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        堅持“兩山論”和綠色發(fā)展理念謀劃“十三五”生態(tài)保護工作任務

        2016-10-18 03:05:04環(huán)境保護部副部長黃潤秋
        中國生態(tài)文明 2016年4期
        關鍵詞:文明生物生態(tài)

        □ 環(huán)境保護部副部長 黃潤秋

        堅持“兩山論”和綠色發(fā)展理念謀劃“十三五”生態(tài)保護工作任務

        □ 環(huán)境保護部副部長 黃潤秋

        今年是“十三五”開局之年,做好生態(tài)保護工作,我們要認真學習貫徹習近平總書記關于生態(tài)文明建設的重要講話精神,研究分析當前工作面臨的形勢,共同謀劃“十三五”的工作任務。

        一、認真學習領會習近平總書記關于生態(tài)保護的重要講話精神

        黨的十八大以來,習近平總書記從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度,對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提出一系列新理念新思想新要求,有關講話、論述、批示達100多次。習近平總書記強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉”“山水林田湖是一個生命共同體”“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境,像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”;習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,不搞大開發(fā),共抓大保護”。同時,習近平總書記針對青海、新疆、陜西等地的幾起生態(tài)破壞事件都做出了非常具體的批示指示。為此,環(huán)境保護部等相關部門都在密切追蹤這些案例,督促有關地方真正把問題扭過來,真正把整改做實,以實際行動落實總書記的批示指示精神。目前,這幾起生態(tài)破壞事件都在嚴肅整改。

        習近平總書記的重要講話和指示批示要求各地區(qū)、各部門真正從思想上重視生態(tài)文明建設,認真貫徹綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念,落實生態(tài)安全責任。學習總書記重要講話和指示批示精神,一方面可以使我們對發(fā)展與保護關系的理解提升一個層次,另一方面也為我們加強生態(tài)保護工作提供了遵循。

        黨中央、國務院先后制定出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等重要文件和規(guī)劃,對生態(tài)文明建設和生態(tài)保護工作作出一系列具體部署。李克強總理對全國生態(tài)環(huán)境十年變化(2000-2010年)調(diào)查與評估結(jié)果作出批示,要求建立健全工作機制,形成發(fā)展與保護的良性互動。張高麗副總理也多次就加強生態(tài)保護提出明確要求。習近平總書記等中央領導同志的重要指示批示和黨中央、國務院的要求,充分體現(xiàn)了黨和國家推進生態(tài)文明建設的意志和決心,為加強我們生態(tài)保護工作指明了方向,提供了理論指導和根本保障。生態(tài)保護工作正處于大有可為的歷史機遇期,我們重點要從以下幾個方面不斷提高認識、推進工作。

        一是在思想觀念上,要樹立保護也是發(fā)展的理念,抓生態(tài)也是抓發(fā)展的理念。生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰,生態(tài)環(huán)境沒有替代品。習近平總書記提出堅持“兩山論”和綠色發(fā)展理念,打破了簡單把發(fā)展與保護對立起來的思維束縛,明確了保護與發(fā)展的關系。樹立保護也是發(fā)展理念,首先要堅持保護優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境一旦受到破壞,經(jīng)濟社會發(fā)展的空間和后勁也將越來越小。堅持保護優(yōu)先,就是要把保護作為經(jīng)濟社會發(fā)展政策制定的重要考慮因素和前提,從大局、長遠、整體的角度抓好生態(tài)環(huán)境保護。其次,要堅持綠色發(fā)展。生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)濟發(fā)展方式問題,處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系,就是要解決好人與自然和諧共生問題,就是要把綠色發(fā)展理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展各方面,推進形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

        樹立保護也是發(fā)展的理念,進一步明確了自然生態(tài)保護工作的目標定位。我們必須認識到,生態(tài)環(huán)境狀況是生產(chǎn)力狀況的反映,保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力,改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力,必須把自然生態(tài)保護作為推進綠色發(fā)展的一項重要內(nèi)容,推動生態(tài)文明創(chuàng)建、生態(tài)保護紅線管控、自然保護區(qū)綜合管理和生物多樣性保護等工作不斷落到實處。

        二是在方式方法上,要采用系統(tǒng)綜合保護的手段。不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境緊密聯(lián)系、彼此依存并相互影響,組成生態(tài)環(huán)境的各要素之間也是如此。系統(tǒng)保護生態(tài)環(huán)境,就是要尊重生態(tài)環(huán)境的自然客觀規(guī)律,運用綜合手段,注重空間協(xié)同保護,堅持常抓不懈。習近平總書記強調(diào),山水林田湖是一個生命共同體;在生態(tài)環(huán)境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬,不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。也就是說,保護生態(tài)環(huán)境,不管是在時間上、還是空間上,都必須要按照系統(tǒng)工程思路來抓,不能“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。

        從長遠來看,系統(tǒng)思路提供了經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)模式,也對生態(tài)保護工作提出了要求,一方面是自然生態(tài)保護工作的方式要更加科學合理,要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,理順工作機制;另一方面是加強業(yè)務工作之間、國家和地方之間、地方與地方之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,集中力量解決矛盾的主要方面和關鍵問題。從當前工作來看,尤其是要抓好生物多樣性保護、自然保護區(qū)綜合管理以及生態(tài)保護紅線管控之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,抓好環(huán)保模范城市創(chuàng)建和生態(tài)文明示范創(chuàng)建之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,抓好跨行政區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

        三是在組織保障上,要落實地方黨委政府的責任。加強自然生態(tài)保護,是地方黨委政府的重要責任。凡是地方黨委政府高度重視的,工作都抓得好?!饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》已經(jīng)明確了生態(tài)環(huán)境保護工作黨政同責、一崗雙責的要求。落實地方黨委政府保護生態(tài)環(huán)境的責任,首先是要牢固樹立生態(tài)保護紅線意識。習近平總書記強調(diào),要加強生態(tài)文明建設,劃定生態(tài)保護紅線,為可持續(xù)發(fā)展留足空間,為子孫后代留下天藍地綠水清的家園。地方各級黨委政府要認識到生態(tài)保護紅線就是國家生態(tài)安全的底線和生命線,一經(jīng)劃定,就不能逾越;一旦逾越,其他生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標將難以實現(xiàn)。落實地方黨委政府責任,要求劃定并嚴守生態(tài)保護紅線,優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,實現(xiàn)空間用途管制,將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載力之內(nèi),形成科學布局的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。落實地方黨委政府責任,還要通過制度建設為地方?jīng)Q策套上“緊箍咒”。要嚴格執(zhí)行《黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》,對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領導干部,不論是否已調(diào)離、提拔或者退休,都必須嚴肅追責。落實地方黨委政府責任,各地還要注重公眾參與,推進信息公開,將黨委政府的責任轉(zhuǎn)化為全社會的共同責任,將群眾的積極性轉(zhuǎn)化為保護生態(tài)環(huán)境的意識提升和行動自覺,動員全社會力量共同保護生態(tài)環(huán)境。

        四是在工作方法上,要明確嚴格監(jiān)管的要求。保護生態(tài)環(huán)境關系人民的根本利益和民族的長遠發(fā)展,而嚴格監(jiān)管是實現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境的必然要求。近年來,習近平總書記對陜西秦嶺、新疆卡拉麥里等生態(tài)破壞事件作出重要批示,明確要求加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。落實總書記要求,嚴格監(jiān)管生態(tài)環(huán)境,是今后自然生態(tài)保護工作的重點。嚴格監(jiān)管生態(tài)環(huán)境,重點要在“嚴”、“實”、“新”上下功夫。嚴,就是要加強自然生態(tài)保護方面的法治建設,實行最嚴格的制度,并嚴格執(zhí)行新修訂的《環(huán)境保護法》相關規(guī)定,問題一經(jīng)發(fā)現(xiàn),嚴肅查處,絕不縱容。實,就是要通過建立長效機制,確保監(jiān)管取得實效,當前要用好中央環(huán)保督察這個重要手段,瞄準自然保護區(qū)內(nèi)違法行為等重點,加強自然保護區(qū)監(jiān)管。新,就是要創(chuàng)新監(jiān)管方式,通過建立和完善天地一體化監(jiān)測監(jiān)控體系,滿足自然生態(tài)監(jiān)測覆蓋面廣、監(jiān)測量大的需求,有助于發(fā)現(xiàn)常規(guī)監(jiān)測難以發(fā)現(xiàn)的問題。

        五是在保護成效上,要注重生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。保護生態(tài)環(huán)境的重要目的就是圍繞改善環(huán)境質(zhì)量這個核心,為人民群眾提供高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品,包括清新的空氣、潔凈的水、優(yōu)美的自然景觀和休閑空間,這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面,是衡量我們工作成效的重要標準。結(jié)合當前工作實際,我們重點要看,生態(tài)文明示范創(chuàng)建和環(huán)保模范城市創(chuàng)建是否取得實際效果、是否發(fā)揮示范引領作用,生態(tài)保護紅線管控是否嚴格落實,自然保護區(qū)的質(zhì)量效益是否提升,生物多樣性保護尤其是物種數(shù)量和種類是否得到恢復。

        改善提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,各地還要落實好與自然生態(tài)保護工作聯(lián)系緊密的生態(tài)文明體制改革的相關任務,尤其是黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究、編制自然資源資產(chǎn)負債表和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等任務。只有不斷深化改革,著力解決自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國土空間開發(fā)保護等制度性問題,自然生態(tài)保護才能進一步拓展工作空間、豐富工作內(nèi)容、夯實工作基礎,才能進一步融入經(jīng)濟社會發(fā)展中。

        二、“十二五”自然生態(tài)保護工作取得積極進展

        “十二五”以來,各地認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和黨中央、國務院有關決策部署,把自然生態(tài)保護工作作為推進生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容,始終以區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到有效保護和改善提升為工作目標,著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題,不斷改革創(chuàng)新,注重綜合協(xié)調(diào),自然生態(tài)保護工作取得積極進展。

        (一)典型示范引領作用不斷顯現(xiàn)

        一是各地把生態(tài)示范創(chuàng)建作為生態(tài)文明建設的重要載體,不斷發(fā)揮創(chuàng)建的典型示范引領作用。目前,福建、浙江、遼寧、天津、海南、吉林、黑龍江、山東、安徽、江蘇、河北、廣西、四川、山西、河南、湖北等16個省(區(qū)、市)正在開展生態(tài)省建設,超過1000多個市、縣、區(qū)大力開展生態(tài)市縣建設,133個地區(qū)獲得生態(tài)市、縣命名,涌現(xiàn)了一批經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的先進典型。浙江省開展“811”美麗浙江建設行動和“四邊三化”建設行動,安吉縣開展“兩山”理論實踐示范縣建設。江蘇省圍繞“強富美高”新江蘇建設,通過創(chuàng)建進一步深化了“環(huán)境美”內(nèi)涵。為總結(jié)推廣典型經(jīng)驗,環(huán)境保護部相繼召開全國生態(tài)文明建設現(xiàn)場會和學習貫徹習近平總書記關于生態(tài)文明建設重要講話精神深入推進生態(tài)省建設座談會,推動各地不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

        二是著力強化頂層設計,不斷推進典型示范提檔升級。按照中央要求,環(huán)境保護部制定《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)管理規(guī)程(試行)》和《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)》,組織開展首屆“中國生態(tài)文明獎”的評選,表彰33名優(yōu)秀個人和19個先進集體,推進各地生態(tài)示范創(chuàng)建不斷提檔升級。開展生態(tài)文明理論研究和生態(tài)文明建設目標體系研究,為中央關于生態(tài)文明建設的決策部署提供技術支持。

        浙江省仙居國家公園

        三是大力開展試點引領,不斷推進典型示范改革創(chuàng)新。結(jié)合地方實際,環(huán)境保護部在太湖流域等126個地區(qū)開展試點,積極探索生態(tài)文明建設的模式路徑。廣東、貴州等省市積極探索編制自然資源資產(chǎn)負債表和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并開展相關試點,地方黨政領導干部保護自然生態(tài)的責任不斷強化明確。同時,我們還利用中國生態(tài)文明研究與促進會年會等活動搭建生態(tài)文明建設共建共享的平臺,加強各區(qū)域、各行業(yè)之間的廣泛交流。

        (二)生態(tài)功能保護體系初步形成

        一是逐步建立生態(tài)功能評價體系,不斷夯實基礎工作。環(huán)境保護部聯(lián)合中科院開展全國生態(tài)環(huán)境十年變化(2000-2010年)調(diào)查與評估,歷時3年,動員139個單位、3000多科研和管理人員,分析匯總了大量數(shù)據(jù),工作成果得到國務院領導同志充分肯定。同時,環(huán)境保護部聯(lián)合中科院根據(jù)評估成果,對2008年印發(fā)的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》進行了修編。我們還開展了長江流域等45個試點流域的生態(tài)健康評估,初步構(gòu)建流域生態(tài)健康評估基本框架和指標體系。

        二是探索運用系統(tǒng)手段,加強生態(tài)功能保護。環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》,并在寧夏、陜西、海南、重慶開展了國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護全過程管理試點工作;對國家重點生態(tài)功能區(qū)實施生態(tài)補償,配合財政部逐年加大轉(zhuǎn)移支付力度,其中2015年全國獲得資金支持的縣域個數(shù)已達556個,支持資金總額達509億。

        三是落實重點改革任務。啟動生態(tài)保護紅線劃定工作,在江蘇、湖北、海南、重慶開展生態(tài)保護紅線管控試點。推動國家公園體制研究,在浙江仙居、開化等地開展國家公園試點,配合發(fā)改委指導北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南和青海省9個試點省份開展國家公園試點。同時,我們還聯(lián)合國家旅游局開展國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設,制定《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設與運營規(guī)范》《國家生態(tài)旅游示范區(qū)管理規(guī)程》,推動天津、河北等地建立72個國家生態(tài)旅游示范區(qū)。

        (三)生物多樣性保護工作取得重要進展

        一是加強機制建設。國務院成立中國生物多樣性保護國家委員會,李克強總理、張高麗副總理先后擔任主席,分別于2012年和2014年召開中國生物多樣性保護國家委員會全體會議,審議發(fā)布了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011-2030年)》,開展了“聯(lián)合國生物多樣性十年”系列活動。

        海南省三亞市鳳凰嶺公園

        二是全面推進生物多樣性保護。完成生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域邊界核定,發(fā)布了優(yōu)先區(qū)域范圍,優(yōu)先區(qū)域得到真正落地。開展生物多樣性調(diào)查評估,聯(lián)合中國科學院發(fā)布《中國生物多樣性紅色名錄》(高等植物卷、脊椎動物卷)。聯(lián)合中國科學院開展生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性經(jīng)濟學(TEEB)研究工作,列入了李克強總理和默克爾總理共同發(fā)布的《中德合作行動綱要:共塑創(chuàng)新》。推進生物遺傳資源立法工作,制定發(fā)布《加強生物遺傳資源管理國家工作方案(2014-2020年)》。加強外來入侵物種監(jiān)管,印發(fā)《關于做好自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控監(jiān)督管理有關工作的通知》。

        三是積極履行國際公約,推動以外促內(nèi)。積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物安全議定書》、《名古屋議定書》,向公約秘書處遞交了第4次和第5次《中國履行〈生物多樣性公約〉國家報告》和第3次《中國履行〈卡塔赫納生物安全議定書〉國家報告》。推動履約工作落地,上海、四川、重慶、西藏等17個?。▍^(qū)、市)已發(fā)布實施地方生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃。安徽、貴州等省建立了生物多樣性保護省級協(xié)調(diào)機制,吉林、陜西等省開展了生物多樣性調(diào)查和評估工作。

        (四)自然保護區(qū)綜合管理能力不斷強化

        一是新建一批自然保護區(qū)。“十二五”期間新建109處國家級自然保護區(qū)。截至目前,全國共建成2740處國家級自然保護區(qū),總面積147萬平方公里,約占陸地國土面積的14.8%,其中國家級自然保護區(qū)446處,總面積97萬平方公里。

        二是嚴格自然保護區(qū)日常監(jiān)管。認真貫徹落實中央領導同志針對嚴重破壞自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境事件的批示精神,嚴肅查處典型違法違規(guī)活動;環(huán)境保護部等十部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》;建立了自然保護區(qū)“天地一體化”人類活動遙感監(jiān)控和核查體系。

        三是加強自然保護區(qū)綜合管理。進一步嚴格保護區(qū)調(diào)整管理,不斷完善評審機制,聯(lián)合多部門開展國家級自然保護區(qū)管理評估。甘肅、浙江、吉林和內(nèi)蒙古積極推動國家級自然保護區(qū)“一區(qū)一法”工作,黑龍江、寧夏等11省份制定出臺了地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理制度和規(guī)定。

        (五)農(nóng)村和土壤環(huán)境保護工作成效明顯

        “十二五”期間,農(nóng)村和土壤環(huán)境保護工作取得了顯著成效。在農(nóng)村環(huán)境保護方面,中央財政安排專項資金275億元,在23個?。▍^(qū)、市)開展農(nóng)村環(huán)境連片整治示范,支持7萬個村莊實施環(huán)境綜合整治,1億多農(nóng)村人口直接受益,一批群眾反映強烈的突出環(huán)境問題得到治理。發(fā)布《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》,推進國家有機食品基地建設,加強農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管。在土壤環(huán)境保護方面,完成首次土壤污染狀況調(diào)查,組織起草《土壤環(huán)境保護和綜合治理行動計劃》,大力推動《土壤污染防治法》立法工作。目前,《土壤污染防治行動計劃》也已經(jīng)出臺。

        此外,我們注重宣傳教育和公眾參與,自然生態(tài)保護的社會影響不斷延伸。我們每年組織實施“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動”和“國際生物多樣性日”系列宣傳活動,舉辦了200多場大型宣傳活動,有200多家國內(nèi)外組織機構(gòu)參與,影響受眾近10億人次。我們積極推動生物多樣性知識進課堂、進社區(qū)、進企業(yè),普及相關知識,報道先進典型,曝光違法行為,提升公眾保護生物多樣性意識,營造政府引導、企業(yè)履責、社會參與的良好氛圍。

        “十二五”自然生態(tài)保護工作所取得的成績和積極進展,離不開全國環(huán)保系統(tǒng)的上下聯(lián)動,尤其是基層一線同志的默默奉獻。一大批基層干部以過人的精神毅力和無畏的責任擔當,譜寫了自然生態(tài)保護的時代之歌。通過總結(jié)回顧這五年來的工作,我也真切的感受到,這些成績的取得,關鍵在于四個方面。

        第一,黨中央、國務院的高度重視,是我們工作不斷推進的根本前提。這五年來,黨中央、國務院對生態(tài)保護工作始終高度重視,尤其是黨的十八大召開以來,習近平總書記等中央領導同志多次作出重要指示批示,形成了全黨上下空前重視生態(tài)保護的政治氛圍,地方各級黨委政府也將生態(tài)保護提上重要議事日程,我部出臺的相關政策措施得到了很好的貫徹落實,極大推動了生態(tài)保護工作開展。在中央領導同志的重視支持下,國務院成立了中國生物多樣性保護國家委員會,啟動了生物多樣性保護重大工程建設,我部的生物多樣性保護工作得到有力推進。

        第二,基層環(huán)保部門積極作為,是我們工作不斷推進的重要支撐。工作要想取得實效,關鍵還在落實,重點還在基層。不少地區(qū)切實抓住生態(tài)文明示范創(chuàng)建這個重要載體,將其作為推動工作開展的著力點,在改善提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時,環(huán)保部門的人員編制、設施配備等能力建設得到加強,工作地位和重要性也得到提升。正是基層環(huán)保部門的積極作為,順利推進了自然生態(tài)保護工作有關政策要求不斷融入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局,并得到了地方黨委政府的重視、理解與支持。

        第三,始終注重求實創(chuàng)新,是我們工作不斷推進的動力源泉。長期以來,自然生態(tài)保護工作調(diào)控手段較為單一。隨著一些熱點、難點問題逐漸顯現(xiàn),過去一些常規(guī)工作手段針對性較弱,方式方法一成不變,難以適應形勢需求。這些年來,不少地區(qū)結(jié)合地方實際,注重把握其中的客觀規(guī)律,不斷創(chuàng)新方式方法,完善體制機制,形成了頗具地方特色的生態(tài)環(huán)境治理模式。同時,不少地區(qū)注重上下聯(lián)動,注重部門協(xié)調(diào),形成自然生態(tài)保護的強大合力。

        第四,不斷提高業(yè)務能力,是我們工作不斷推進的堅實基礎。業(yè)務能力是工作之本。自然生態(tài)保護量大面廣,僅靠傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以滿足需求,必須注重高新技術手段的應用。隨著時代進步,技術手段越來越豐富,對業(yè)務能力的要求也不斷提高。我部應用環(huán)境衛(wèi)星遙感技術,開展全國生態(tài)環(huán)境狀況十年評估,初步解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管量大面廣等問題,為“十三五”構(gòu)建“天地一體化”監(jiān)管體系打下基礎。一些地區(qū)針對當?shù)赝怀錾鷳B(tài)環(huán)境問題,應用先進技術手段加以解決,通過提升業(yè)務能力推進了重點工作開展。比如,把生態(tài)紅線、電子地圖和手機定位相結(jié)合,監(jiān)管人員隨時都能知道所在地是否在紅線范圍內(nèi),大大便利了生態(tài)紅線監(jiān)管。

        “十二五”自然生態(tài)保護工作取得了積極進展,為下一步工作打下了良好基礎。但是,我們也要清醒地認識到,當前生態(tài)保護仍然面臨著十分嚴峻的形勢,突出表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問題已成為全面建成小康社會的突出短板,難以滿足人民群眾的期待。從我們掌握的情況看,部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重,生物多樣性下降的速度尚未得到有效遏制,破壞生態(tài)環(huán)境的行為仍然時有發(fā)生。這些問題,都需要在“十三五”加以解決。同時,生態(tài)保護工作自身也存在著一些亟待改進的問題:

        第一,對保護與發(fā)展的關系理解不深入。一些地區(qū)不合理的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過度占用生態(tài)空間,生態(tài)空間破碎化加劇?!笆濉逼陂g全國自然保護區(qū)數(shù)量雖然在增加,但是總體面積在減少,大概減少了0.3個百分點。自然保護區(qū)不僅存在面積減少問題,有些保護區(qū)功能管理弱化,隨意調(diào)整范圍、功能,內(nèi)部不同功能區(qū)空間管控不嚴格,這些情況對我們生態(tài)空間都是較大的威脅。需要盡快確定生態(tài)空間的邊界,把生態(tài)保護紅線劃定、落實。

        第二,有法不依現(xiàn)象仍較為嚴重。破壞生態(tài)環(huán)境行為屢禁不止,不僅有企業(yè)層面的違法違規(guī),也有政府部門層面的違法違規(guī)。主要原因是保護自然的意識尚未全面樹立,部分領導干部生態(tài)意識較為薄弱,企業(yè)生態(tài)保護和監(jiān)管責任尚未履行到位,《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)管理條例》等法律法規(guī)沒有得到嚴格執(zhí)行。

        第三,生態(tài)服務功能質(zhì)量有所降低。我國生態(tài)環(huán)境本底脆弱,高寒高原、草原和濕地等環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)較多,真正茂密的、一望無垠的原始森林在國土面積上占比并不大。部分地區(qū)生態(tài)退化嚴重,優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給不足。生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制,資源過度利用、工程建設以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續(xù)利用。盡管有些物種如大熊貓、朱鹮等的保護已取得成效,但是也有很多物種資源保護不力,如長江江豚和長江魚類資源。此外,外來物種入侵也非常嚴重。

        第四,技術手段落后,監(jiān)管能力薄弱。統(tǒng)一的生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡尚未建立,難以及時準確監(jiān)測我國重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)狀況。生態(tài)保護科技支撐不夠,生態(tài)大數(shù)據(jù)集成應用尚未發(fā)揮作用。我們需要在這些監(jiān)管技術手段方面繼續(xù)加強提高,逐步完善。

        第五,政策法規(guī)體系還不夠配套,體制機制還不夠健全。生態(tài)保護法律法規(guī)和標準體系尚需完善。在體制機制方面,權(quán)責一致的統(tǒng)一管理體制和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制有待建立,未能實現(xiàn)所有者和監(jiān)管者分離、建設者與保護者區(qū)分。

        針對上述問題,“十三五”時期,我們要按照系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化的要求做好自然生態(tài)保護體制機制的宏觀設計,瞄準突出問題拿出針對性解決措施,不斷提升工作質(zhì)量和管理效能,共同推進工作開展。

        三、扎實推進“十三五”工作開展

        “十三五”生態(tài)保護的總體思路是:以保障國家生態(tài)安全為總目標,劃定生態(tài)保護紅線并建立嚴格管控制度,進一步優(yōu)化自然保護區(qū)布局,維護和保障國家生態(tài)空間安全;以生物多樣性提升為抓手,以生態(tài)保護和建設重大工程為依托,加強重點區(qū)域生態(tài)修復;以建立天地一體化的監(jiān)測管控體系和完善政策法規(guī)體系為手段,持續(xù)提高生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管和執(zhí)法能力,為國土空間生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升提供堅實保障,不斷改善和提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,為人民群眾提供高品質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。

        第一,要以系統(tǒng)保護為根本,著力構(gòu)建和完善生態(tài)空間安全的保障體系。我們工作的根本目的是保護生態(tài)系統(tǒng),支撐國家生存發(fā)展需求,保障國家生態(tài)安全。目前,生態(tài)安全已成為國家總體安全體系的重要組成。對此,大家一定要提高認識,樹立大局意識,形成生態(tài)安全觀,從政治高度認識新時期自然生態(tài)保護工作的重要意義。結(jié)合我們當前的業(yè)務工作,加強系統(tǒng)保護,主要做好以下方面:

        長江江豚

        在劃定和嚴守生態(tài)保護紅線方面。這是《環(huán)境保護法》賦予我們的重要任務之一,是我們履行生態(tài)保護“指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”職能的重要抓手,也是生態(tài)保護監(jiān)管落地的重要手段。生態(tài)保護紅線不但要劃在圖上、落在地上,更要體現(xiàn)在地方干事情、做決策時,有“規(guī)矩”和“邊界”,也就是要有生態(tài)紅線意識。落實好這項工作,直接關系到今后自然生態(tài)保護工作的空間。首先,各地要將劃定并嚴守生態(tài)保護紅線提上各級政府的重要議事日程,作為生態(tài)保護的重要工作大力推進,加強能力建設、經(jīng)費保障和輿論宣傳引導。其次,生態(tài)保護紅線要劃得實、能落地。各地要依據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》,在國家技術支持下,結(jié)合當?shù)貙嶋H,開展科學評估,形成生態(tài)保護紅線劃定方案,經(jīng)我部技術審核后,由省級人民政府批準發(fā)布實施。最后,生態(tài)保護紅線還要守得住,可持續(xù)。我們要建立生態(tài)保護紅線配套管理制度,嚴格準入管理,強化生態(tài)保護與修復,完善生態(tài)保護補償機制,強化日常監(jiān)管,開展定期考核。

        在自然保護區(qū)綜合管理方面。多年來的工作實踐證明,自然保護區(qū)是保護自然生態(tài)空間和生物多樣性的重要方式,今后還需要進一步加大工作力度,完善機制,讓保護區(qū)在新的歷史條件下發(fā)揮更大的作用。一是要優(yōu)化自然保護區(qū)布局。我們將推動各地新建一批自然保護區(qū),尤其是在自然保護區(qū)面積占比較少的省區(qū),并重點加強水生生物和濕地類、草原生態(tài)系統(tǒng)類、海洋生態(tài)系統(tǒng)類的自然保護區(qū)建設。同時,我們將通過加強生態(tài)廊道、保護小區(qū)和保護區(qū)群建設,保護生態(tài)系統(tǒng)完整性,彌補保護空缺。二是健全自然保護區(qū)人類活動遙感監(jiān)測制度?!笆濉逼陂g,國家級自然保護區(qū)每年遙感監(jiān)測2次,省級自然保護區(qū)每年遙感監(jiān)測1次,重點區(qū)域還要加大監(jiān)測頻次。各省區(qū)也要加快建設省級自然保護區(qū)遙感監(jiān)測中心,加強對地方級自然保護區(qū)的監(jiān)控。三是加強監(jiān)督執(zhí)法,各級環(huán)保部門都要定期組織自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查,嚴肅查處違法違規(guī)活動,加強問責監(jiān)督。四是夯實工作基礎,各地要重點解決地方級自然保護區(qū)機構(gòu)建設、編制配備、經(jīng)費保障、制度建設等方面不足的問題,加強自然保護區(qū)能力建設,推動地方各級自然保護區(qū)開展科學考察、范圍界限核準和勘界立標工作。五是開展國家級自然保護區(qū)管理評估和保護成效評價工作,針對發(fā)現(xiàn)的問題加以整改,促進自然保護區(qū)建設管理規(guī)范化。六是積極參與國家公園體制試點建設工作,各地要做好自然保護區(qū)建設管理與國家公園體制試點建設的銜接,在改革工作中不斷加強和完善自然保護區(qū)建設管理工作。

        第二,以生物多樣性保護為主線,著力強化生態(tài)質(zhì)量的提升,著力構(gòu)建生物多樣性保護與生態(tài)質(zhì)量提升體系。如何定義生態(tài)質(zhì)量好壞,第一個指標是覆蓋率(包括植被覆蓋率、林地覆蓋率、濕地覆蓋率等),第二個指標就是多樣性(包括生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、物種的多樣性、基因的多樣性)。多樣性和覆蓋率兩者加在一起才是衡量我們生態(tài)質(zhì)量的標準。提升生物多樣性是提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要內(nèi)容。加強生物多樣性保護,重點要實施好生物多樣性保護重大工程,把它作為推動生物多樣性保護的牛鼻子,抓好抓實。各地要充分發(fā)揮環(huán)保部門在生物多樣性保護中的牽頭職責和綜合協(xié)調(diào)作用,盡快建立完善生物多樣性保護部門協(xié)調(diào)機制,充分發(fā)揮各相關部門的積極性,爭取資金支持,共辦一桌席,各炒一盤菜,共同把生物多樣性保護工作推上一個新臺階。“十三五”期間,環(huán)境保護部將重點開展以下六項工作,各地也要落實好相關任務,共同推進并作好協(xié)調(diào)配合。一是開展以縣域為單元的全國生物多樣性調(diào)查和評估,摸清家底,建立生物多樣性數(shù)據(jù)庫和信息平臺。二是建立生物多樣性觀測體系,建設生物多樣性綜合觀測站點,掌握生物多樣性動態(tài)變化趨勢。三是建設生物多樣性保護網(wǎng)絡。加強就地和遷地保護,強化生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域監(jiān)管與保護,編制實施生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域規(guī)劃,推進“一區(qū)一策”。四是加強生物遺傳資源管理。推動出臺《生物遺傳資源獲取管理條例》,建立生物遺傳資源及相關傳統(tǒng)知識獲取與惠益分享制度,規(guī)范生物遺傳資源獲取與利用活動。加強出境監(jiān)管,制定生物遺傳資源出境管理名錄,防止生物遺傳資源流失。五是強化生物安全管理。開展轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放風險評價和跟蹤監(jiān)測,開展外來入侵物種調(diào)查和生態(tài)影響評價,加強環(huán)保用微生物菌劑環(huán)境安全監(jiān)管。六是積極履行《生物多樣性公約》等國際公約,繼續(xù)開展《生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務政府間科學-政策平臺(IPBES)》研究工作,著力推動履約工作落地,幫助地方解決實際問題。同時,組織實施“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動”,加大宣傳教育和公眾參與力度,提升公眾保護生物多樣性意識。

        第三,以天地一體化為依托,構(gòu)建生態(tài)安全監(jiān)測預警及評估體系。多年以來,我們在工作中一直面臨著生態(tài)狀況底數(shù)不清等現(xiàn)實困境,生態(tài)破壞問題難發(fā)現(xiàn)、難查處等突出問題一直存在。這就需要我們摸清家底,建立保護自然生態(tài)的“千里眼”、“順風耳”,使生態(tài)破壞事件無處遁形,生態(tài)破壞責任人受到嚴懲。一方面,我們要完善生態(tài)監(jiān)測體系。我部將建立“天地一體化”的生態(tài)觀測體系,及時掌握全國生態(tài)狀況變化情況。主要包括:一是利用衛(wèi)星遙感技術和無人機觀測等手段,建設生態(tài)遙感觀測體系,并同步建立地面生物多樣性觀測網(wǎng)絡。二是充分運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術手段,集成生態(tài)觀測數(shù)據(jù)庫,并納入生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng),為決策提供支撐。三是推動建立統(tǒng)一的觀測信息發(fā)布機制,發(fā)布生態(tài)系統(tǒng)和功能變化情況信息。另一方面,我們要建立生態(tài)監(jiān)管體系。我部將建立生態(tài)保護綜合監(jiān)管平臺,對生態(tài)保護紅線內(nèi)、自然保護區(qū)的開發(fā)建設活動實施監(jiān)控。到2020年,形成天地一體化觀測體系與大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)集成的綜合生態(tài)安全監(jiān)管體系。今年,我們還要啟動2011-2015年的全國生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)查評估,今后這種評估將按照5年一個周期定期開展下去。

        第四,以生態(tài)文明建設試點示范為載體,著力構(gòu)建和完善生態(tài)文明示范創(chuàng)建體系。生態(tài)文明建設試點示范是推進區(qū)域生態(tài)文明建設的重要載體和抓手,是推動地方黨委政府落實“五位一體”總體布局、加強生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的重要激勵措施。我們一定要用好用足。一是理順生態(tài)文明建設示范區(qū)與生態(tài)市縣建設的關系。大家要認識到,兩者內(nèi)涵一致,只是階段不同。生態(tài)市縣是生態(tài)文明建設示范區(qū)的初期階段,生態(tài)文明建設示范區(qū)是生態(tài)市縣的提檔升級。二是按照《關于全面推進生態(tài)文明建設示范區(qū)創(chuàng)建工作有關事項的通知》(環(huán)辦〔2014〕110號)和《關于大力推進生態(tài)文明建設示范區(qū)工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2013〕121號)有關要求,做好生態(tài)建設示范區(qū)向生態(tài)文明建設示范區(qū)的過渡,做好兩者之間的銜接。三是做好生態(tài)文明建設示范區(qū)與環(huán)境保護模范城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。兩者是有益的補充,各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)不同的地域特點合理引導地方的創(chuàng)建積極性。四是注重生態(tài)文明建設示范區(qū)的平衡性,加強分類指導,為處于不同發(fā)展階段的地區(qū)樹立推進生態(tài)文明建設的標桿,中西部地區(qū)尤其要加大力度。五是改革生態(tài)文明建設示范區(qū)的申報核查方式。要以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為導向,統(tǒng)籌兼顧環(huán)保重點業(yè)務工作,明確環(huán)境保護部與省級環(huán)保部門的各自職責,簡化考核流程,重在日常監(jiān)督,建立配套的獎懲機制和動態(tài)調(diào)整機制,進一步規(guī)范這項工作。六是在成功舉辦首屆中國生態(tài)文明獎的基礎上,我們要把第二屆中國生態(tài)文明獎辦得更有聲勢、更有影響。

        另外,要著力構(gòu)建和完善三大保障,即法律法規(guī)保障、體制機制保障和科技保障。

        首先,要完善法律法規(guī)保障。加快推動出臺《生物遺傳資源獲取與惠益分享條例》,開展《自然保護區(qū)條例》后評估,推動制定《自然保護區(qū)法》,研究推動生態(tài)保護紅線立法。加強相關立法協(xié)調(diào),在自然資源類法律法規(guī)修訂時,推動有關規(guī)定生態(tài)化。抓緊出臺實施《自然保護區(qū)人類活動遙感監(jiān)測與核查規(guī)定》,加快完善生態(tài)保護相關的評估、監(jiān)管、執(zhí)法的標準規(guī)范體系。

        其次,要健全體制機制保障。要充分發(fā)揮中國生物多樣性保護國家委員會、國家級自然保護區(qū)評審委員會、生物物種資源保護部際聯(lián)席會等已有機制平臺的協(xié)調(diào)作用,推動制定和實施跨部門生態(tài)保護政策措施。加快建立上下聯(lián)動、溝通順暢的各級環(huán)保部門聯(lián)系機制。開展國家公園體制研究及試點示范,探索建立國家公園行政管理體制。推動建立健全國土空間開發(fā)與保護制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)保護補償?shù)戎贫取?/p>

        第三,完善科技保障。目前生態(tài)保護的科技支撐總體來說還比較薄弱,要重視科技支撐的作用,加強生態(tài)保護基礎研究和科技攻關,重點開展生物多樣性與生物安全支撐技術、生態(tài)修復技術、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測評價等關鍵技術的研究,推動設立生態(tài)保護科技重大專項。加強國際科技合作與交流,積極引進國外先進生態(tài)保護理念、管理經(jīng)驗及技術手段。

        面對新形勢新任務,我們要認真貫徹落實習近平總書記的系列講話精神和黨中央、國務院的各項決策部署,以高度的責任感和使命感,抓住機遇,迎接挑戰(zhàn),為“十三五”生態(tài)保護工作開好局、起好步,在推動生態(tài)文明建設、弘揚綠色發(fā)展理念、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護國家生態(tài)安全方面做出更新、更大的貢獻!

        (本文為黃潤秋副部長在2016年全國自然生態(tài)保護工作會議上的講話,本刊有刪節(jié))

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