劉　璇

芻議上海市城市控制性詳細(xì)規(guī)劃制定中的公眾參與

劉璇

控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市開發(fā)建設(shè)的法定依據(jù)和城市管理的重要手段，其中公眾參與是控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中的重要環(huán)節(jié)之一，對于保證規(guī)劃的公開透明，協(xié)調(diào)多方利益，提高規(guī)劃的科學(xué)性具有重要意義。在深化推進(jìn)“四個全面”和社區(qū)治理的背景之下，通過對上海的控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與工作現(xiàn)存問題的深入剖析，在借鑒國內(nèi)外城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從組織主體、參與階段、參與對象、參與方式、參與機(jī)制等方面提出上?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃公眾參與進(jìn)一步提升的建議和探索方向。

公眾參與 ｜ 全過程 ｜ 多元化 ｜ 社區(qū)

劉璇

上海市規(guī)劃和國土資源管理局工程師，碩士

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為城市開發(fā)建設(shè)的法定依據(jù)和城市管理的重要手段，其制定和實(shí)施涉及多方利益的平衡和協(xié)調(diào)，因而公眾參與得到越來越多的關(guān)注和討論，成為規(guī)劃編制和管理中重要環(huán)節(jié)之一。

1　公眾參與規(guī)劃制定的必要性

1.1時(shí)代背景

1.1.1推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與是新時(shí)期我國全面深化改革和全面依法治國重要要求

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城市公共資源，指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)，維護(hù)社會公平，保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。如何在規(guī)劃層面更好地協(xié)調(diào)和解決公共問題、維護(hù)公共利益、公眾參與成為規(guī)劃政策改進(jìn)及發(fā)展的重要方向。十八屆三中全會提出深化社會體制改革，推進(jìn)社會治理，其中公眾參與既是一種重要的維度，也是一個重要的環(huán)節(jié)。十八屆四中全會對法治國家建設(shè)中的公眾參與機(jī)制作了明確的規(guī)定，將其作為全面推進(jìn)依法治國的重要保障之一。

1.1.2完善控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與是新形勢下上海建設(shè)全球城市的要求

上海正在開展的新一輪城市總體規(guī)劃編制，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)卓越全球城市的目標(biāo)，在規(guī)劃制定時(shí)，需要推動社會廣泛參與，協(xié)調(diào)各方主體意愿，進(jìn)而提高規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，實(shí)現(xiàn)城市共治，在此背景下，控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與有必要做進(jìn)一步提升。

1.2現(xiàn)實(shí)意義

控制性詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施性的規(guī)劃，與老百姓的生活尤為密切，因此是公眾參與的重點(diǎn)。在轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，提升控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（1）目前上海已進(jìn)入以有機(jī)更新為主要方式的發(fā)展階段，利益主體趨于多元化，如何增加相關(guān)主體參與機(jī)會，調(diào)動他們的積極性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的可實(shí)施性是公眾參與需要考慮的內(nèi)容。

（2）公眾維權(quán)意識提高，參與要求強(qiáng)烈，需要考慮其利益表達(dá)和維護(hù)渠道的正規(guī)化和通暢化，減少群體性事件的發(fā)生。

（3）科技發(fā)展日新月異，地理信息技術(shù)、網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)工具和軟件的創(chuàng)新，大大增強(qiáng)了人與人之間的互動和聯(lián)系，應(yīng)該充分利用這些新技術(shù)豐富公眾參與的手段，為公眾參與注入強(qiáng)勁的活力與動力。

圖1　上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與的發(fā)展歷程示意圖

2　現(xiàn)狀與存在的問題

2.1上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與的發(fā)展歷程和制度設(shè)定

2.1.1發(fā)展歷程

改革開放后，上海成為我國建設(shè)東部沿江、沿海開放地帶的“排頭兵”，為了應(yīng)對復(fù)雜多變的城市建設(shè)問題和社會問題，上海在城市規(guī)劃以及公眾參與制度建設(shè)中走在了前列。1980年代—1990年代，上海先后出臺了《上海城市建設(shè)規(guī)劃管理?xiàng)l例》（1989）和《上海城市規(guī)劃條例》（1995），確立了城市規(guī)劃的法定地位以及政府編制城市規(guī)劃管理城市建設(shè)的權(quán)威。1995版的《上海城市規(guī)劃條例》規(guī)定：“制定城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)有組織地聽取專家、市民和相關(guān)方面的意見”。表明上海邁出了城市規(guī)劃公眾參與制度建設(shè)的第一步。2003年修訂《上海市城市規(guī)劃條例》，明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段公眾參與的內(nèi)容。20052006年期間，上海市開始小規(guī)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃編制公眾參與的實(shí)踐工作。2006年頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃編制辦法》對規(guī)劃編制公眾參與的環(huán)節(jié)提出了要求，同年上海試行了《上海市制定控制性詳細(xì)規(guī)劃聽取公眾意見的規(guī)定》，對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中聽取公眾意見、工作程序、展示和意見收集方式、展示內(nèi)容、意見處理等做了具體的規(guī)定。2011年頒布實(shí)施的《上海城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，進(jìn)一步提出在規(guī)劃編制、實(shí)施和修改的全過程建立公眾參與制度的要求。在條例指導(dǎo)下，上海制定了一系列控制性詳細(xì)規(guī)劃管理的規(guī)范性文件，其中對公眾參與制度也進(jìn)一步予以完善（圖1）。

2.1.2制度設(shè)定

目前上海對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制及其過程中的公眾參與已經(jīng)形成了一套比較成熟的做法。前期準(zhǔn)備階段，規(guī)劃組織編制主體就研究評估報(bào)告聽取相關(guān)行業(yè)管理部門意見，在啟動階段明確專項(xiàng)規(guī)劃編制要求；規(guī)劃編制階段，是公眾參與的主要環(huán)節(jié)，組織編制主體就規(guī)劃草案聽取專家和行業(yè)管理部門意見，并按要求在政府網(wǎng)站和指定場所開展公示，公示完成后，將公眾意見處理情況通過原公示途徑進(jìn)行公告；規(guī)劃審批階段，組織編制主體將規(guī)劃編制過程中的公眾參與情況整理成專題材料，作為報(bào)批成果的附件，規(guī)劃批復(fù)后，通過政府網(wǎng)站等途徑向社會公布（圖2）。

圖2　上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制流程示意圖

2.2主要問題

從以上的回顧可以看到，雖然目前相關(guān)條例法規(guī)賦予了控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與相應(yīng)的法定地位，但公眾參與仍處于探索階段，參與的階段滯后，參與人群和方式較為單一，公眾獲悉規(guī)劃信息時(shí)，往往是在規(guī)劃方案已基本確定之后，被動地接受規(guī)劃信息和成果，公正參與的形式大于實(shí)效。

2.2.1參與的廣度與深度：全過程參與不夠，深度不足

目前聽取公眾意見主要集中在規(guī)劃草案編制完成后，雖然規(guī)劃研究（評估）階段聽取專家和相關(guān)部門意見，但對普通公眾、利益相關(guān)群體等意見聽取較少，公眾更多的只是在規(guī)劃決策后被告知規(guī)劃內(nèi)容。由于前期聽取公眾意見不夠充分，會帶來對規(guī)劃編制目標(biāo)、重點(diǎn)研究問題偏行政意志、偏專業(yè)化，缺少民眾意志。

2.2.2參與主體和組織機(jī)制：參與面較窄，組織機(jī)制仍待完善

目前公眾參與人群主要以相關(guān)職能部門和專家為主，普通公眾參與面不夠廣泛。專家和部門提出的意見還是以技術(shù)訴求為主，從上至下的要求，公共利益考慮多，從下至上的訴求，團(tuán)體利益和個人利益考慮較少，導(dǎo)致規(guī)劃制定階段對各方利益協(xié)調(diào)不充分，利益沖突積壓展現(xiàn)在實(shí)施階段，影響規(guī)劃的實(shí)施效率。此外，現(xiàn)狀的公眾參與較多是個體層次的參與，缺少社區(qū)、企業(yè)、非贏利機(jī)構(gòu)等非政府組織層次的參與，因此反映的問題比較片面，并且涉及到公共利益問題時(shí)，容易產(chǎn)生“鄰避”現(xiàn)象。

2.2.3參與制度和操作規(guī)定：細(xì)則不夠清晰，程序不夠完善

過去參與制度內(nèi)容較原則，在制度設(shè)計(jì)上對組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)、參與階段的設(shè)定、代表的選擇和規(guī)模結(jié)構(gòu)、參與方式等沒有具體規(guī)定，在公示圖紙的內(nèi)容、制作要求、公示位置、公眾意見的處理等具體操作細(xì)則不明晰；對聽證等公眾參與方式，缺乏細(xì)化的規(guī)定。從而影響到公眾獲取規(guī)劃信息的有效性和全面性。

2.2.4參與形式：多樣化和互動性不足，意見反饋效力弱

目前公眾參與方式還是以公示和座談會的形式為主，缺乏多種技術(shù)手段和方式方法來調(diào)動公眾參與的熱情。參與沒有形成“參與—反饋—再參與”的機(jī)制，缺乏連續(xù)性和互動性，這就帶來公眾參與的形式化。據(jù)20122014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，約90%以上的規(guī)劃呈現(xiàn)無公眾意見的參與結(jié)果，少數(shù)郊區(qū)縣，全年的公眾參與結(jié)果都是“無意見”，未能充分發(fā)揮公眾意見對決策的參考作用。

3　國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1英國地方規(guī)劃

英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》對地方規(guī)劃制定了公眾參與的法定程序，規(guī)定地方規(guī)劃議題確定、規(guī)劃草案修訂和開發(fā)目標(biāo)確定都必須進(jìn)行公眾審核和討論。

（1）盡早參與原則

規(guī)劃準(zhǔn)備階段就將規(guī)劃信息發(fā)布給公眾知曉，同時(shí)征詢公眾意愿，明確規(guī)劃主要目標(biāo)。

（2）參與者選擇的廣泛化

建立參與人數(shù)據(jù)庫，在規(guī)劃準(zhǔn)備階段，確定參與范圍，在數(shù)據(jù)庫隨機(jī)選擇參與者。

（3）信息發(fā)布的多樣化

規(guī)劃信息和規(guī)劃文件通過雜志、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體和議會辦公室、地方圖書館等現(xiàn)場公布公開；通過信件和郵件通知參與公眾。

（4）市民評判團(tuán)

成立市民評判團(tuán)、焦點(diǎn)小組、市民意見征詢組等組織機(jī)構(gòu)，市民評判團(tuán)一般人數(shù)在8 20人，保證要有3050 h來審議規(guī)劃。

3.2美國區(qū)劃

美國的城市規(guī)劃編制進(jìn)程可以分為3個階段，依次為規(guī)劃進(jìn)程階段、實(shí)施方案階段和方案反饋階段。美國政府以法律的形式規(guī)定了公眾參與的具體程序和方式，保證了公眾參與的權(quán)力不受侵害。

（1）區(qū)劃調(diào)整前的廣泛參與

區(qū)劃調(diào)整前審查的參與者包括從地方官員到社區(qū)居民等各類人群，以保證修編的區(qū)劃能被廣泛地接受。

（2）區(qū)劃編制的全過程參與

編制區(qū)劃和議會審議時(shí)多次組織公眾聽證會聽取建議，并在此基礎(chǔ)上做出決議。在公告和聽證會程序基礎(chǔ)上，還必須征詢相鄰地區(qū)所有業(yè)主的意見。

（3）議會票決制

區(qū)劃在征詢相鄰地區(qū)所有業(yè)主時(shí)，如20%的業(yè)主表示反對該變更，議會需要重新投票并有3/4的議員贊同方可再次通過。

（4）完善的聽證會程序

聽證會程序內(nèi)容完整，明確了聽證主體、聽證會公告、聽證會會場和區(qū)位、會議組織方和公眾出席范圍、聽證記錄、以及投票表決等方面的要求。

3.3香港法定圖則

香港的規(guī)劃工作訂立了3個層次的追求，其中很重要的一點(diǎn)就是公開規(guī)劃、勇于承擔(dān)，鼓勵市民參與規(guī)劃工作，并向市民負(fù)責(zé)。2005年6月，《城市規(guī)劃條例》修訂生效后，對于公眾參與城市規(guī)劃的流程、范圍、方式、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等做出了明確的具體規(guī)定，使公眾參與真正制度化。

（1）聆訊申訴小組

針對規(guī)劃公示期間公眾提出的反對意見，規(guī)劃委員會成立聆訊申訴小組，負(fù)責(zé)進(jìn)一步聽取及回應(yīng)公眾的反對意見。

（2）公眾意見的處理和反饋

受規(guī)劃方案影響的人，在規(guī)定期限內(nèi)，可以對方案提出反對意見，規(guī)劃委員會須對該意見的處理情況以掛號郵遞的形式書面通知反對者，并請其撤回意見，如反對者沒有收到該書面通知，則反對意見繼續(xù)有效。

3.4深圳法定圖則

深圳是按照城市規(guī)劃建設(shè)起來的城市，20多年來一直在城市規(guī)劃公眾參與領(lǐng)域進(jìn)行積極的探索和創(chuàng)新。1998年，《深圳市城市規(guī)劃條例》修訂后頒布實(shí)施，將公眾參與制度化。公眾參與法定圖則編制主要集中在現(xiàn)狀調(diào)研、草案公示/征詢2個階段，其中草案公示/征詢階段的公眾參與是法定程序。

（1）現(xiàn)狀調(diào)研階段收集公眾意見

在現(xiàn)狀調(diào)研階段，通過部門訪談和問卷調(diào)查了解政府職能部門、規(guī)劃地區(qū)居民及企業(yè)對地區(qū)發(fā)展的意愿、需求和建議。

（2）公示期間現(xiàn)場咨詢

公開展示期間，公眾可當(dāng)面向現(xiàn)場工作人員提出意見或建議。

3.5經(jīng)驗(yàn)借鑒

（1）全過程的參與制度，尤其重視在規(guī)劃編制前期階段對規(guī)劃信息的發(fā)布和宣傳，以及廣泛地收集公眾意見。

（2）參與對象多樣化，參與范圍包括政府部門、機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、普通公眾，特別強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益群體的參與。前期廣泛聽取意見，后期以提出意見人的參與為主。

（3）組織方式多樣化，通過多種媒介發(fā)布規(guī)劃信息，規(guī)劃編制過程中通過咨詢會、研討會、聽證會等多種方式聽取公眾意見。

（4）公眾意見反饋的實(shí)效性強(qiáng)，對公眾意見的處理情況以書面形式告知建議人，并且獲得建議人的認(rèn)可。

（5）體制、機(jī)制的監(jiān)督保障，通過法律法規(guī)和特別參與機(jī)制（如市民評判團(tuán)、聽證會程序、聆訊申訴小組等），保證公眾參與程序的剛性與彈性結(jié)合。

4　上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與改進(jìn)方向

針對現(xiàn)存問題，在借鑒國內(nèi)外城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海的控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與亟需進(jìn)一步提升完善（表1）。

4.1改進(jìn)方向

4.1.1組織主體——發(fā)揮街鎮(zhèn)作用

充分發(fā)揮基層組織作用，將公眾參與的組織主體進(jìn)一步下沉，以街道、鎮(zhèn)政府牽頭，社區(qū)、園區(qū)管理機(jī)構(gòu)參與，組建公眾參與工作小組，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督規(guī)劃編制過程中有關(guān)公眾參與的各項(xiàng)事務(wù)，包括制定工作方案、研究確定公眾參與范圍和構(gòu)成、推進(jìn)公眾參與各項(xiàng)活動等。

4.1.2參與階段——全過程的參與

規(guī)劃啟動前，形成公眾參與的總體工作方案，按照規(guī)劃前期研究評估、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批3個階段，明確各階段公眾參與的人員規(guī)模和構(gòu)成、信息發(fā)布方式、公開公示的內(nèi)容和地點(diǎn)、組織方式、意見處理反饋等內(nèi)容。每階段聽取公眾意見后，應(yīng)對公眾意見進(jìn)行逐一梳理、逐條回復(fù)，公眾意見處理情況可以以電話、書面或者會議的形式通知參與者，如參與者仍有疑義，并達(dá)到一定規(guī)模，可以通過座談會等形式進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，盡量取得共識。

4.1.3參與對象——多元參與主體

前期研究階段強(qiáng)調(diào)參與的廣泛性，參與對象包括專業(yè)人士、人大政協(xié)代表、相關(guān)部門、駐場大型企事業(yè)單位、社區(qū)代表、普通民眾、相關(guān)利益人等多群體。規(guī)劃編制階段強(qiáng)調(diào)參與的針對性，在前一階段廣泛參與的基礎(chǔ)上，選擇聚焦有針對性的群體和部門機(jī)構(gòu)。公眾代表的人數(shù)應(yīng)達(dá)到一定的規(guī)模，一般不少于10人，可根據(jù)不同規(guī)劃類型、特點(diǎn)確定公眾代表的構(gòu)成和意見權(quán)重。

表1　國內(nèi)外詳細(xì)規(guī)劃層面公眾參與借鑒

4.1.4參與方式——有針對性的參與方式

前期研究階段強(qiáng)調(diào)規(guī)劃宣傳和廣泛收集意見，通過情況通報(bào)會以及其他媒介宣傳規(guī)劃編制的目的，發(fā)布公眾參與的方式和途徑，通過意見調(diào)查表、電話訪談、網(wǎng)上收集意見增加對人大政協(xié)、駐場大型企業(yè)集團(tuán)、普通公眾代表、利益相關(guān)人等群體意見的收集。規(guī)劃編制階段，通過組織召開論證會、座談會、聽證會等多種方式，收集公眾意見。

4.2已經(jīng)完成的工作

2014年—2015年，上海市規(guī)劃管理部門組織開展了控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與的課題研究，在此基礎(chǔ)上完成了《上海市制定控制性詳細(xì)規(guī)劃聽取公眾意見的規(guī)定》的修訂，按照上述4個改進(jìn)方向細(xì)化完善了控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與的制度設(shè)計(jì)。

4.2.1多主體

組織編制機(jī)關(guān)可以會同規(guī)劃地區(qū)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等單位共同開展公眾參與。

4.2.2全過程

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制單位在規(guī)劃研究評估階段就可以開展廣泛的公眾參與工作。

4.2.3多元化

“控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中聽取公眾意見，可以采取發(fā)放公眾意見調(diào)查表、電話訪談、網(wǎng)上收集意見、組織召開座談會等多種方式；制定整單元控制性詳細(xì)規(guī)劃、以及修改控制性詳細(xì)規(guī)劃必要時(shí)，可以采取論證會、座談會、聽證會等多種方式，征求專家和公眾意見”?！翱刂菩栽敿?xì)規(guī)劃涉及重大公共利益、公共安全，或者組織編制機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他情形，可以組織召開聽證會?！?/p>

4.2.4規(guī)范化

按照整單元和局部調(diào)整的實(shí)際情況，分別明確公示的具體內(nèi)容、圖紙要求。并明確了公示電子文件的精度，公示牌的規(guī)格、擺放位置，以及公示階段的巡查、解讀、宣傳等工作要求。

在完善了控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與相關(guān)制度設(shè)計(jì)后，按照改進(jìn)方向，結(jié)合城市更新項(xiàng)目，針對公眾參與工作也進(jìn)行了一些試點(diǎn)和探索。比如曹楊新村城市更新，工作推進(jìn)過程中探索“政府—市場—市民—社團(tuán)”4方協(xié)同的機(jī)制，以街道和社區(qū)為主體，制定公眾參與工作方案，明確前期研究、方案編制、規(guī)劃實(shí)施各個階段公眾參與的內(nèi)容、主體、方式，分階段組織開展公眾參與工作，充分發(fā)揮了市民協(xié)商自治作用。

4.3正在開展的探索

今年以來，結(jié)合城市更新、社區(qū)規(guī)劃等工作的推進(jìn)，控制性詳細(xì)規(guī)劃將公眾參與的深化重點(diǎn)放在了對社區(qū)規(guī)劃師制度、聽證制度等方面的探索研究上。

4.3.1社區(qū)規(guī)劃師制度

西方發(fā)達(dá)國家在公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)踐中有一個重要的經(jīng)驗(yàn)：城市社區(qū)能夠有效地組織城市居民以行為主體的身份參與到城市規(guī)劃中來，而社區(qū)規(guī)劃師在引導(dǎo)社區(qū)參與城市規(guī)劃的過程中，發(fā)揮著不可替代的作用。過去十幾年在我國一些城市已經(jīng)開始了社區(qū)規(guī)劃師或類似的嘗試，例如深圳龍崗區(qū)的“顧問規(guī)劃師制度”、成都的“鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度”，杭州“百名規(guī)劃師服務(wù)百家社區(qū)”等。上海也從2010年開始了地區(qū)規(guī)劃制度的相關(guān)研究和試點(diǎn)工作。從實(shí)踐情況來看，雖然地區(qū)規(guī)劃師被賦予了公眾協(xié)調(diào)的功能，但由于地區(qū)規(guī)劃是由規(guī)劃管理部門委派，其總體上還是規(guī)劃行政管理體制的延伸。

2014年以來，上海創(chuàng)新開展社會治理和基層建設(shè)的探索和實(shí)踐，在此背景下，以社區(qū)建設(shè)為契機(jī)深化社區(qū)規(guī)劃師制度研究，以社區(qū)規(guī)劃師作為城市規(guī)劃和社區(qū)治理的有效結(jié)合點(diǎn)，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。要發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃，就要實(shí)現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃師角色定位的轉(zhuǎn)變，從社區(qū)的角度，要強(qiáng)化社區(qū)規(guī)劃師的屬地化，以社區(qū)為主體來組建社區(qū)規(guī)劃師工作團(tuán)隊(duì)。從規(guī)劃的角度，要為社區(qū)規(guī)劃師代表公眾全面、有效參與規(guī)劃提供一條可行的路徑。

基于社區(qū)規(guī)劃師制度還處于探索階段，需要將自上而下的引導(dǎo)和自下而上的需求相結(jié)合，將社區(qū)規(guī)劃師定位為連接政府和社會的橋梁。近期，通過政府部門對重要功能區(qū)和社區(qū)派駐社區(qū)規(guī)劃師，深入發(fā)現(xiàn)和了解社區(qū)的問題和需求；全過程參與規(guī)劃編制和實(shí)施，進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；開展規(guī)劃宣傳，引導(dǎo)公眾參與；遠(yuǎn)期，通過搭建社區(qū)規(guī)劃師工作平臺，建立社區(qū)規(guī)劃師庫，形成“規(guī)劃師自愿，社區(qū)自選，官方認(rèn)定”的長效機(jī)制。

4.3.2聽證制度

國內(nèi)的聽證制度在立法、行政處罰、行政許可、價(jià)格決策等領(lǐng)域應(yīng)用較為廣泛，相應(yīng)的上位法律法規(guī)也比較完善，但在城市規(guī)劃領(lǐng)域，目前國家層面的法律法規(guī)僅對規(guī)劃行政許可明確了聽證工作的具體要求，對于規(guī)劃行政審批的聽證制度缺乏具體規(guī)范，各地在規(guī)劃聽證上也較為謹(jǐn)慎推行。鑒于我國尚未建立統(tǒng)一的城市規(guī)劃聽證法律制度，且聽證制度具有嚴(yán)格和復(fù)雜的程序要求、較為激烈的參與方式等特征，目前雖然法律法規(guī)對聽證會有提及，但上?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃實(shí)際編制中尚未開展聽證工作。然而聽證制度的正式性、嚴(yán)格性以及公眾參與的深入性，是未來上海控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與的一種發(fā)展方向，可以通過試點(diǎn)逐步推廣。如選取涉及重大社會公共利益、對相關(guān)利益主體產(chǎn)生重大利益影響的、收到有關(guān)該規(guī)劃管理事項(xiàng)的重大信訪投訴的、或者在進(jìn)行批前公示期間收到重大反對意見的規(guī)劃項(xiàng)目，開展聽證工作。此外，可以結(jié)合社區(qū)規(guī)劃，以社區(qū)管理部門為主體，針對影響社區(qū)重大利益或社區(qū)品質(zhì)的決策，開展社區(qū)聽證，讓社區(qū)居民參與社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間品質(zhì)提升等重要規(guī)劃決策過程。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步完善控制性詳細(xì)規(guī)劃聽證制度，納入公眾參與制度體系。

5　結(jié)語

上海在我國的城市規(guī)劃及其公眾參與制度的建設(shè)上一直走在前列，形成了一系列的相關(guān)法規(guī)規(guī)定，并通過幾年的時(shí)間，取得了一定的成效，但與國外成熟的公眾參與體系相比，上?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃公眾參與的組織形式、參與深度、參與程序上都還有進(jìn)一步提升的空間。全面深化改革，加強(qiáng)基層自治的新形勢，為控制性詳細(xì)規(guī)劃公眾參與營造了積極的外部環(huán)境，同時(shí)也提出了更高的要求。如何通過完善和創(chuàng)新公眾參與制度設(shè)計(jì)，提高公眾參與的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)從技術(shù)型規(guī)劃向社會型規(guī)劃轉(zhuǎn)型，還需要更多深入的思考研究。

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Preliminary Survey on Public Participation of Shanghai Urban Regulatory Planning

Regulatory planning is the legal basis for urban development and the important mean of urban management. Public participation is an important part of regulatory planning to ensure openness and scientific of planning. Under the background of the four comprehensive and community governance, public participation of Shanghai regulatory planning needs to be improved in the organization, stage, participation, mode and mechanisms, by analyzing the existing problems and drawing experience fromcities at home and abroad.

Public participation | Whole process | Diversification | Community

1673-8985（2016）04-0098-05

TU981

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