馮志艷

摘 要：

公共租賃住房是我國(guó)保障性住房體系的重要組成部分，是解決“中低收入者”住房問(wèn)題的有效途徑，然而隨著公租房建設(shè)的全面深入，資金問(wèn)題已成為公租房建設(shè)的主要瓶頸。為解決公租房融資難的問(wèn)題，探析將PPP模式引入到我國(guó)公租房建設(shè)中的必要性及可行性，同時(shí)對(duì)其運(yùn)作的流程及相關(guān)保障措施進(jìn)行了分析，以便加快我國(guó)公租房項(xiàng)目的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：

公租房；融資；PPP

中圖分類號(hào)：F83

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2016）04013402

住房與百姓生活息息相關(guān)，同時(shí)也關(guān)系到內(nèi)需的擴(kuò)大和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，一直是黨和政府十分重視的民生問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告指出：“要建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”。而在保障性住房體系中，公共租賃住房（簡(jiǎn)稱：公租房）是其重要組成部分。根據(jù)2012年出臺(tái)的《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定：公共租賃住房是指“是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房”。我國(guó)從2009年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式提出，把發(fā)展公共租賃住房作為保障性住房的方式以來(lái)，公租房建設(shè)是“十二五”乃至“十三五”期間重點(diǎn)發(fā)展的保障性住房。另外根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委2013年12月公布的《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，“從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房”。由此廉租房也已納入公租房管理體系之中。

目前，我國(guó)各地公租房建設(shè)資金來(lái)源渠道較為單一，主要是財(cái)政撥款、土地出讓凈收益、住房公積金增值收益等。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于財(cái)政資金有限，導(dǎo)致公租房建設(shè)速度較慢，無(wú)法滿足人民群眾對(duì)住房的迫切需要。因此，我們需要拓寬公租房的融資渠道，建立良好的社會(huì)資金投入機(jī)制，從根本上解決資金短缺問(wèn)題，以保障公租房的順利建設(shè)。其中政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），便是一種行之有效的方式。

1 PPP模式的內(nèi)涵及其在公租房中的運(yùn)作原理

1.1 PPP模式含義

PPP（Public-Private-Partnership），即“政府和社會(huì)資本合作”，簡(jiǎn)稱“公私合作”，最早是由英國(guó)在20世紀(jì)90年代提出并應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，隨后在美國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家迅速興起的一種新的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式。

在PPP模式中，鼓勵(lì)私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)與政府合作完成單獨(dú)各方無(wú)法完成或完成效率較低的項(xiàng)目，從而優(yōu)化資源配置，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)配置，實(shí)現(xiàn)政府和私人部門的共贏。

1.2 PPP模式在公租房建設(shè)中的運(yùn)作流程

PPP模式的運(yùn)作思路是：首先政府公共部門確定對(duì)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，然后采用招標(biāo)方式選擇最合適的投標(biāo)者。選定中標(biāo)者后與其一起組建特殊目的項(xiàng)目公司（SPV），簽署特許權(quán)協(xié)議，然后由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理等活動(dòng)，特許期結(jié)束后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府公共部門。具體來(lái)說(shuō)可分為以下幾個(gè)階段。

1.2.1 項(xiàng)目立項(xiàng)階段

政府公共部門確定對(duì)公租房的需求，制定可行方案，對(duì)方案的可行性進(jìn)行詳細(xì)分析后確定立項(xiàng)。

1.2.2 項(xiàng)目公司成立階段

政府部門發(fā)布招標(biāo)公告，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)人的資質(zhì)要求、資金投入等做出明確說(shuō)明和要求。本著公開(kāi)、公平、公正的原則，在眾多投標(biāo)者中，確定中標(biāo)者，政府部門與中標(biāo)者對(duì)項(xiàng)目的具體內(nèi)容再進(jìn)行詳細(xì)的談判及磋商，最終明確雙方的責(zé)任、義務(wù)及各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)為即將開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目成立專門的項(xiàng)目公司SPV（Special Purpose Vehicle），由SPV對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理。

1.2.3 項(xiàng)目融資建設(shè)階段

項(xiàng)目公司成立之后，運(yùn)用項(xiàng)目融資的方式，與融資機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商，獲得資金。同時(shí)嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)公租房工程項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，選擇原材料供應(yīng)商及施工單位。施工單位按照合同要求完成公租房的施工建設(shè)，項(xiàng)目公司支付建設(shè)費(fèi)用。

1.2.4 運(yùn)營(yíng)管理階段

公租房項(xiàng)目建設(shè)完成并通過(guò)有關(guān)部門的驗(yàn)收后，進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)管理階段。項(xiàng)目公司根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，自己或者委托專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理公司來(lái)管理和運(yùn)營(yíng)（即向符合條件的群體出租）公租房。在此階段，項(xiàng)目公司除了穩(wěn)定的租金收入及配套商業(yè)設(shè)施的租售收入外，還可以獲得政府的各項(xiàng)政策支持，這些收入用于償還項(xiàng)目債務(wù)本息，并提供投資的回報(bào)。政府部門則根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及協(xié)議對(duì)其運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。

1.2.5 項(xiàng)目移交階段

特許期結(jié)束，項(xiàng)目公司按照特許權(quán)協(xié)議的規(guī)定，遵照既定標(biāo)準(zhǔn)將公共租賃房移交給政府公共部門。

2 我國(guó)公租房建設(shè)引入PPP模式的必要性及可行性分析

2.1 我國(guó)公租房建設(shè)引入PPP模式的必要性

2.1.1 減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化

引入PPP模式，大量的社會(huì)資金參與到公租房建設(shè)中，可以減輕政府初期投資的負(fù)擔(dān)，同時(shí)還可以有效拓寬公租房建設(shè)的融資渠道，實(shí)現(xiàn)融資主體的多元化。

2.1.2 有助于改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)

在公租房建設(shè)中引入PPP模式，可以調(diào)動(dòng)私人部門參與公租房建設(shè)的積極性，增加主動(dòng)供給，為“中低收入者”提供更多、更優(yōu)質(zhì)的租賃住房。這樣既有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，同時(shí)公租房的穩(wěn)定、大量供給還可以把社會(huì)上巨大的剛性需求釋放出來(lái)，有利于改善住房結(jié)構(gòu)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.1.3 有利于提高項(xiàng)目建設(shè)及資源配置效率

PPP模式通過(guò)將社會(huì)資本引入到公租房項(xiàng)目的建設(shè)中，一方面可以將政府公共部門從具體的開(kāi)發(fā)建設(shè)中解放出來(lái)，更好的發(fā)揮其指導(dǎo)和宏觀監(jiān)管的作用。另一方面能更好的發(fā)揮私營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和管理手段的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約成本、提高建設(shè)及管理效率，實(shí)現(xiàn)了資源合理的配置。

2.2 我國(guó)公租房項(xiàng)目采用PPP模式在的可行性

2.2.1 運(yùn)作前提——充足的民間資本

一直以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款余額持續(xù)增長(zhǎng)，2014年末全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額117.4萬(wàn)億元，比年初增加10.2萬(wàn)億元。其中人民幣各項(xiàng)存款余額113.9萬(wàn)億元，增加9.5萬(wàn)億元（表1）?？梢?jiàn)我國(guó)有充足的民間資本，有引入PPP模式的前提。

2.2.2 運(yùn)作關(guān)鍵——投資者“有利可圖”

私人企業(yè)是以營(yíng)利為目的的，無(wú)利可圖的項(xiàng)目是不可能吸引民間資本投入的。投資公租房項(xiàng)目雖然回收周期長(zhǎng)，但是公租房屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公益性的同時(shí)也具有潛在的營(yíng)利性，而且公租房的需求量大，收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)低，這對(duì)私人部門有很大的吸引力。同時(shí)根據(jù)我國(guó)目前的相關(guān)規(guī)定投資公租房還可以獲得政府的政策補(bǔ)償，如《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》明確規(guī)定：“對(duì)公租房免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅等”。

2.2.3 運(yùn)作的保障——豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及政策支持

我國(guó)首次采用PPP模式是1984年廣東沙角B電廠項(xiàng)目，隨之PPP融資模式被廣泛運(yùn)用到如城市軌道交通、體育場(chǎng)、污水處理廠等項(xiàng)目。從我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成功采用PPP模式可以看出，PPP模式在我國(guó)是可行的，也已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，2015年財(cái)政部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部門印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》，指出“鼓勵(lì)地方運(yùn)用PPP模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。通知明確了包括財(cái)政政策、稅費(fèi)政策、土地政策、收購(gòu)政策、融資政策等在內(nèi)的政府支持PPP模式公共租賃住房的政策體系，要求各地區(qū)從2015年開(kāi)始組織開(kāi)展公共租賃住房項(xiàng)目PPP模式試點(diǎn)和實(shí)施工作”?？梢?jiàn)，我國(guó)公租房采用PPP模式既有經(jīng)驗(yàn)借鑒也有明確的政策支持。

3 我國(guó)公租房項(xiàng)目采用PPP模式的運(yùn)行保障

3.1 健全法律保障體系

PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)涉及層面廣、參與部門多的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要想成功運(yùn)用于公租房項(xiàng)目，需要一系列的法律法規(guī)來(lái)保障。目前，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)都制訂了符合本國(guó)實(shí)際情況的PPP模式的法律法規(guī)，因此我國(guó)也應(yīng)該借鑒這些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《住房保障法》，用法律法規(guī)明確各個(gè)部門在保障居民住房權(quán)利方面必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。其中的重點(diǎn)是，要明確規(guī)定我國(guó)的住房保障投入在各級(jí)財(cái)政支出中所占的大致比例；在現(xiàn)行財(cái)政體制下，要明確以中央和省級(jí)財(cái)政投入為主，并確立起“省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的體制。

3.2 完善政府監(jiān)管機(jī)制

在PPP模式中，私營(yíng)部門成為公租房項(xiàng)目運(yùn)作的主體，負(fù)責(zé)公租房的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，但這并不意味免除了政府的責(zé)任，而是對(duì)政府的監(jiān)管提出了更進(jìn)一步的要求。政府部門的角色不再是建設(shè)者，而是監(jiān)督者、指導(dǎo)者與合作者，一方面要確保私人財(cái)產(chǎn)的安全，保證私營(yíng)企業(yè)能夠收回成本并有合理的利潤(rùn)，這樣才能吸引私人資本的進(jìn)入；另一方面也要保證公共租賃

住房的公益性，保護(hù)公眾利益不受損害。如：加強(qiáng)對(duì)私營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)的審查；通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)參與公租房建設(shè)；對(duì)公共租房的建設(shè)質(zhì)量、成本、進(jìn)度加強(qiáng)監(jiān)管，促使企業(yè)按照合同要求進(jìn)行施工建設(shè)，提供符合標(biāo)準(zhǔn)的公共租賃住房及租賃服務(wù)。

3.3 公平的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

公租房建設(shè)需求資金量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、參與主體多，因而產(chǎn)生了大量的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理是PPP模式能否取得成功的決定性因素之一。因此應(yīng)以“誰(shuí)最能控制風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”為原則，對(duì)公租房項(xiàng)目全壽命周期的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分配設(shè)計(jì)。公共部門應(yīng)承擔(dān)其所能控制的如政策風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等，而私人部門則應(yīng)承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)像自然災(zāi)害這樣雙方都不能預(yù)控的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在分配中綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險(xiǎn)成本、政府減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和私人部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。事先在合同中加以約定，雙方各自采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，以保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

4 結(jié)論

公租房建設(shè)引入PPP模式，可以吸引大量的民間資金，有效緩解政府的財(cái)政壓力，增加公租房供給，滿足人民群眾的迫切需要，有助于和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，盡快將PPP模式引入到公租房建設(shè)中，以加快我國(guó)公租房建設(shè)的進(jìn)程，使中低收入者早日實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢(mèng)想。

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