方特色的生態(tài)環(huán)境治理模式。同時，不少地區(qū)注重上下聯(lián)動，注重部門協(xié)調(diào)，形成自然生態(tài)保護的強大合力。

第四，不斷提高業(yè)務能力，是我們工作不斷推進的堅實基礎。業(yè)務能力是工作之本。自然生態(tài)保護量大面廣，僅靠傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以滿足需求，必須注重高新技術手段的應用。隨著時代進步，技術手段越來越豐富，對業(yè)務能力的要求也不斷提高。我部應用環(huán)境衛(wèi)星遙感技術，開展全國生態(tài)環(huán)境狀況十年評估，初步解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管量大面廣等問題，為“十三五”構(gòu)建“天地一體化”監(jiān)管體系打下基礎。一些地區(qū)針對當?shù)赝怀錾鷳B(tài)環(huán)境問題，應用先進技術手段加以解決，通過提升業(yè)務能力推進了重點工作開展。比如，把生態(tài)紅線、電子地圖和手機定位相結(jié)合，監(jiān)管人員隨時都能知道所在地是否在紅線范圍內(nèi)，大大便利了生態(tài)紅線監(jiān)管。

“十二五”自然生態(tài)保護工作取得了積極進展，為下一步工作打下了良好基礎。但是，我們也要清醒地認識到，當前生態(tài)保護仍然面臨著十分嚴峻的形勢，突出表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問題已成為全面建成小康社會的突出短板，難以滿足人民群眾的期待。從我們掌握的情況看，部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，生物多樣性下降的速度尚未得到有效遏制，破壞生態(tài)環(huán)境的行為仍然時有發(fā)生。這些問題，都需要在“十三五”加以解決。同時，生態(tài)保護工作自身也存在著一些亟待改進的問題：

第一，對保護與發(fā)展的關系理解不深入。一些地區(qū)不合理的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過度占用生態(tài)空間，生態(tài)空間破碎化加劇?！笆濉逼陂g全國自然保護區(qū)數(shù)量雖然在增加，但是總體面積在減少，大概減少了0.3個百分點。自然保護區(qū)不僅存在面積減少問題，有些保護區(qū)功能管理弱化，隨意調(diào)整范圍、功能，內(nèi)部不同功能區(qū)空間管控不嚴格，這些情況對我們生態(tài)空間都是較大的威脅。需要盡快確定生態(tài)空間的邊界，把生態(tài)保護紅線劃定、落實。

第二，有法不依現(xiàn)象仍較為嚴重。破壞生態(tài)環(huán)境行為屢禁不止，不僅有企業(yè)層面的違法違規(guī)，也有政府部門層面的違法違規(guī)。主要原因是保護自然的意識尚未全面樹立，部分領導干部生態(tài)意識較為薄弱，企業(yè)生態(tài)保護和監(jiān)管責任尚未履行到位，《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)管理條例》等法律法規(guī)沒有得到嚴格執(zhí)行。

第三，生態(tài)服務功能質(zhì)量有所降低。我國生態(tài)環(huán)境本底脆弱，高寒高原、草原和濕地等環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)較多，真正茂密的、一望無垠的原始森林在國土面積上占比并不大。部分地區(qū)生態(tài)退化嚴重，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給不足。生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制，資源過度利用、工程建設以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續(xù)利用。盡管有些物種如大熊貓、朱鹮等的保護已取得成效，但是也有很多物種資源保護不力，如長江江豚和長江魚類資源。此外，外來物種入侵也非常嚴重。

第四，技術手段落后，監(jiān)管能力薄弱。統(tǒng)一的生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡尚未建立，難以及時準確監(jiān)測我國重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)狀況。生態(tài)保護科技支撐不夠，生態(tài)大數(shù)據(jù)集成應用尚未發(fā)揮作用。我們需要在這些監(jiān)管技術手段方面繼續(xù)加強提高，逐步完善。

第五，政策法規(guī)體系還不夠配套，體制機制還不夠健全。生態(tài)保護法律法規(guī)和標準體系尚需完善。在體制機制方面，權(quán)責一致的統(tǒng)一管理體制和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制有待建立，未能實現(xiàn)所有者和監(jiān)管者分離、建設者與保護者區(qū)分。

針對上述問題，“十三五”時期，我們要按照系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化的要求做好自然生態(tài)保護體制機制的宏觀設計，瞄準突出問題拿出針對性解決措施，不斷提升工作質(zhì)量和管理效能，共同推進工作開展。

三、扎實推進“十三五”工作開展

“十三五”生態(tài)保護的總體思路是：以保障國家生態(tài)安全為總目標，劃定生態(tài)保護紅線并建立嚴格管控制度，進一步優(yōu)化自然保護區(qū)布局，維護和保障國家生態(tài)空間安全；以生物多樣性提升為抓手，以生態(tài)保護和建設重大工程為依托，加強重點區(qū)域生態(tài)修復；以建立天地一體化的監(jiān)測管控體系和完善政策法規(guī)體系為手段，持續(xù)提高生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管和執(zhí)法能力，為國土空間生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升提供堅實保障，不斷改善和提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為人民群眾提供高品質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。

第一，要以系統(tǒng)保護為根本，著力構(gòu)建和完善生態(tài)空間安全的保障體系。我們工作的根本目的是保護生態(tài)系統(tǒng)，支撐國家生存發(fā)展需求，保障國家生態(tài)安全。目前，生態(tài)安全已成為國家總體安全體系的重要組成。對此，大家一定要提高認識，樹立大局意識，形成生態(tài)安全觀，從政治高度認識新時期自然生態(tài)保護工作的重要意義。結(jié)合我們當前的業(yè)務工作，加強系統(tǒng)保護，主要做好以下方面：

長江江豚

在劃定和嚴守生態(tài)保護紅線方面。這是《環(huán)境保護法》賦予我們的重要任務之一，是我們履行生態(tài)保護“指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”職能的重要抓手，也是生態(tài)保護監(jiān)管落地的重要手段。生態(tài)保護紅線不但要劃在圖上、落在地上，更要體現(xiàn)在地方干事情、做決策時，有“規(guī)矩”和“邊界”，也就是要有生態(tài)紅線意識。落實好這項工作，直接關系到今后自然生態(tài)保護工作的空間。首先，各地要將劃定并嚴守生態(tài)保護紅線提上各級政府的重要議事日程，作為生態(tài)保護的重要工作大力推進，加強能力建設、經(jīng)費保障和輿論宣傳引導。其次，生態(tài)保護紅線要劃得實、能落地。各地要依據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》，在國家技術支持下，結(jié)合當?shù)貙嶋H，開展科學評估，形成生態(tài)保護紅線劃定方案，經(jīng)我部技術審核后，由省級人民政府批準發(fā)布實施。最后，生態(tài)保護紅線還要守得住，可持續(xù)。我們要建立生態(tài)保護紅線配套管理制度，嚴格準入管理，強化生態(tài)保護與修復，完善生態(tài)保護補償機制，強化日常監(jiān)管，開展定期考核。

在自然保護區(qū)綜合管理方面。多年來的工作實踐證明，自然保護區(qū)是保護自然生態(tài)空間和生物多樣性的重要方式，今后還需要進一步加大工作力度，完善機制，讓保護區(qū)在新的歷史條件下發(fā)揮更大的作用。一是要優(yōu)化自然保護區(qū)布局。我們將推動各地新建一批自然保護區(qū)，尤其是在自然保護區(qū)面積占比較少的省區(qū)，并重點加強水生生物和濕地類、草原生態(tài)系統(tǒng)類、海洋生態(tài)系統(tǒng)類的自然保護區(qū)建設。同時，我們將通過加強生態(tài)廊道、保護小區(qū)和保護區(qū)群建設，保護生態(tài)系統(tǒng)完整性，彌補保護空缺。二是健全自然保護區(qū)人類活動遙感監(jiān)測制度?！笆濉逼陂g，國家級自然保護區(qū)每年遙感監(jiān)測2次，省級自然保護區(qū)每年遙感監(jiān)測1次，重點區(qū)域還要加大監(jiān)測頻次。各省區(qū)也要加快建設省級自然保護區(qū)遙感監(jiān)測中心，加強對地方級自然保護區(qū)的監(jiān)控。三是加強監(jiān)督執(zhí)法，各級環(huán)保部門都要定期組織自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查，嚴肅查處違法違規(guī)活動，加強問責監(jiān)督。四是夯實工作基礎，各地要重點解決地方級自然保護區(qū)機構(gòu)建設、編制配備、經(jīng)費保障、制度建設等方面不足的問題，加強自然保護區(qū)能力建設，推動地方各級自然保護區(qū)開展科學考察、范圍界限核準和勘界立標工作。五是開展國家級自然保護區(qū)管理評估和保護成效評價工作，針對發(fā)現(xiàn)的問題加以整改，促進自然保護區(qū)建設管理規(guī)范化。六是積極參與國家公園體制試點建設工作，各地要做好自然保護區(qū)建設管理與國家公園體制試點建設的銜接，在改革工作中不斷加強和完善自然保護區(qū)建設管理工作。

第二，以生物多樣性保護為主線，著力強化生態(tài)質(zhì)量的提升，著力構(gòu)建生物多樣性保護與生態(tài)質(zhì)量提升體系。如何定義生態(tài)質(zhì)量好壞，第一個指標是覆蓋率（包括植被覆蓋率、林地覆蓋率、濕地覆蓋率等），第二個指標就是多樣性（包括生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、物種的多樣性、基因的多樣性）。多樣性和覆蓋率兩者加在一起才是衡量我們生態(tài)質(zhì)量的標準。提升生物多樣性是提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要內(nèi)容。加強生物多樣性保護，重點要實施好生物多樣性保護重大工程，把它作為推動生物多樣性保護的牛鼻子，抓好抓實。各地要充分發(fā)揮環(huán)保部門在生物多樣性保護中的牽頭職責和綜合協(xié)調(diào)作用，盡快建立完善生物多樣性保護部門協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮各相關部門的積極性，爭取資金支持，共辦一桌席，各炒一盤菜，共同把生物多樣性保護工作推上一個新臺階。“十三五”期間，環(huán)境保護部將重點開展以下六項工作，各地也要落實好相關任務，共同推進并作好協(xié)調(diào)配合。一是開展以縣域為單元的全國生物多樣性調(diào)查和評估，摸清家底，建立生物多樣性數(shù)據(jù)庫和信息平臺。二是建立生物多樣性觀測體系，建設生物多樣性綜合觀測站點，掌握生物多樣性動態(tài)變化趨勢。三是建設生物多樣性保護網(wǎng)絡。加強就地和遷地保護，強化生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域監(jiān)管與保護，編制實施生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域規(guī)劃，推進“一區(qū)一策”。四是加強生物遺傳資源管理。推動出臺《生物遺傳資源獲取管理條例》，建立生物遺傳資源及相關傳統(tǒng)知識獲取與惠益分享制度，規(guī)范生物遺傳資源獲取與利用活動。加強出境監(jiān)管，制定生物遺傳資源出境管理名錄，防止生物遺傳資源流失。五是強化生物安全管理。開展轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放風險評價和跟蹤監(jiān)測，開展外來入侵物種調(diào)查和生態(tài)影響評價，加強環(huán)保用微生物菌劑環(huán)境安全監(jiān)管。六是積極履行《生物多樣性公約》等國際公約，繼續(xù)開展《生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務政府間科學-政策平臺（IPBES）》研究工作，著力推動履約工作落地，幫助地方解決實際問題。同時，組織實施“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動”，加大宣傳教育和公眾參與力度，提升公眾保護生物多樣性意識。

第三，以天地一體化為依托，構(gòu)建生態(tài)安全監(jiān)測預警及評估體系。多年以來，我們在工作中一直面臨著生態(tài)狀況底數(shù)不清等現(xiàn)實困境，生態(tài)破壞問題難發(fā)現(xiàn)、難查處等突出問題一直存在。這就需要我們摸清家底，建立保護自然生態(tài)的“千里眼”、“順風耳”，使生態(tài)破壞事件無處遁形，生態(tài)破壞責任人受到嚴懲。一方面，我們要完善生態(tài)監(jiān)測體系。我部將建立“天地一體化”的生態(tài)觀測體系，及時掌握全國生態(tài)狀況變化情況。主要包括：一是利用衛(wèi)星遙感技術和無人機觀測等手段，建設生態(tài)遙感觀測體系，并同步建立地面生物多樣性觀測網(wǎng)絡。二是充分運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術手段，集成生態(tài)觀測數(shù)據(jù)庫，并納入生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為決策提供支撐。三是推動建立統(tǒng)一的觀測信息發(fā)布機制，發(fā)布生態(tài)系統(tǒng)和功能變化情況信息。另一方面，我們要建立生態(tài)監(jiān)管體系。我部將建立生態(tài)保護綜合監(jiān)管平臺，對生態(tài)保護紅線內(nèi)、自然保護區(qū)的開發(fā)建設活動實施監(jiān)控。到2020年，形成天地一體化觀測體系與大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)集成的綜合生態(tài)安全監(jiān)管體系。今年，我們還要啟動2011-2015年的全國生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查評估，今后這種評估將按照5年一個周期定期開展下去。

第四，以生態(tài)文明建設試點示范為載體，著力構(gòu)建和完善生態(tài)文明示范創(chuàng)建體系。生態(tài)文明建設試點示范是推進區(qū)域生態(tài)文明建設的重要載體和抓手，是推動地方黨委政府落實“五位一體”總體布局、加強生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的重要激勵措施。我們一定要用好用足。一是理順生態(tài)文明建設示范區(qū)與生態(tài)市縣建設的關系。大家要認識到，兩者內(nèi)涵一致，只是階段不同。生態(tài)市縣是生態(tài)文明建設示范區(qū)的初期階段，生態(tài)文明建設示范區(qū)是生態(tài)市縣的提檔升級。二是按照《關于全面推進生態(tài)文明建設示范區(qū)創(chuàng)建工作有關事項的通知》（環(huán)辦〔2014〕110號）和《關于大力推進生態(tài)文明建設示范區(qū)工作的意見》（環(huán)發(fā)〔2013〕121號）有關要求，做好生態(tài)建設示范區(qū)向生態(tài)文明建設示范區(qū)的過渡，做好兩者之間的銜接。三是做好生態(tài)文明建設示范區(qū)與環(huán)境保護模范城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。兩者是有益的補充，各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)不同的地域特點合理引導地方的創(chuàng)建積極性。四是注重生態(tài)文明建設示范區(qū)的平衡性，加強分類指導，為處于不同發(fā)展階段的地區(qū)樹立推進生態(tài)文明建設的標桿，中西部地區(qū)尤其要加大力度。五是改革生態(tài)文明建設示范區(qū)的申報核查方式。要以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為導向，統(tǒng)籌兼顧環(huán)保重點業(yè)務工作，明確環(huán)境保護部與省級環(huán)保部門的各自職責，簡化考核流程，重在日常監(jiān)督，建立配套的獎懲機制和動態(tài)調(diào)整機制，進一步規(guī)范這項工作。六是在成功舉辦首屆中國生態(tài)文明獎的基礎上，我們要把第二屆中國生態(tài)文明獎辦得更有聲勢、更有影響。

另外，要著力構(gòu)建和完善三大保障，即法律法規(guī)保障、體制機制保障和科技保障。

首先，要完善法律法規(guī)保障。加快推動出臺《生物遺傳資源獲取與惠益分享條例》，開展《自然保護區(qū)條例》后評估，推動制定《自然保護區(qū)法》，研究推動生態(tài)保護紅線立法。加強相關立法協(xié)調(diào)，在自然資源類法律法規(guī)修訂時，推動有關規(guī)定生態(tài)化。抓緊出臺實施《自然保護區(qū)人類活動遙感監(jiān)測與核查規(guī)定》,加快完善生態(tài)保護相關的評估、監(jiān)管、執(zhí)法的標準規(guī)范體系。

其次，要健全體制機制保障。要充分發(fā)揮中國生物多樣性保護國家委員會、國家級自然保護區(qū)評審委員會、生物物種資源保護部際聯(lián)席會等已有機制平臺的協(xié)調(diào)作用，推動制定和實施跨部門生態(tài)保護政策措施。加快建立上下聯(lián)動、溝通順暢的各級環(huán)保部門聯(lián)系機制。開展國家公園體制研究及試點示范，探索建立國家公園行政管理體制。推動建立健全國土空間開發(fā)與保護制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)保護補償?shù)戎贫取?/p>

第三，完善科技保障。目前生態(tài)保護的科技支撐總體來說還比較薄弱，要重視科技支撐的作用，加強生態(tài)保護基礎研究和科技攻關，重點開展生物多樣性與生物安全支撐技術、生態(tài)修復技術、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測評價等關鍵技術的研究，推動設立生態(tài)保護科技重大專項。加強國際科技合作與交流，積極引進國外先進生態(tài)保護理念、管理經(jīng)驗及技術手段。

面對新形勢新任務，我們要認真貫徹落實習近平總書記的系列講話精神和黨中央、國務院的各項決策部署，以高度的責任感和使命感，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，為“十三五”生態(tài)保護工作開好局、起好步，在推動生態(tài)文明建設、弘揚綠色發(fā)展理念、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護國家生態(tài)安全方面做出更新、更大的貢獻！

（本文為黃潤秋副部長在2016年全國自然生態(tài)保護工作會議上的講話，本刊有刪節(jié)）