●李嘉惠/文

北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升，人民生活質(zhì)量也在不斷提高，消費(fèi)者對(duì)進(jìn)口預(yù)包裝食品的需求日益增強(qiáng)，對(duì)進(jìn)口預(yù)包裝食品安全、營(yíng)養(yǎng)成分等方面的信息了解需求也越來(lái)越強(qiáng)烈，進(jìn)口預(yù)包裝食品標(biāo)簽這時(shí)就起到了不可代替的作用。但是進(jìn)口預(yù)包裝食品缺乏中文標(biāo)識(shí)、宣傳用語(yǔ)，營(yíng)養(yǎng)成分表標(biāo)示不規(guī)范、標(biāo)簽瑕疵問(wèn)題層出不窮。

一件預(yù)包裝食品標(biāo)簽瑕疵舉報(bào)案引發(fā)爭(zhēng)議

近日，北京市豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)食藥監(jiān)管所接到投訴舉報(bào)：“某大型商超銷(xiāo)售的進(jìn)口食品標(biāo)簽瑕疵不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，要求食藥監(jiān)管部門(mén)依法查處?！蹦炒笮蜕坛虮R溝橋鄉(xiāng)食藥監(jiān)管所提供了與供應(yīng)商簽訂的采購(gòu)合同、各種相關(guān)資質(zhì)證書(shū)，包括衛(wèi)生證書(shū)、海關(guān)關(guān)稅稅單，證明其盡到了合理的審查義務(wù)。在該案內(nèi)部討論中，執(zhí)法人員對(duì)該大型商超銷(xiāo)售的進(jìn)口食品標(biāo)簽瑕疵是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是否進(jìn)行行政處罰產(chǎn)生分歧。

進(jìn)口預(yù)包裝食品的有關(guān)法律要求

2015年10月1日正式實(shí)施的《食品安全法》第91條對(duì)食品進(jìn)出口環(huán)節(jié)安全的監(jiān)管部門(mén)做出了規(guī)定：“國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)對(duì)進(jìn)出口食品安全實(shí)施監(jiān)督管理?！钡?2條第2款規(guī)定：“進(jìn)口的食品、食品添加劑應(yīng)當(dāng)經(jīng)出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)依照進(jìn)出口商品檢驗(yàn)相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗(yàn)合格?！彼^“檢驗(yàn)合格”，按照《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第5條、第6條規(guī)定，列入目錄的進(jìn)口商品，必須經(jīng)過(guò)出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。必須實(shí)施的進(jìn)口商品檢驗(yàn)，是指確定列入目錄的進(jìn)出口商品是否符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求的合格評(píng)定活動(dòng)。合格評(píng)定程序包括：抽樣、檢驗(yàn)和檢查；評(píng)估、驗(yàn)證和合格保證；注冊(cè)、認(rèn)可和批準(zhǔn)以及各項(xiàng)的組合。根據(jù)以上規(guī)定，對(duì)于進(jìn)口到我國(guó)境內(nèi)的食品、食品添加劑而言，雖然經(jīng)過(guò)出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)的檢驗(yàn)，但并不能保證每件產(chǎn)品都是安全的，只是證明對(duì)該件產(chǎn)品的同批次產(chǎn)品進(jìn)行了抽驗(yàn)并檢驗(yàn)合格。

《食品安全法》第95條第2款則對(duì)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上銷(xiāo)售的進(jìn)口食品、食品添加劑監(jiān)管部門(mén)進(jìn)一步明確由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)：“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上銷(xiāo)售的進(jìn)口食品、食品添加劑實(shí)施監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重食品安全問(wèn)題的，國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)通報(bào)。國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取相應(yīng)措施。”

因此，針對(duì)本案出現(xiàn)的該大型商超提供了《進(jìn)口食品中華人民共和國(guó)出入境檢驗(yàn)檢疫衛(wèi)生證書(shū)》、《進(jìn)口關(guān)稅繳款書(shū)》、《報(bào)關(guān)單》等證據(jù)材料，食品藥品監(jiān)督部門(mén)仍有權(quán)對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)督管理。

判斷食品安全標(biāo)準(zhǔn)

《食品安全法》第125條第1款第4項(xiàng)規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)或者使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品。”有此情形的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，并可以沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品。這是為了落實(shí)新實(shí)施的《食品安全法》確立的進(jìn)貨查驗(yàn)制度，法律對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者規(guī)定的一項(xiàng)重要法律義務(wù)，要求食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)供貨者的資質(zhì)和購(gòu)進(jìn)食品的安全性進(jìn)行檢查，這不僅是保證食品安全的重要措施，也是保護(hù)食品經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的重要制度。

對(duì)于是否符合食品安全的判斷標(biāo)準(zhǔn)，理論界和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成一致，總而言之有以下幾種: 一是實(shí)害說(shuō)，即判斷是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以造成實(shí)際損害為前提; 二是危險(xiǎn)說(shuō)，即食品質(zhì)量不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是食品檢驗(yàn)不合格，已經(jīng)造成實(shí)際的人身危險(xiǎn); 三是規(guī)范說(shuō)，即食品安全的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為主，輔之行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范，嚴(yán)格依據(jù)成文的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，一旦不滿(mǎn)足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，即屬于不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，以上觀(guān)點(diǎn)各有缺陷，難以采用。關(guān)于實(shí)害說(shuō)，此說(shuō)認(rèn)為需要造成消費(fèi)者實(shí)際損害方可主張，過(guò)度限制了消費(fèi)者知情權(quán)，實(shí)質(zhì)性影響到消費(fèi)者的健康，將使《食品安全法》懲罰性條款和引導(dǎo)性效用被削弱，有悖于該條的立法目的，因此在實(shí)踐中逐漸被棄用。關(guān)于危險(xiǎn)說(shuō)，實(shí)際上是對(duì)實(shí)害說(shuō)的修正，雖然其對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的程度從實(shí)害結(jié)果降低為產(chǎn)生危險(xiǎn)，但仍然存在放縱市場(chǎng)主體的不規(guī)范行為的風(fēng)險(xiǎn)，且危險(xiǎn)是否存在、危險(xiǎn)的程度大小如何均難以認(rèn)定，一方面可能造成裁判尺度不統(tǒng)一，另一方面容易使違規(guī)的市場(chǎng)主體逃脫責(zé)任，因此，亦不宜采用此說(shuō)。關(guān)于規(guī)范說(shuō)，由于不同的標(biāo)準(zhǔn)的制定有不同的目的，有的是為食品安全監(jiān)管所需，有的僅為行政管理方便而設(shè)，違反不同規(guī)范目的的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)有不同的法律后果，而這恰恰是規(guī)范說(shuō)所忽視的。

因此，筆者認(rèn)為，符合食品安全的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)采用“安全要件說(shuō)”，即區(qū)分法律、行政法規(guī)和各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范目的，應(yīng)以規(guī)范食品安全、確立食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作為判斷依據(jù)，對(duì)于僅具有管理性、行政性等其他作用的標(biāo)準(zhǔn)，不作為食品是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

食品外包裝標(biāo)簽的判斷

在食品安全標(biāo)準(zhǔn)中，比較容易判斷的是對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)安全能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的安全標(biāo)準(zhǔn)，比如食品成分、保質(zhì)期、添加劑含量等。實(shí)踐中經(jīng)常被忽視的是對(duì)于食品外包裝標(biāo)簽的安全性判斷?！妒称钒踩ā返?7條第1款對(duì)預(yù)包裝食品標(biāo)簽做了一般性、綱領(lǐng)性的規(guī)定：“預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽?！笔称吠獍b標(biāo)簽與食品安全是表與里的關(guān)系，無(wú)合格、規(guī)范的外包裝標(biāo)簽，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)無(wú)從談起，食品安全只能成為空中樓閣，因此，食品外包裝的標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范疇。

《食品安全法》第97條對(duì)進(jìn)口的預(yù)包裝食品、食品添加劑標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)做了具體的規(guī)定：“進(jìn)口的預(yù)包裝食品、食品添加劑應(yīng)當(dāng)有中文標(biāo)簽；依法應(yīng)當(dāng)有說(shuō)明書(shū)的，還應(yīng)當(dāng)有中文說(shuō)明書(shū)。標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)應(yīng)當(dāng)符合本法以及我國(guó)其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的要求，并載明食品的原產(chǎn)地以及境內(nèi)代理商的名稱(chēng)、地址、聯(lián)系方式。預(yù)包裝食品沒(méi)有中文標(biāo)簽、中文說(shuō)明書(shū)或者標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)不符合本條規(guī)定的，不得進(jìn)口。”

關(guān)于符合我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的要求，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委2011年制定的《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2011）是根據(jù)《食品安全法》的技術(shù)要求制定的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)包裝食品（含進(jìn)口預(yù)包裝食品）的標(biāo)簽做了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，進(jìn)口的預(yù)包裝食品標(biāo)簽均應(yīng)符合此標(biāo)準(zhǔn)。

進(jìn)口預(yù)包裝食品標(biāo)簽瑕疵法律責(zé)任

《食品安全法》第125條第2款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)存在瑕疵但不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款。”此款規(guī)定可以視作上文提到《食品安全法》第125條第1款的但書(shū)，是在第1款違法行為適用相對(duì)較輕的法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，又再次根據(jù)標(biāo)簽違法行為的輕微程度適用更輕的行政處罰，進(jìn)一步體現(xiàn)了“過(guò)罰相當(dāng)原則”。立法機(jī)關(guān)考慮根據(jù)實(shí)際情況分清責(zé)任，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)存在瑕疵但不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的輕微違法行為，應(yīng)當(dāng)給予一定程度的容忍，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正。

《食品安全法》第136條規(guī)定：“食品經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源的，可以免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品；造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。”根據(jù)本條規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但是符合以下三個(gè)條件的，可以免予處罰：一是履行了《食品安全法》規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)；二是有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)者負(fù)有舉證義務(wù)，必須拿出充分證據(jù)，證明自己確實(shí)不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。三是能如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源。

在本案中，某大型商超向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)提供了該商品的進(jìn)貨臺(tái)賬、與供應(yīng)商簽訂的采購(gòu)合同，供應(yīng)商也提供了各種相關(guān)資質(zhì)證書(shū)，包括衛(wèi)生證書(shū)、海關(guān)關(guān)稅稅單，有充分證據(jù)證明其基于對(duì)國(guó)家檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)出具文件的信賴(lài)而認(rèn)為涉案食品符合我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，難以認(rèn)定其存在明知所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)而予以銷(xiāo)售的情形。同時(shí)符合以上三個(gè)條件，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)其免于處罰，責(zé)令改正并依法沒(méi)收其不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品。