李 軍　葉 勇

我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的問題與對策研究*

李 軍葉 勇

近年來我國村鎮(zhèn)地區(qū)災(zāi)害頻發(fā)、損失嚴(yán)重，編制綜合防災(zāi)規(guī)劃的意義重大，但具體編制工作仍舉步維艱。本研究認(rèn)為村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃具有獨(dú)特性，不能完全照搬城市綜合防災(zāi)規(guī)劃，村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的困境在于指導(dǎo)性的法律體系不健全、編制體系不夠完善、管理實(shí)施困難。本文借鑒了美國和日本地方綜合防災(zāi)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，指出我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃對策在于完善規(guī)劃法律體系、完善規(guī)劃編制體系、突出規(guī)劃的實(shí)施性、重視防災(zāi)避難空間建設(shè)、探索規(guī)劃實(shí)施的新機(jī)制等，并以神農(nóng)架松柏鎮(zhèn)為例加以佐證。

村鎮(zhèn)；綜合防災(zāi)規(guī)劃；實(shí)施對策

0　引 言

2014年末，我國總?cè)丝跒?3.68億，其中6.19億人生活在廣大的村鎮(zhèn)地區(qū)［1］。村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。然而，我國自然災(zāi)害的發(fā)生及其所造成的危害主要集中在廣大村鎮(zhèn)地區(qū)。2000—2015年之間，我國大陸共發(fā)生7級以上地震9次，6級以上地震61次，均發(fā)生在村鎮(zhèn)地區(qū)［2］。其中，2008年發(fā)生的5·12汶川大地震共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為8452億元人民幣［3］。2010年發(fā)生的舟曲8·7特大泥石流災(zāi)害致使1481人遇難，284人失蹤［4］。由此可見，我國村鎮(zhèn)地區(qū)所受災(zāi)害頻繁，損失嚴(yán)重，防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)艱巨。如何通過合理規(guī)劃，降低災(zāi)害對廣大村鎮(zhèn)地區(qū)居民的生命和財(cái)產(chǎn)的威脅，成為我國當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)中的重要課題。目前針對村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的研究較少，現(xiàn)有研究領(lǐng)域主要涉及村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的規(guī)劃策略［5-6］、編制模式［7］、防災(zāi)空間［8-9］、規(guī)劃技術(shù)［10-11］、建筑防災(zāi)減災(zāi)［12］等方面，這些以借鑒城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的研究成果為主，缺乏針對村鎮(zhèn)地域的綜合防災(zāi)規(guī)劃的方法、理論、規(guī)劃體系等方面的綜合研究。

本文基于綜合防災(zāi)減災(zāi)的視角，以村鎮(zhèn)地區(qū)為研究對象，分析了村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃面臨的主要問題，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)成果，提出了我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的策略、體系、內(nèi)容等，以期為我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃提供參考。

1　我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的獨(dú)特性

1.1村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃概念

1.1.1村鎮(zhèn)

我國居民點(diǎn)根據(jù)其政治地位、經(jīng)濟(jì)地位、人口規(guī)模及特征被分為城鎮(zhèn)型居民點(diǎn)和鄉(xiāng)村型居民點(diǎn)兩大類。其中城鎮(zhèn)型居民點(diǎn)分為城市（特大城市、中等城市、小城市）和城鎮(zhèn)（縣城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)）；鄉(xiāng)村型居民點(diǎn)分為鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)（中心集鎮(zhèn)、一般集鎮(zhèn)）和村（中心村、基層村）［13］。本文所研究的村鎮(zhèn)主要包括兩個(gè)層面：鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)）與村（行政村、自然村）。其中鎮(zhèn)是具有城鎮(zhèn)功能的居民點(diǎn)，規(guī)模較大的鎮(zhèn)人口可能達(dá)到數(shù)萬人，在功能和空間形態(tài)上具有小城鎮(zhèn)特點(diǎn)；村是典型的農(nóng)村居民點(diǎn)，規(guī)模小，數(shù)量多，空間布局分散。由此可見，村鎮(zhèn)地區(qū)既包含了城鎮(zhèn)型居民點(diǎn)，也包括了農(nóng)村型居民點(diǎn)，是我國城鄉(xiāng)體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

1.1.2村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃

我國的規(guī)劃理論和實(shí)踐中很少有“村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃”的定義，相近的概念有“城市防災(zāi)”［14］、“城市綜合防災(zāi)”、“城市綜合防災(zāi)規(guī)劃”［15］等。本文對村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的定義是：為防止和減輕村鎮(zhèn)地區(qū)各種自然和人為災(zāi)害及由此引起的次生災(zāi)害，通過對災(zāi)害現(xiàn)狀及危險(xiǎn)性評估，針對災(zāi)害發(fā)生的前期預(yù)防、中期應(yīng)急、后期重建等不同階段，對規(guī)劃范圍內(nèi)防災(zāi)避難空間系統(tǒng)、生命線系統(tǒng)、應(yīng)急保障系統(tǒng)等進(jìn)行空間布局及制定與之相對應(yīng)的政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、工程等全方位對策，由全社會共同參與規(guī)劃的編制與實(shí)施過程，同時(shí)包含在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的單項(xiàng)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃。

1.2 村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的獨(dú)特性

村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃相對于城市而言，所受地理?xiàng)l件的限制更加明顯，規(guī)劃地區(qū)社會生產(chǎn)力水平相對更低，居民對綜合防災(zāi)的了解和參與更少，規(guī)劃的編制和實(shí)施更加艱巨。

1.2.1村鎮(zhèn)地區(qū)地理?xiàng)l件千差萬別，防災(zāi)規(guī)劃的編制復(fù)雜艱巨

我國是一個(gè)多山的國家，山地約占全國土地總面積的1/3。如果把高山、中山、低山、丘陵和崎嶇不平的高原都包括在內(nèi)，那么我國山區(qū)的面積將占全國土地總面積的2/3以上。而我國大多數(shù)農(nóng)村村鎮(zhèn)分布在交通不便的多山區(qū)域，每年滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害造成的人員和財(cái)產(chǎn)損失十分巨大。此外，我國幅員遼闊，其自然條件差異明顯，所受自然災(zāi)害情況復(fù)雜，村鎮(zhèn)在我國遼闊的土地上布局分散，因此村鎮(zhèn)地區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃將面對千差萬別的自然條件，任務(wù)復(fù)雜艱巨。

1.2.2村鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)力水平相對低下，防災(zāi)規(guī)劃實(shí)施困難較大

村鎮(zhèn)地區(qū)，人們主要以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后。收入差距的背后是很多村鎮(zhèn)地區(qū)青壯年勞動力大量流失，空心化問題嚴(yán)重，房屋建筑閑置，基礎(chǔ)設(shè)施配置建設(shè)不到位。這導(dǎo)致村鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)活動主要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，對于防災(zāi)減災(zāi)缺乏關(guān)注。同時(shí)，村鎮(zhèn)民居基本上都是私有私建，大部分沒有經(jīng)過有關(guān)行政部門的審批就進(jìn)行建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的建筑規(guī)劃。這導(dǎo)致我國村鎮(zhèn)地區(qū)，建筑布局、建筑后退、道路消防等缺乏有效控制，建筑選址缺乏考究，結(jié)構(gòu)型式、建筑材料等完全由房主根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)狀況和傳統(tǒng)習(xí)慣確定，建筑質(zhì)量差異較大，很難抵擋洪水、地震、崩塌、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害的侵襲。實(shí)際情況表明，目前我國村鎮(zhèn)的房屋，在遭受到6度地震的影響時(shí)，就有相當(dāng)部分產(chǎn)生開裂，在8度地震影響下有一定數(shù)量的房屋倒塌［16］。即村鎮(zhèn)地區(qū)對綜合防災(zāi)規(guī)劃既缺乏關(guān)注，又無法通過經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段提高抵御自然災(zāi)害的能力。

1.2.3村鎮(zhèn)地區(qū)文化教育水平相對較低，防災(zāi)規(guī)劃的宣傳和落實(shí)相對困難

村鎮(zhèn)地區(qū)與城市相比，居民平均受教育程度和人力資源儲備存在極大差距。文化教育水平的差距，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后，使得村鎮(zhèn)居民的災(zāi)害意識淡薄，在綜合防災(zāi)規(guī)劃中缺乏實(shí)際有效的公眾參與，既不能為規(guī)劃的編制提供切實(shí)可行的意見，也無法對規(guī)劃的實(shí)施過程進(jìn)行有效監(jiān)督。

2　我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的問題及原因

2.1法律體系不夠健全

我國防災(zāi)方面的法律法規(guī)起步較晚，以國家層面法律法規(guī)為主，缺乏針對村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的指導(dǎo)性規(guī)范。在國家層面，國務(wù)院分別于2007和2011年公布了《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》和《國家綜合減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》，目前《國家綜合減災(zāi)“十三五”規(guī)劃》也正在編制過程中。2007年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)成為鎮(zhèn)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容；第十八條規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的應(yīng)該包括防災(zāi)減災(zāi)。即在國家層面明確了村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的法定地位，但能夠有效指導(dǎo)村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃編制的法律法規(guī)仍然相對匱乏。2000年由建設(shè)部頒布并沿用至今的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》僅規(guī)定“鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)綜合安排環(huán)保和防災(zāi)等方面和設(shè)施”，對村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容沒有提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的要求，這就出現(xiàn)了規(guī)劃編制辦法與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不一致的問題。由此可以看出，國家層面的法律法規(guī)已經(jīng)提出了村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的要求，而與之對應(yīng)的規(guī)劃編制法律法規(guī)仍需完善。

2.2規(guī)劃編制體系不完善

目前，綜合防災(zāi)規(guī)劃體系研究以城市為主，沒有專門針對村鎮(zhèn)的防災(zāi)規(guī)劃編制體系，村鎮(zhèn)防災(zāi)規(guī)劃的編制以照搬城市防災(zāi)規(guī)劃模式為主。具體而言，在村鎮(zhèn)地區(qū)的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃中都有涉及防災(zāi)規(guī)劃的章節(jié)，但仍然以各災(zāi)種的簡單羅列為主。這導(dǎo)致現(xiàn)有的村鎮(zhèn)防災(zāi)規(guī)劃既沒有系統(tǒng)深入的前期分析和科學(xué)合理防災(zāi)空間布局，對于防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)、救災(zāi)疏散通道和防災(zāi)設(shè)施的設(shè)置缺乏定量規(guī)定，更沒有災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制和實(shí)施保障措施，綜合防災(zāi)規(guī)劃科學(xué)性和實(shí)施性較弱。

2.3 綜合防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施困難

綜合防災(zāi)規(guī)劃編制完成后，誰來實(shí)施、怎樣實(shí)施又成為關(guān)鍵問題。村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)的規(guī)劃需要政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、村鎮(zhèn)居民等在內(nèi)的全社會人員的共同參與。目前，由于我國的防災(zāi)管理工作分屬于不同的部門，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理［17］，沒有專門的部門對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理、沒有詳細(xì)周密的實(shí)施計(jì)劃、沒有專項(xiàng)資金的投入、沒有專業(yè)人員的配合、沒有專業(yè)的設(shè)備和設(shè)施，因此，探討出一套能夠適用于現(xiàn)有規(guī)劃管理體制，且具有較強(qiáng)實(shí)施性的村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃編制模式，是解決問題的癥結(jié)所在。

3　村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的對策

3.1加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)

美國在地方綜合防災(zāi)法律法規(guī)建設(shè)方面，為我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃提供了重要參考。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）頒布的《減災(zāi)法案2000》（Disaster Mitigation Act of 2000）［18］是用來規(guī)范綜合減災(zāi)規(guī)劃編制過程的最新國家級法律。此外，為了指導(dǎo)所轄市和郡的減災(zāi)規(guī)劃編制，一些州進(jìn)一步制定相關(guān)導(dǎo)則，如北卡羅萊納州制定的《地方減災(zāi)規(guī)劃手冊》（Local Hazard Mitigation Planning Manual）［19］。

鑒于此，我國應(yīng)加緊出臺《村鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》，以規(guī)范各地規(guī)劃的編制；地方各級政府應(yīng)針對當(dāng)?shù)氐臑?zāi)害特點(diǎn)出臺相應(yīng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃編制辦法，以直接指導(dǎo)綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制。

3.2完善規(guī)劃編制體系

盡管村鎮(zhèn)地區(qū)所受到的具體災(zāi)害因地而異，且綜合防災(zāi)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但規(guī)劃的方法和程序卻具有一致性，因此需要將村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制體系法定化。即要在鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等各個(gè)層面明確規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)。

3.2.1鎮(zhèn)綜合防災(zāi)總體規(guī)劃

在鎮(zhèn)綜合防災(zāi)總體規(guī)劃層面，可分為鎮(zhèn)域綜合防災(zāi)規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃。鎮(zhèn)域綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)從整個(gè)鎮(zhèn)域出發(fā)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的防災(zāi)體系，注重鎮(zhèn)域防災(zāi)空間分布、防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施布局，突出宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性特點(diǎn)，體現(xiàn)災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時(shí)疏散、災(zāi)后救援的全過程特點(diǎn)，主要內(nèi)容包括：（1）災(zāi)害綜合評價(jià)，包括災(zāi)害現(xiàn)狀分析、災(zāi)害易發(fā)性分析、防災(zāi)能力評估；（2）防災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)，包括防災(zāi)目標(biāo)、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)規(guī)劃的年限；（3）防災(zāi)等級結(jié)構(gòu)；（4）避難疏散系統(tǒng)，包括疏散場地、疏散交通網(wǎng)絡(luò)；（5）救災(zāi)系統(tǒng)，包括以救災(zāi)指揮系統(tǒng)、救災(zāi)生命線系統(tǒng)、救災(zāi)公共設(shè)施系統(tǒng)，其中救災(zāi)生命線系統(tǒng)包括供水、供電、電信等市政設(shè)施，救災(zāi)公共設(shè)施系統(tǒng)包括醫(yī)療救助設(shè)施、救災(zāi)物資儲備設(shè)施。鎮(zhèn)區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃包括：（1）用地適宜性評價(jià)；（2）防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)，防災(zāi)節(jié)點(diǎn)、防災(zāi)廊道的布局；（3）避難疏散空間；（4）市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃；（5）重點(diǎn)地段綜合防治規(guī)劃，如重大災(zāi)害點(diǎn)、災(zāi)害易發(fā)地段、危險(xiǎn)品儲藏點(diǎn)等地段的災(zāi)害防治規(guī)劃。

3.2.2鎮(zhèn)綜合防災(zāi)詳細(xì)規(guī)劃

在鎮(zhèn)綜合防災(zāi)詳細(xì)規(guī)劃層面，應(yīng)該將鎮(zhèn)區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃中的空間結(jié)構(gòu)布局和基礎(chǔ)設(shè)施落實(shí)到地塊上，并根據(jù)地塊內(nèi)部情況，提出土地開發(fā)要求，指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)。具體而言，主要包括兩個(gè)方面，即防災(zāi)空間布局和建設(shè)控制指引。防災(zāi)空間布局主要包括：（1）防災(zāi)安全線劃定，對地塊內(nèi)災(zāi)害點(diǎn)和危險(xiǎn)源劃定安全范圍；（2）避難疏散場地規(guī)劃，結(jié)合地塊內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、體育館、廣場、公園綠地等布置避難疏散場地；（3）根據(jù)總體規(guī)劃要求和地塊內(nèi)部需要布置避難疏散通道，劃定道路后退距離、消防通道范圍；（4）市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，保證避難疏散場地內(nèi)水、電、救災(zāi)物資災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠正常供應(yīng)。建設(shè)控制指引主要包括：（1）人口容量規(guī)定，即人口規(guī)模、容積率、建筑密度、綠地率等指標(biāo)的確定應(yīng)考慮安全荷載；（2）建筑質(zhì)量規(guī)定，鼓勵(lì)和引導(dǎo)使用有利于應(yīng)對災(zāi)害的建筑結(jié)構(gòu)、建筑材料和建筑組合形式，鼓勵(lì)在建設(shè)單位內(nèi)部開辟防災(zāi)空間。

3.2.3村莊綜合防災(zāi)規(guī)劃

在村莊綜合防災(zāi)規(guī)劃層面，應(yīng)該在用地綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，進(jìn)行避難疏散場地和救災(zāi)設(shè)施規(guī)劃。主要內(nèi)容包括：（1）建設(shè)用地適宜性評價(jià)，根據(jù)村莊的地形、地質(zhì)、水文等自然條件以及道路、工廠分布、礦產(chǎn)開采等社會經(jīng)濟(jì)條件，進(jìn)行建設(shè)用地適宜性評價(jià)，劃定災(zāi)害易發(fā)區(qū)范圍；（2）根據(jù)建設(shè)用地適宜性評價(jià)，劃定建設(shè)用地范圍邊界，并對建設(shè)用地提出相應(yīng)的建設(shè)控制要求；（3）結(jié)合村委會、衛(wèi)生室、文化室、村民廣場、便利店布置大型避難疏散場地，結(jié)合農(nóng)田、打谷場等就近布置小型避難疏散場地；（4）根據(jù)避難疏散空間分布，交通、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施；（5）防災(zāi)安全教育和公眾參與要求（圖1）。

3.3突出規(guī)劃實(shí)施性

城市和村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)落實(shí)困難的重要原因在于規(guī)劃的執(zhí)行力度較弱，歸跟到底在于規(guī)劃本身的前瞻性、操作性和實(shí)施性較弱，村鎮(zhèn)地區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃必須采取面向?qū)嵤┑囊?guī)劃策略。美國的“區(qū)劃法令”（Zooning Ordinance）和“土地細(xì)分規(guī)則”（Subdivision Regulations）［19］為我國綜合防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容在用地層面的落實(shí)上提供了很有價(jià)值的參考。即將防災(zāi)要求融入到土地開發(fā)利用之中，對開發(fā)地塊提出規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，以保證防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施。

在我國村鎮(zhèn)防災(zāi)中，控規(guī)用地指標(biāo)的確立，要兼顧效益和安全，充分考慮防災(zāi)需求。如道路后退紅線考慮安全疏散要求，用地豎向考慮防洪標(biāo)準(zhǔn)，綠地系統(tǒng)建設(shè)考慮防災(zāi)疏散距離和服務(wù)半徑。針對具體地塊，可以根據(jù)防災(zāi)需要在防災(zāi)規(guī)劃中提出建筑結(jié)構(gòu)、形態(tài)、抗震、疏散、消防等建筑設(shè)計(jì)要求，對開發(fā)地塊提出避難場所位置、面積、人口容量等相應(yīng)的防災(zāi)要求，從而將避難場所建設(shè)問題在地塊內(nèi)部解決。

3.4加強(qiáng)防災(zāi)避難空間建設(shè)

日本是世界上災(zāi)害多發(fā)國家，同時(shí)也是防災(zāi)空間建設(shè)最成功的國家。日本把防災(zāi)公園的建設(shè)，作為一項(xiàng)重要的任務(wù)。在1973的《城市綠地保全法》里把建設(shè)城市公園置于“防災(zāi)系統(tǒng)”的地位［20］。1998 年建設(shè)省制定了《防災(zāi)公園計(jì)劃和設(shè)計(jì)指導(dǎo)方針》，用于防災(zāi)公園的建設(shè)。此外，日本非常注重建筑防災(zāi)減災(zāi)研究，日本的中小學(xué)?？拐鸬燃壸罡撸彩亲罴驯茈y場所。避難場所中儲備足夠多的應(yīng)急包、食品、飲用水，定期更換以保證質(zhì)量，確保了災(zāi)情發(fā)生時(shí)的危機(jī)應(yīng)對能力［21］。

我國在村鎮(zhèn)地區(qū)公園綠地規(guī)劃建設(shè)中，不能僅僅將綠地率、綠化覆蓋率作為衡量指標(biāo)，應(yīng)充分考慮防災(zāi)安全需要。綠地系統(tǒng)是否能發(fā)揮防災(zāi)功能，與綠地系統(tǒng)地形、植被、結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模、人口分布等相關(guān)，綠地系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)充分考慮這些因素。此外應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)院、學(xué)校等公共建筑安全建設(shè)，如推廣安全醫(yī)院、安全校舍工程。

3.5探索管理實(shí)施新機(jī)制

首先，應(yīng)成立災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，保障村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的規(guī)劃、實(shí)施和維護(hù)，并提供專項(xiàng)資金支持［22］。其次，完善公眾參與機(jī)制，讓村鎮(zhèn)居民關(guān)注、參與、監(jiān)督防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施。定期對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行評估和更新，使得規(guī)劃更具實(shí)時(shí)性和可行性［23］。

4　案例研究

本文以湖北省神農(nóng)架林區(qū)松柏鎮(zhèn)村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃為例，對村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃進(jìn)行了簡要說明。

2013年由上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和武漢市規(guī)劃研究院共同完成的松柏鎮(zhèn)規(guī)劃中，總結(jié)了國內(nèi)外村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，在總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃各層次進(jìn)行了防災(zāi)規(guī)劃。

在鎮(zhèn)域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中規(guī)劃了救災(zāi)指揮中心、救災(zāi)疏散通道和臨時(shí)避難場所（圖2）。其中，鎮(zhèn)區(qū)臨時(shí)避難場所為道路、廣場、綠地和學(xué)校操場等開放空間以及社會停車場和周邊的田野空曠地塊；居民點(diǎn)臨時(shí)避難場所為道路和周邊田野空曠地塊。此外，為保障游客旅游安全，在兩大景區(qū)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療救助站，為突發(fā)危險(xiǎn)情況下的游客提供醫(yī)療救助服務(wù)。

鎮(zhèn)區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃中，結(jié)合松柏鎮(zhèn)實(shí)際情況，考慮防洪、消防、抗震、人防及地震災(zāi)害防災(zāi)要求（圖3），對疏散通道、疏散場地及救災(zāi)設(shè)施進(jìn)行了定量要求，以提高鎮(zhèn)區(qū)整體防災(zāi)減災(zāi)和救助能力，確保鎮(zhèn)區(qū)安全。

圖1　村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃編制體系框架圖Fig.1 village comprehensive disaster prevention planning system frame

圖2　松柏鎮(zhèn)鎮(zhèn)域綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃圖Fig.2 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town domain

圖3　松柏鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃圖Fig.3 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town township

圖4　松柏鎮(zhèn)B片區(qū)四線控制導(dǎo)則Fig.4 four wire control guideline of Songbai Town B district

圖5　松柏鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村綜合防災(zāi)空間布局規(guī)劃圖Fig.5 beautiful countryside comprehensive disaster prevention spatial layout planning of Songbai Town

控制性詳細(xì)規(guī)劃中，充分考慮了綠地系統(tǒng)的防災(zāi)功能，公園綠地的選址中考慮了安全需求（圖4）；對避難場所的面積、配套設(shè)施用地的面積進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，突出了控規(guī)的實(shí)施性。

在美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃中，首先在災(zāi)害環(huán)境評估、建設(shè)選址與災(zāi)害避讓及災(zāi)害防治的工程性措施方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為用地安全提供了保障；其次規(guī)劃設(shè)置了防災(zāi)軸和防災(zāi)分區(qū)（圖5），提出了基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急保障要求。最后，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則中對農(nóng)村居民點(diǎn)的安全選址、避難疏散、災(zāi)害治理和消防整治都提出了相應(yīng)的要求。

此次村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃，充分考慮了整個(gè)鎮(zhèn)域不同類型居民點(diǎn)對防災(zāi)的需求，進(jìn)行了各層次的防災(zāi)規(guī)劃，將定性和定量規(guī)劃相結(jié)合，為村鎮(zhèn)地區(qū)安全提供了重要保障。

5　結(jié) 語

村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃要發(fā)揮其最大效益，需要從法律規(guī)范、規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施保障等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行保障。本文從目前村鎮(zhèn)地區(qū)綜合防災(zāi)規(guī)劃的現(xiàn)狀困境著手，對規(guī)劃編制體系進(jìn)行系統(tǒng)研究并提出面向?qū)嵤┑姆罏?zāi)規(guī)劃策略，以神農(nóng)架松柏鎮(zhèn)為例分析了其在村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃中的努力和嘗試。未來村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的研究，應(yīng)更多地從規(guī)劃的實(shí)施角度出發(fā)探索村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的評估、公眾參與及實(shí)施保障，為村鎮(zhèn)地區(qū)廣大居民提供安全宜居的生活環(huán)境。

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圖片來源：

圖1：作者自繪

圖2-5：神農(nóng)架林區(qū)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會提供

Exploration on Problems and Solutions of Comprehensive Disaster Prevention Planning for Villages

LI Jun， YE Yong

In recent years， disasters happen frequently in village areas， which have caused serious losses. Therefore， it is of great significance to draw a comprehensive disaster prevention plan， but specific drafting struggles to make progress. The village comprehensive disaster prevention plan should be unique rather than completely follow the urban one. The paper analyzes problems of the plan， including the imperfection of instructional legal system， and compiling system as well as difficulty in governing. According to the experience of American and Japanese comprehensive disaster prevention plan， the paper proposes that Chinese plan should improve the legal and compiling systems，pay emphasis on the practice of the plan， the construction of refuge space and explore new mechanisms to practice the plan， by taking Songbai Town as an example .

Villages and Towns； Comprehensive Disaster Prevention Planning； Implementation Measures

TU984.11+6

B

2095-6304（2016）04-0073-06

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160412

2016-01-20

（編輯：田潔）

* 國家科技支撐計(jì)劃資助項(xiàng)目（2014BAL05B07）

李 軍： 武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師葉 勇： 武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院，碩士研究生，planneryeyong@163.com

李軍， 葉勇. 我國村鎮(zhèn)綜合防災(zāi)規(guī)劃的問題與對策研究［J］. 西部人居環(huán)境學(xué)刊， 2016， 31（04）： 73-78.