杜宏巍

[摘要]中國(guó)行政改革的空前復(fù)雜性，也使中國(guó)行政文化進(jìn)入到激變、再生的重要關(guān)頭。隨著行政績(jī)效開(kāi)始成為評(píng)估與考核行政職能的重要標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)也成為行政文化變革的前進(jìn)方向。文章從中國(guó)本土情景出發(fā)，通過(guò)規(guī)范的科學(xué)研究，挖掘提升績(jī)效的行政文化所具有的內(nèi)涵、實(shí)施的路徑，是文章的基本出發(fā)點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]行政體制改革；行政文化；行政績(jī)效

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.068

數(shù)千年的文明史，使得中國(guó)行政文化有著豐厚的歷史積累，近代以來(lái)隨著中國(guó)現(xiàn)代化的艱難進(jìn)步，傳統(tǒng)行政文化受到了致命的挑戰(zhàn)，中國(guó)行政改革的空前復(fù)雜性，也使中國(guó)行政文化進(jìn)入到激變、再生的重要關(guān)頭。[1]基于此，文章從中國(guó)本土情景出發(fā)，通過(guò)規(guī)范的科學(xué)研究，挖掘提升績(jī)效的行政文化所具有的內(nèi)涵、實(shí)施的路徑，是文章的基本出發(fā)點(diǎn)。[2]

1 基于績(jī)效行政文化內(nèi)涵的剖析

基于績(jī)效的行政文化作為行政軟環(huán)境約束和硬制度規(guī)范的統(tǒng)一體，是行政組織績(jī)效考量的制度保障和精神支柱。[3]行政文化包含著行政管理中所存在的從物質(zhì)形態(tài)、活動(dòng)方式到思維意識(shí)的一切文化現(xiàn)象，是一個(gè)復(fù)合的、多層面的整體組合。[4]基于績(jī)效的行政文化由內(nèi)至外分為四個(gè)層面：觀念文化、制度文化、行為文化和標(biāo)志文化。

制度文化具有規(guī)范性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)，包括領(lǐng)導(dǎo)體制、組織結(jié)構(gòu)、人際交往方式、行為準(zhǔn)則以及各項(xiàng)規(guī)章制度和紀(jì)律。制度文化是行政績(jī)效的重要保障，行政績(jī)效好與壞在很大程度上取決于行政制度水平。

行為文化是指行政部門(mén)和職員在行政管理及工作中傳承和形成的工作態(tài)度和習(xí)慣、工作作風(fēng)和禮儀風(fēng)范等，是績(jī)效觀念文化在政府工作人員行為中的載體。

標(biāo)志文化是基于績(jī)效的行政文化中唯一以物質(zhì)為載體的文化層面。標(biāo)志文化是基于績(jī)效的行政文化的最外部層面，是行為層、制度層和觀念層的外在載體。

觀念文化是政府部門(mén)及其職員在行政管理活動(dòng)前、中、后三個(gè)不同階段中包含的心理意識(shí)、倫理道德、理論思想、價(jià)值觀念、審美情趣等因素。[5]

2 行政績(jī)效文化的價(jià)值取向

行政績(jī)效文化的價(jià)值取向決定了文化的內(nèi)核，這些價(jià)值取向包括法治取向、服務(wù)取向、效能取向和創(chuàng)新取向。

法治取向是行政管理的基本品質(zhì)，依法行政是地方政府干部的行為準(zhǔn)則。法國(guó)著名啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為，掌握權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，這是恒久不變的真理。[6]只有真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能徹底改變“人治”現(xiàn)象。

服務(wù)取向要求政府明確為社會(huì)提供公共服務(wù)是工作內(nèi)容、職責(zé)要求、行動(dòng)目的。戴維·奧斯本在《改革政府》中寫(xiě)道：“民主政府是為他們的公民服務(wù)而存在的。”

效能取向是政府工作效率和工作能力的統(tǒng)一，是政府機(jī)關(guān)運(yùn)用其能力、能量，履行其職責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所達(dá)成的效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)。[7]是衡量政府工作績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)政府管理現(xiàn)代化、科學(xué)化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。[8]

創(chuàng)新取向要求政府根據(jù)社會(huì)和市場(chǎng)的需求，積極創(chuàng)新行政制度，政府工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)、掌握新的知識(shí)和技能，培育新的法治、服務(wù)和效能理念，為行政變革提供持久精神動(dòng)力。[9]

3 績(jī)效文化建設(shè)的必要性

近些年來(lái)，伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和行政體制改革的深化，政府績(jī)效評(píng)估與管理迅速成為公共管理理論研究和實(shí)踐的熱點(diǎn)問(wèn)題，并產(chǎn)生了大量的研究成果和實(shí)踐模式。

文化引導(dǎo)行動(dòng)，觀念指揮實(shí)踐。威廉·詹姆斯說(shuō)過(guò)：“人的思想是萬(wàn)物之因。你播種一種觀念，就收獲一種行為?！蔽幕械脑缙诩吧顚拥男叛?、個(gè)性?xún)A向、思維意識(shí)形態(tài)及后期逐漸形成的價(jià)值觀、認(rèn)同感等，根植于政府工作人員心底的文化理念，決定了政府工作人員的決策心理和行為方式，影響了績(jī)效型政府建設(shè)的成效。只有在文化上不斷革新，才能引領(lǐng)政府治理持續(xù)變革。

文化給執(zhí)行以力量，制度效果取決于文化。美國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家波普諾曾指出：“要特別地著眼于政府體制背后的意識(shí)形態(tài)?！辈煌诮獭?guó)家、民族都有著獨(dú)特的文化基因和氛圍，這影響著同樣的政府治理制度在不同國(guó)家的建構(gòu)與執(zhí)行效果。制度的建構(gòu)與執(zhí)行的窘境正是背后的文化力量在左右。要想使制度行之有效，離不開(kāi)文化氛圍的熏陶和引領(lǐng)。

改革動(dòng)力包括文化，演進(jìn)阻力來(lái)自文化。著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯在探討西方資本主義的發(fā)展時(shí)，從文化層面加以解答，他提出了一個(gè)著名的社會(huì)學(xué)假說(shuō)，即任何一項(xiàng)偉大事業(yè)的背后都存在著一種支撐這一事業(yè)，并維系這一事業(yè)成敗的無(wú)形的文化精神，他稱(chēng)之為“社會(huì)精神氣質(zhì)”。人總是其生活所在地的文化塑造物，舊文化的積淀會(huì)對(duì)新文化產(chǎn)生一種本能的抗拒，這自然又形成了改革的阻力。行政改革必須盡可能地將阻力消減，甚至變?yōu)閯?dòng)力來(lái)促進(jìn)改革發(fā)展。

4 行政文化建設(shè)的路徑與手段

圍繞觀念文化、制度文化、行為文化和標(biāo)志文化四個(gè)層面提出構(gòu)建基于績(jī)效的行政文化的發(fā)展路徑。

加強(qiáng)行政觀念文化建設(shè)?？朔俦疚弧⑽ㄎ要?dú)尊、任人唯親、唯上唯書(shū)、急功近利等思想，樹(shù)立“讓人民滿意”的行政理想。這要求政府部門(mén)營(yíng)造良好的組織文化環(huán)境，由領(lǐng)導(dǎo)干部身先士卒起帶頭作用，培養(yǎng)整個(gè)部門(mén)的服務(wù)意識(shí)和績(jī)效意識(shí)。要樹(shù)立“法治、服務(wù)、效能、創(chuàng)新”的行政價(jià)值觀，由價(jià)值觀激發(fā)工作熱情、規(guī)范行為方式、考評(píng)工作績(jī)效，充分發(fā)揮價(jià)值觀的能動(dòng)性。

加強(qiáng)行政制度文化建設(shè)。以現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)和新實(shí)施 《國(guó)家公務(wù)員法》 為基本依據(jù)，建立科學(xué)、全面的法治制度文化，將依法治國(guó)落實(shí)到每一個(gè)行政微觀層面，通過(guò)健全的制度進(jìn)行實(shí)時(shí)防腐和反腐；要深化行政審批制度改革，堅(jiān)決杜絕行政審批中存在的互為前置現(xiàn)象，對(duì)多頭部門(mén)管理的行政審批事項(xiàng)要深入研究、積極實(shí)踐，取消不必要的監(jiān)管與審批，釋放市場(chǎng)與社會(huì)的活力。

加強(qiáng)行政行為文化建設(shè)。其一，加強(qiáng)政治理論和工作技能學(xué)習(xí)，對(duì)工作人員進(jìn)行崗位標(biāo)準(zhǔn)、工作程序、應(yīng)變能力和預(yù)防預(yù)控能力的培訓(xùn)。以不斷提高工作效率，樹(shù)立執(zhí)政為民的理念，不斷改善行政部門(mén)作風(fēng)和氛圍；其二，堅(jiān)持評(píng)估與考核，以工作效率、公民滿意度等為指標(biāo)進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)估；其三，開(kāi)展行政公務(wù)禮儀的宣傳與培訓(xùn)，深化行政公務(wù)禮儀作為工作溝通藝術(shù)和接人待物規(guī)范的作用。

加強(qiáng)行政標(biāo)志文化建設(shè)。一方面，將辦公區(qū)域的布局設(shè)計(jì)得更加合理，便于為公民服務(wù)；另一方面，可以通過(guò)標(biāo)語(yǔ)設(shè)計(jì)、引導(dǎo)牌、工作流程及職責(zé)介紹圖等多種顯性標(biāo)志傳播行政績(jī)效的理念及工作方式。

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