[摘要]鑒于煙草的負(fù)外部性，世界上很多國家都對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格的政府規(guī)制，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制包括嚴(yán)格的價(jià)格和稅收規(guī)制，加強(qiáng)監(jiān)管、開放經(jīng)營，制定煙草技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低吸煙的危害等；社會(huì)性規(guī)制有對(duì)煙草制品購買的規(guī)制、對(duì)煙草廣告和促銷行為的規(guī)制、對(duì)卷煙外包裝的規(guī)制、對(duì)卷煙消費(fèi)的規(guī)制等。這些規(guī)制對(duì)我國的啟示是：煙草稅制的目標(biāo)定位應(yīng)該是“寓禁于征”，即是控制煙草消費(fèi)，而不是保障政府財(cái)政收入；公司制改造、民營化改革是激發(fā)煙草產(chǎn)業(yè)活力的有效途徑；加強(qiáng)煙草的社會(huì)性規(guī)制是中國履行義務(wù)、樹立負(fù)責(zé)任大國形象的必要手段。

[關(guān)鍵詞]政府管制；經(jīng)濟(jì)性規(guī)制；社會(huì)性規(guī)制；煙草控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.065

政府規(guī)制又稱政府管制，即政府運(yùn)用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，或者通過某些具體的行動(dòng)對(duì)個(gè)人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控。政府規(guī)制的目的是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，提高社會(huì)福利，提升資源配置效率，保護(hù)社會(huì)公眾利益不受侵犯。因?yàn)闊煵葜破肪哂械妮^大負(fù)外部性，所以，世界上很多國家為了保障煙草業(yè)的高稅收并減少吸煙對(duì)社會(huì)的危害，對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)實(shí)行較為嚴(yán)格的政府規(guī)制。規(guī)制主要包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩個(gè)方面。

1 世界煙草政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制政策概述

經(jīng)濟(jì)性規(guī)制關(guān)注的重點(diǎn)是具有自然壟斷、信息不對(duì)稱等特征的行業(yè)。其主要方式有：對(duì)企業(yè)進(jìn)入及退出某一產(chǎn)業(yè)或?qū)Ξa(chǎn)業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量進(jìn)行規(guī)制、對(duì)所規(guī)制企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)進(jìn)行規(guī)制、對(duì)企業(yè)產(chǎn)量進(jìn)行規(guī)制、對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制等。目前，世界上很多國家采用經(jīng)濟(jì)手段來控制煙草，包括稅收和定價(jià)政策、種植政策、貿(mào)易政策、公共健康財(cái)政支出等。

1.1 嚴(yán)格的價(jià)格和稅收規(guī)制

價(jià)格和稅收是調(diào)節(jié)商品產(chǎn)銷的最有力杠桿。世界上絕大多數(shù)國家都對(duì)煙草實(shí)行嚴(yán)格的價(jià)格和稅收規(guī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界182個(gè)國家中有163個(gè)國家對(duì)卷煙征收消費(fèi)稅，有152個(gè)國家對(duì)卷煙征收增值稅（或銷售稅）（WHO GTCR 2009）。此外，幾乎所有國家都對(duì)進(jìn)口卷煙征收關(guān)稅。取消煙草專賣制度后，日本政府嚴(yán)格規(guī)制卷煙價(jià)格，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是卷煙價(jià)格制定程序非常嚴(yán)格規(guī)范；二是經(jīng)銷商必須公開標(biāo)示和嚴(yán)格遵守價(jià)格，否則將受重罰。國內(nèi)卷煙稅細(xì)分為國家卷煙稅、地方卷煙稅和消費(fèi)稅三種，征收渠道各不相同，中央和地方之間煙草稅收合理分配。

為了降低吸煙率，美國對(duì)煙草增收專項(xiàng)稅。1988年，加州在全美第一個(gè)通過全面投票方式立法對(duì)煙草征收附加稅，并把獲得的稅收成立基金，主要用于貧困者醫(yī)院服務(wù)、健康教育和媒體宣傳、貧困者的醫(yī)生服務(wù)、研究、環(huán)保等方面。結(jié)果該州的人均卷煙消費(fèi)量顯著減少，稅收卻大幅增長(zhǎng)。這種做法很快得到其他州的效仿。

1.2 加強(qiáng)監(jiān)管、開放經(jīng)營，增強(qiáng)煙草企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

日本政府取消對(duì)煙草的壟斷經(jīng)營后，加強(qiáng)了煙草市場(chǎng)監(jiān)管力度?！稛煵菔聵I(yè)法》中詳細(xì)規(guī)定了煙草行政許可的事項(xiàng)，授予財(cái)政部全面管理煙草的權(quán)力。同時(shí)，以法律形式確定日本煙草公司作為國內(nèi)唯一合法煙草制造商的地位，毫不留情地把其他外來資本拒之門外，完全壟斷了國內(nèi)的卷煙生產(chǎn)。其后，為了提高日煙公司的運(yùn)營效率、適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，日本政府對(duì)日煙公司實(shí)行了民營化改造，通過建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，將日煙公司由特殊法人企業(yè)改造成規(guī)范的股份制公司，重新構(gòu)建了政府和企業(yè)之間的關(guān)系，授予企業(yè)更大的經(jīng)營自主權(quán)。

美國雖然完全開放了煙草市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)煙草資源的調(diào)節(jié)和配置作用，但是，政府并沒有撒手不管、完全放任自流，而是充分發(fā)揮政府的管理職能，依法對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格管制。這種監(jiān)管模式，保障了煙草市場(chǎng)穩(wěn)定、合法、有序運(yùn)行，同時(shí)使煙草企業(yè)完全放開手腳，充分參與國內(nèi)和國際競(jìng)爭(zhēng)，形成了強(qiáng)大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

1.3 制定煙草技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低吸煙的危害

1921年成立的國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）于1968年設(shè)立煙草及其制品委員會(huì)（TC126），其任務(wù)是制定煙草原料、煙草制品、試驗(yàn)方法、名詞術(shù)語等國際標(biāo)準(zhǔn)。它們所發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)被很多國家所采用，用于規(guī)范煙草生產(chǎn)。此外，為了降低煙草的危害，一些國家也以法令的形式予以強(qiáng)制要求。如，20世紀(jì)90年代，歐共體以立法形式規(guī)定所有成員國自1993年1月1日起禁止銷售焦油含量高于15mg/支、煙堿量高于1.5mg/支的卷煙；自1998年1月1日起禁止銷售焦油含量高于12mg/支、煙堿量高于1.2mg/支的卷煙。2004年起又規(guī)定，卷煙盒標(biāo)焦油含量不得高于10 mg/支，煙氣煙堿量不得高于1 mg/支，煙氣一氧化碳量不得高于10 mg/支，即所謂的“10-1-10”規(guī)定。韓國政府推出一項(xiàng)反煙法律，要求煙草制造商公開他們的卷煙中所有的成分和添加劑。根據(jù)規(guī)劃的法律，煙草產(chǎn)品制造商必須公布卷煙中包括的所有有害物質(zhì)和添加劑的一個(gè)列表，以及它們的數(shù)量。

2009年6月，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）又被授權(quán)監(jiān)管卷煙和其他煙草制品的生產(chǎn)、廣告和營銷行為，并明令禁止使用當(dāng)時(shí)卷煙生產(chǎn)中正在使用的絕大多數(shù)香料，要求煙草生產(chǎn)企業(yè)公開煙草及其他煙草制品的成分。2005年，加拿大衛(wèi)生部制定了香煙燃燒密度規(guī)定，要求從2005年10月1日起，所有在加拿大生產(chǎn)和銷售的香煙，其全部燃燒時(shí)間不超過10層過濾紙燃燒時(shí)間的25%。

2 世界煙草政府社會(huì)性規(guī)制政策概述

社會(huì)性規(guī)制是政府為控制負(fù)外部性和可能會(huì)影響人身安全健康的風(fēng)險(xiǎn)，而采取的行動(dòng)和設(shè)計(jì)的措施，其主要方式有下列幾種：禁止特定行為、對(duì)營業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制、執(zhí)業(yè)資格制度、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度、信息公開制度、收費(fèi)補(bǔ)償制度等。長(zhǎng)期以來，特別是《煙草控制框架公約》簽署后，世界各國十分重視利用社會(huì)性規(guī)制手段限制煙草消費(fèi)。

2.1 對(duì)煙草制品購買的規(guī)制

早在1908年，加拿大就通過了一部禁止任何16歲以下的人持有煙草的法律。在美國，法律規(guī)定不允許向不滿18歲的青少年銷售卷煙。但是，實(shí)際情況是在1995年以前這個(gè)法律并沒有得到強(qiáng)化，以致向青少年銷售卷煙的行為并沒有得到徹底的制裁。但是到了1995年，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）實(shí)行強(qiáng)制措施，嚴(yán)禁自動(dòng)售貨機(jī)售煙，禁止郵購卷煙，購買卷煙前要進(jìn)行年齡確認(rèn)。從此以后，這項(xiàng)法律才得以較強(qiáng)地貫徹落實(shí)。為有效防止未成年人吸煙，日本還開發(fā)了一種智能IC卡，主要用于在自動(dòng)販賣機(jī)上辨識(shí)購煙者的身份。

2.2 對(duì)煙草廣告和促銷行為的規(guī)制

廣告一直是進(jìn)行煙草宣傳的重要工具，因此，世界上絕大多數(shù)國家禁止煙草在大眾傳播媒體上進(jìn)行宣傳。最早要求在廣播媒體中禁止煙草廣告的禁令是美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在1969 年提出的，但是這項(xiàng)禁令在法律與美國的憲法第一修正案的內(nèi)容有些相悖。最終在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的努力之下，國會(huì)通過法令從1971 年1 月 1 日禁止煙草廣告。加拿大1988年頒布的《煙草生產(chǎn)控制法》就明確禁止進(jìn)行煙草產(chǎn)品的廣告。

法國在禁止煙草廣告方面一直走在歐盟各成員國前列。1976年就制定《威爾法案》（Loi Veil），禁止直接為煙草產(chǎn)品做廣告的行為。英國于2002年頒布《煙草廣告及促銷法》，把發(fā)布煙草廣告定為違法行為。2005年 又制定《英國煙草廣告及促銷（品牌延伸）規(guī)章》，針對(duì)煙草企業(yè)所涉足的非煙業(yè)務(wù)，列舉了四種雖有品牌延伸的行為，但可以免責(zé)的情形。

當(dāng)前，全球絕大部分國家均通過了相關(guān)的法律法規(guī)，明確禁止電視、廣播、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等做煙草廣告。煙草公司任何其他形式的廣告宣傳行為，也會(huì)受到嚴(yán)格監(jiān)管。在各國政府和有關(guān)國際組織的干預(yù)下，傳統(tǒng)上一直是煙草公司主要廣告途徑之一的體育賽事贊助目前正在逐漸退出。在廣告宣傳環(huán)境趨緊的情況下，卷煙品牌知名度和影響力的提高，品牌形象和價(jià)值的維護(hù)提升受到了很大的制約，新品牌的入市和推廣更是障礙重重。

2.3 對(duì)卷煙外包裝的規(guī)制

最早要求在卷煙外包裝上注明標(biāo)語的是美國。早在1965年，美國就通過法律規(guī)定卷煙包裝上必須注明“吸煙可能有害健康”。之后，聯(lián)邦政府又規(guī)定，各煙草公司必須遵守所在州政府的額外要求規(guī)定。在卷煙警示標(biāo)志所占的面積方面，目前已有超過30個(gè)國家要求警示語必須占到煙盒面積的一半或以上，如澳大利亞要求占到60%，比利時(shí)和瑞士要求占56%，巴西、加拿大、新加坡、泰國、委內(nèi)瑞拉等國家要求占50%。法律規(guī)定煙盒上必須有圖片警示的國家有加拿大、巴西、澳大利亞、新加坡、泰國等12個(gè)國家。歐盟準(zhǔn)備了42個(gè)不同的警示語，其中的主要部分是圖片，例如：躺在解剖臺(tái)上的尸體，或咽喉腫瘤的細(xì)節(jié)。澳大利亞衛(wèi)生部門制作了14張警示圖片，如肺病患者灰黑色的肺、長(zhǎng)滿瘤的口腔、梗塞的血管、腐爛的舌頭等，色彩鮮艷，看后讓人不寒而栗。

此外，許多國家對(duì)卷煙產(chǎn)品的制造包裝制定了十分嚴(yán)格的強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定卷煙有害成分含量的最大允許值并要求煙草公司進(jìn)行詳細(xì)的信息披露。譬如，歐盟對(duì)市場(chǎng)上所銷售卷煙的焦油、煙堿和一氧化碳含量都做了詳細(xì)的規(guī)定，每支分別不能高于10mg、1mg和10mg。許多國家禁止卷煙包裝上使用“柔和”“淡味”“超淡”等文字。

2.4 對(duì)卷煙消費(fèi)行為的規(guī)制

早在1977年，美國國會(huì)就通過議案，把11月12日定為“全美禁煙日”，成為世界上第一個(gè)設(shè)立“全國禁煙日”的國家。目前，絕大部分州的公共場(chǎng)所都嚴(yán)厲禁煙，違者將受重罰。

新加坡政府的禁煙令應(yīng)該說是全世界最嚴(yán)厲的。早在1986年12月1日，國民守則中就列入不吸煙要求。中小學(xué)校不錄取吸煙的孩子，汽車開車時(shí)吸煙將被吊銷執(zhí)照。在公共場(chǎng)所扔一個(gè)煙頭將會(huì)面臨500新加坡元的罰款或打4板子。1990年起禁止所有的煙草廣告，違者將被罰款2500美元或6個(gè)月的監(jiān)禁。

英國的公共場(chǎng)所禁煙從2007年7月1日起，英格蘭的吸煙者在禁煙區(qū)吸煙將被處罰50英鎊；公共場(chǎng)所若沒有張貼“禁止吸煙”標(biāo)志，其經(jīng)營者將被處罰200～1000英鎊；經(jīng)營業(yè)主若不及時(shí)制止吸煙行為，將被處以最高2500英鎊的罰款。

法國為了落實(shí)于2008年1月1日生效的公共場(chǎng)所禁煙令，組織了一支由警察、憲兵和士兵組成的超過17萬人的“香煙警察”隊(duì)伍。他們巡邏于各個(gè)公共場(chǎng)所，一旦發(fā)現(xiàn)違法吸煙行為，立即對(duì)當(dāng)事人處以68歐元的罰款，違法行為發(fā)生的公共場(chǎng)所也被處以雙倍罰款。

《煙草控制框架公約》生效后，其174個(gè)簽署國相繼通過了法律法規(guī)，禁止公共場(chǎng)所吸煙行為，并出臺(tái)了配套措施。

3 世界煙草政府規(guī)制政策對(duì)中國煙草的啟示

3.1 煙草稅制的目標(biāo)定位應(yīng)該是“寓禁于征”，即是控制煙草消費(fèi)，而不是保障政府財(cái)政收入

世界各國普遍對(duì)煙草課以重稅，原因主要有三個(gè)：一是控制煙草消費(fèi)，保護(hù)消費(fèi)者身體健康；二是增加政府稅收，維護(hù)國家利益；三是矯正煙草消費(fèi)的負(fù)外部性。但是，稅收和卷煙控制的內(nèi)在關(guān)系是：提高煙草稅收自然會(huì)導(dǎo)致卷煙價(jià)格上升，抑制消費(fèi)，減少對(duì)消費(fèi)者健康的維護(hù)；而提高煙草稅收一方面會(huì)增加煙草稅收，另一方面煙草需求的降低又會(huì)導(dǎo)致煙草稅收的減少，但總的對(duì)稅收收入的影響取決于兩者的綜合效應(yīng)。這就涉及制定煙草稅制的目標(biāo)定位是控制煙草還是增加財(cái)政收入。西方國家煙草稅制的初衷大多是控制煙草，如美國的煙草專項(xiàng)稅主要用于健康教育和醫(yī)療衛(wèi)生。2009年，美國又通過了兒童健康保險(xiǎn)項(xiàng)目再授權(quán)法案，把聯(lián)邦煙草稅率從每包0.38美元提高到每包1.01美元，多增加的稅收用于兒童必要的物質(zhì)幫助，以降低其吸煙行為。

相比而言，中國確定煙草稅制時(shí)并未以控?zé)煘槌霭l(fā)點(diǎn)，而是單純地為了增加政府的財(cái)政收入。如，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布的財(cái)稅〔2009〕84號(hào)文件提到為何要調(diào)整卷煙消費(fèi)稅時(shí)強(qiáng)調(diào)：“為了適當(dāng)增加財(cái)政收入，完善煙草產(chǎn)品消費(fèi)稅制度?！?但是，調(diào)稅后，國家煙草管理部門明確要求煙草企業(yè)內(nèi)部消化增加的稅負(fù)，卷煙的零售價(jià)格不能變，即提稅不提價(jià)。所以，雖然卷煙消費(fèi)稅的調(diào)整使中央政府當(dāng)年多增加了約600億元的收入，但是并沒有影響零售價(jià)格和卷煙消費(fèi)。再者，中國現(xiàn)行的煙草稅收和財(cái)政分配制度是在考慮歷史形成的“區(qū)域平衡”的基礎(chǔ)上形成的，“基數(shù)固定，增長(zhǎng)分成”的分配原則具有“收支掛鉤”的顯著特點(diǎn)，這就造成了一些省份地方政府對(duì)煙草稅收的高度依賴，由此產(chǎn)生了支持發(fā)展煙草的強(qiáng)烈內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。這種行為和控制煙草消費(fèi)、保護(hù)消費(fèi)者健康的國家戰(zhàn)略是背道而馳的。

3.2 公司制改造、民營化改革是激發(fā)煙草產(chǎn)業(yè)活力的有效途徑

日本政府通過對(duì)日煙公司的股份制改造，重構(gòu)了政府同企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了日煙公司的有效治理。公司制改造后，政府作為最大股東，只是在重大方面，如發(fā)行新股、修改公司章程、合并或拆分公司、利潤分配、資產(chǎn)處置等需要時(shí)進(jìn)行授權(quán)或許可。民營化改革使日煙公司健全了企業(yè)制度，建立了科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，政府與企業(yè)的關(guān)系得到了徹底改變。政府不再是法人，而是股東，從而改變了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的雙重身份。改制后的日煙公司獲得了很大的經(jīng)營自主權(quán)、投資權(quán)和決策權(quán)，為公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的提高鋪設(shè)了制度性基礎(chǔ)。

3.3 加強(qiáng)煙草的社會(huì)性規(guī)制是中國履行《公約》義務(wù)、樹立負(fù)責(zé)任大國形象的必要手段

《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）是世界衛(wèi)生組織指定的全球性控?zé)煿s，中國于2003年11月10日正式簽署公約。截至2014年9月，其締約方已達(dá)173個(gè)國家和地區(qū)?！豆s》對(duì)減少煙草需求和供給所必須采取的稅收，煙草成分管制，煙草包裝標(biāo)簽管制，煙草廣告、促銷和贊助限制，防止煙霧接觸等措施都做了詳細(xì)規(guī)定。《公約》極大地推動(dòng)了世界范圍內(nèi)的控?zé)熈⒎?，其中普遍采用的方法有：加大吸煙有害健康的宣傳，在較大程度上禁止煙草廣告；限制吸煙場(chǎng)所，在一定范圍內(nèi)建立無煙的公共場(chǎng)所和室內(nèi)環(huán)境；禁止向未成年人售煙，阻斷青少年購買香煙的渠道；嚴(yán)格卷煙包裝警示，控制煙草的組成部分等。近年來，中國政府對(duì)控?zé)煿ぷ鞲叨戎匾?，組建了全國性的控?zé)燁I(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，各地紛紛出臺(tái)控?zé)煼ㄒ?guī)，開展了各種形式的控?zé)熜麄鹘逃涂責(zé)熜袆?dòng)，加強(qiáng)煙草制品的包裝與標(biāo)簽管理。但是，因?yàn)闅v史和文化的原因，相比世界性的控?zé)熈Χ?，中國在很多方面還不盡如人意，也飽受國際控?zé)熃M織的非難和攻訐。因此，我們要借鑒和吸收西方國家有價(jià)值的控?zé)熃?jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)控?zé)煹纳鐣?huì)性規(guī)制，形成一整套完善的控?zé)熒鐣?huì)制度體系，切實(shí)履行《公約》義務(wù)，在國際上樹立起負(fù)責(zé)任的大國形象。

當(dāng)然，控?zé)煷胧┮欢ㄒY(jié)合中國國情和實(shí)際，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和理解《煙草控制框架公約》的要求，不要過于片面和走極端。應(yīng)該結(jié)合中國煙草產(chǎn)業(yè)實(shí)際，不應(yīng)該盲目地效仿西方國家的做法，在卷煙包裝上使用圖片警示。因?yàn)?，這一方面會(huì)增加卷煙制造成本，另一方面，圖片警示破壞了品牌的完整性，扭曲了整個(gè)品牌的形象，不利于中國煙草培育大品牌，提高國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

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