[摘要]城鎮(zhèn)化是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。與城鎮(zhèn)化之對應的問題是經(jīng)濟發(fā)展總量和城市人口的持續(xù)增加大幅地推動城市規(guī)模的不斷擴大，導致城市建設用地需求劇增、加大了土地用地特別是耕地的壓力。實現(xiàn)土地集約利用也為土地資源、社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。土地資源的稀缺性也要求在城鎮(zhèn)化建設中要實現(xiàn)土地高效集約利用。

[關鍵詞]土地利用；節(jié)約集約；城鎮(zhèn)化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.030

土地是新型城鎮(zhèn)化建設的依托，土地在新型城鎮(zhèn)化建設中占有十分重要的地位，無論是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的目標，還是人口集聚都必須通過土地調(diào)整來實現(xiàn)。而目前河北省人多地少，人地矛盾突出，土地集約利用處于起步階段，這導致了其新型城鎮(zhèn)化水平較低。因此，提高河北省新型城鎮(zhèn)化建設中土地集約利用是河北省當前的迫切任務。

1 土地集約利用的現(xiàn)狀與問題

近年來，河北省城鎮(zhèn)化建設用地和城市居民點建設用地呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢，且城市和居民點規(guī)模的擴張以侵占周圍耕地為主。目前，河北省正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，據(jù)河北統(tǒng)計局預測，到 2025 年河北省城鎮(zhèn)化率將達到62%，城市常住人口將達到4365萬人，由此可推測在未來城鎮(zhèn)化建設用地的需求會更加嚴峻。人多地少，土地后備資源緊張是河北省土地資源基本情況，然而進行城鎮(zhèn)化建設是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，在城鎮(zhèn)化過程中土地占用是不可避免的。

新型城鎮(zhèn)化建設中土地集約化程度低。由于河北省在進行新型城鎮(zhèn)化建設中缺乏科學的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃，導致了其新型城鎮(zhèn)化總體水平偏低和土地集約利用程度低。2014年河北的城鎮(zhèn)化率僅為49.30%，低于國家平均水平線。2012年河北省有建制鎮(zhèn)2232個，但是大多城鎮(zhèn)仍以農(nóng)業(yè)為主，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，實質(zhì)城鎮(zhèn)化水平落后于形式發(fā)展。城鎮(zhèn)用地結構不合理，城鎮(zhèn)建設用地與居民點用地交叉干擾河北省城鎮(zhèn)化建設初期占用的土地，其土地使用用途、利用方式與城鎮(zhèn)化建設目標的要求相互背離。由于早期城鎮(zhèn)化建設理論與經(jīng)驗的不足，致使在城市中心區(qū)存在一些土地利用經(jīng)濟效益低下和生態(tài)環(huán)境破壞力大的重礦企業(yè)，甚至建設在中心城區(qū)。重礦企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)出“三廢”和噪聲，早早成為城區(qū)的主要污染源，并對城市生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。由于位于城市中心區(qū)，不僅促使周圍土地價格的上升與用地緊張，也使企業(yè)自身的發(fā)展建設所需用地用量受到制約。

土地級差效益未充分發(fā)揮，“優(yōu)地劣用”的現(xiàn)象始終存在。長期以來，因為土地流轉(zhuǎn)市場缺乏規(guī)范管理，造成大量土地非法流轉(zhuǎn)與出讓，土地級差效益沒有發(fā)揮應有作用，土地的潛在經(jīng)濟價值無法得到充分發(fā)揮。城市中心區(qū)的繁華地段在城鎮(zhèn)規(guī)劃早期被一些占地大、污染重、效益低的重礦企業(yè)、行政事業(yè)單位占據(jù)。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計測算，我國城市分類用地地價比例關系為，商業(yè)地價∶住宅地價∶工業(yè)地價為 5∶3∶2。由此可知，土地級差效益低的工業(yè)用地占用土地級差效益高的城市中心區(qū)，致使城鎮(zhèn)土地利用結構的空間布局嚴重背離土地價值體系構成，土地利用總體經(jīng)濟效益低。因此在城鎮(zhèn)化建設用地規(guī)劃中應按照土地市場經(jīng)濟規(guī)律，逐步減少城區(qū)第二產(chǎn)業(yè)用地，增加第三產(chǎn)業(yè)用地，大力扶持經(jīng)濟效益更高的第三產(chǎn)業(yè)，以更替原有城市以第二產(chǎn)業(yè)為中心產(chǎn)業(yè)結構的升級，加快置換經(jīng)濟效益差的產(chǎn)業(yè)用地與鼓勵支持土地級差效益大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2 土地集約利用的策略

要充分利用節(jié)約和集約利用的標準，建立各類建設用地的準入制度，并根據(jù)建設用地潛力評價的成果，從行政手段、經(jīng)濟機制、法律措施等方面提出促進建設用地集約和節(jié)約利用的措施建議。要充分利用地價和土地市場監(jiān)控的成果，探索提出反映用地結構效率方面的監(jiān)控指標，提出優(yōu)化結構的措施建議。在國土管理體制改革之機，進一步完善跟蹤管理制度。一是建立跟蹤管理隊伍。將任務分解到基層土地管理所實施；二是利用信息技術建立存量土地地籍檔案，按居住、工業(yè)、商服、其他用地4類進行分類，并落實到地籍圖上；三是建立存量土地信息發(fā)布制度，把存量土地信息及時向社會公布，推向市場，促進利用。

河北省中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，分布呈散點型。其中多數(shù)城鎮(zhèn)是以自然資源與交通樞紐為基礎建立的，城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟實力不足，且城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃嚴重不足，受比較效益、機會成本驅(qū)動，忽視城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設的可持續(xù)發(fā)展。沿公路布局城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃，因搶占地理條件優(yōu)越的地段建設導致城鎮(zhèn)內(nèi)穿插不少的閑散地，人為形成了一些難以綜合利用的邊角余地或建設死角造成土地的大量閑置與浪費。

提高城鎮(zhèn)化建設中土地集約利用水平。河北省城鎮(zhèn)化建設中土地集約程度偏低，主要是因為城鎮(zhèn)化水平偏低，城鎮(zhèn)規(guī)模較小?？梢匀媪私獬擎?zhèn)規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，將具有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)作為中心城鎮(zhèn)，將一些發(fā)展后勁較低的小城鎮(zhèn)規(guī)劃到中心城鎮(zhèn)，形成城鎮(zhèn)群。這樣既可以擴大城鎮(zhèn)規(guī)模又有利于城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃。如將資本可以有目的地投入中心城鎮(zhèn)，在考慮到社會效益和環(huán)境效益的基本前提下，壯大中心城鎮(zhèn)，帶動周圍城鎮(zhèn)發(fā)展，實現(xiàn)“輻射式”城鎮(zhèn)發(fā)展。另外，將城鎮(zhèn)規(guī)模做大，整體增強城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展實力，可以更好地吸引更多的勞動力向中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而可以實現(xiàn)勞動密集型城鎮(zhèn)土地集約利用。

據(jù)統(tǒng)計，河北省2014年比2004年城鎮(zhèn)建設需要增加900多平方千米土地，然而河北省總體規(guī)劃指出城鎮(zhèn)化建設用土地為4500多公頃，城鎮(zhèn)建設用地缺口接近70萬畝。因此河北省需極力尋求解決城鎮(zhèn)化建設中土地供需矛盾。為了盡量彌補這接近70萬畝建設用地的缺口，河北省需在市場經(jīng)濟條件下通過政府宏觀調(diào)控，調(diào)整土地利用總規(guī)劃，使之在保證城鎮(zhèn)化建設順利進行的情況下，緩解用地壓力。同時政府還應要求各級單位完善土地利用監(jiān)管機制，統(tǒng)籌安排各類用地比例，實現(xiàn)土地的合理高效利用，從宏觀上控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模及促進城鎮(zhèn)合理發(fā)展。除了需要政府宏觀調(diào)控外，各地方仍需充分發(fā)揮土地的利用率，將城鎮(zhèn)建設由向外擴張發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖掘。并通過編制實施各級土地利用總規(guī)范，科學合理有序地利用土地。

增強城鎮(zhèn)化建設用地的土地集約利用程度，河北省城鎮(zhèn)化建設中土地集約程度偏低，原因是河北省城鎮(zhèn)化的總體水平偏低，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，不能有效形成城鎮(zhèn)之間的協(xié)同效應。據(jù)統(tǒng)計河北省從2001年到2013年之間城鎮(zhèn)數(shù)量增加2.4倍，盡管城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展速度較之前有小幅下降，但當務之急不是遏制由于對土地集約利用認識不足造成的城鎮(zhèn)化規(guī)模盲目擴張，而是合理利用土地規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化建設中土地集約利用率，全面挖掘尚未充分利用土地的級差經(jīng)濟效益。在充分考慮到社會經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境效益的大前提下，以土地集約利用率高的城市，帶動周圍城鎮(zhèn)發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)散式城鎮(zhèn)發(fā)展，進而實現(xiàn)城鎮(zhèn)群協(xié)同效應與規(guī)模效益，增強城鎮(zhèn)群的經(jīng)濟發(fā)展實力。

總之，要充分利用節(jié)約和集約利用的標準，建立各類城鄉(xiāng)建設用地的準入制度，并根據(jù)城鄉(xiāng)建設用地潛力評價的成果，從行政手段、經(jīng)濟機制、法律措施等方面提出促進城鄉(xiāng)建設用地集約和節(jié)約利用的措施建議。要充分利用地價和土地市場監(jiān)控的成果，探索提出反映城鄉(xiāng)用地結構效率方面的監(jiān)控指標，提出優(yōu)化結構的措施建議。

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