莊少勤

邁向卓越的全球城市
——上海新一輪城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新探索①

莊少勤

超大城市的可持續(xù)發(fā)展與治理是全球城市面對的共同難題，上海作為全國“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，其資源環(huán)境緊約束下的城市未來發(fā)展模式受到全球矚目。日前《，上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（》以下簡稱“上海2040”）草案已經(jīng)形成并開展公示。在“全球化、人文化、生態(tài)化、智能化”的大背景下，本輪規(guī)劃全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強化五個統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃建設(shè)管理基本要求。在規(guī)劃目標上，突出“以人民為中心”，確立“卓越全球城市——創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的愿景；在發(fā)展模式上，以土地利用方式轉(zhuǎn)型，促進上海創(chuàng)新發(fā)展；在空間格局上，突出開放協(xié)調(diào)，形成網(wǎng)絡(luò)化時代的全球城市區(qū)域空間架構(gòu)；在規(guī)劃方法上，創(chuàng)立新體系、開拓新方法、拓展新機制，使規(guī)劃編制和實施過程成為城市治理現(xiàn)代化的過程，也可為大型城市創(chuàng)新發(fā)展提供參考。

全球城市 ｜ 城市總體規(guī)劃 ｜ 城市治理 ｜ 上海

莊少勤

上海市規(guī)劃和國土資源管理局黨組書記，局長，博士

0　引言

上海開埠至本世紀初的一個半世紀，已編制了4版城市總體規(guī)劃，歷版總體規(guī)劃對上海的城市發(fā)展發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。1946年《大上海都市計劃》引導上海發(fā)展為遠東的商貿(mào)、工業(yè)和金融中心，成為中國聯(lián)系世界的重要門戶。建國后編制的1959版總體規(guī)劃將上海定位為中國的重要工業(yè)基地，城市職能從對外門戶轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)生產(chǎn)服務(wù)。改革開放之后，1986版總體規(guī)劃奠定了城市復興的基礎(chǔ)。2001版更是以“國際化”為上海發(fā)展的重點方向，明確了國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心的功能定位，引導上海形成了近年來快速發(fā)展的格局?？傮w來看，歷版總體規(guī)劃堅持城市功能優(yōu)化和中心城有機疏解的基本思路，堅持沿著區(qū)域發(fā)展基本軸線和區(qū)域節(jié)點完善城市空間與功能布局，而規(guī)劃理念和方法也始終保持著與時俱進的探索狀態(tài)。

圖1　“上海2040”（草案）公示成果

圖2　公眾參與、“開門編規(guī)劃”

當前，全球城市已進入以全球化、人文化、生態(tài)化、智能化為主要特征的發(fā)展階段。上海作為全國“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，也面臨資源環(huán)境緊約束、城市功能轉(zhuǎn)型、城市生活品質(zhì)提升等多重挑戰(zhàn)，如何以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為指導，推動上海實現(xiàn)以創(chuàng)新為驅(qū)動力、以文化為內(nèi)涵、以生態(tài)為基本保障的新模式發(fā)展，迫切需要重新審視和編制新一輪城市總體規(guī)劃。由此，“上海2040”應運而生。

1　“上海2040”組織編制基本情況

2014年5月6日召開的上海市第六次規(guī)劃土地工作會議，標志著“上海2040”正式啟動。上海市委書記韓正同志強調(diào)“要確定上海這座特大型城市長遠發(fā)展的藍圖和框架，編制規(guī)劃既要積極、更要穩(wěn)妥，既要有為、也要無為，特別要重視留白”。市長楊雄同志要求“堅持改革創(chuàng)新，充分運用新理念、新方法編制規(guī)劃；堅持開門編規(guī)劃，廣泛匯集各方智慧和力量”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部領(lǐng)導多次親臨上海指導，并希望上海發(fā)揮好示范帶頭作用。

上海市規(guī)劃國土資源局牽頭組織各方力量共同開展了“上海2040”的戰(zhàn)略研究，以及各專項規(guī)劃、區(qū)（縣）城市總體規(guī)劃的研究工作，于2014年底形成規(guī)劃《綱要》，并于2015年8月通過了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的規(guī)劃《綱要》審查。2015年10月，中央十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，2015年12月中央城市工作會議進一步提出“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強化五個統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理基本要求。上海市規(guī)劃國土資源局會同總體規(guī)劃編制團隊各成員單位，按照市委、市政府要求及時深入地貫徹中央會議精神，認真落實《綱要》審查會意見，全力推進總規(guī)最終成果編制工作。于今年7月，初步形成了“上海2040”成果草案（圖1），并于8月22日啟動為期一個月的社會公示。

“上海2040”規(guī)劃編制的過程是一個探索城市治理現(xiàn)代化的過程。規(guī)劃編制組織工作的最大特點是堅持“開門編規(guī)劃”，把“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，鼓勵全社會共建、共治、共享”貫穿于規(guī)劃編制的全過程（圖2）。政府層面，在國家有關(guān)部門的指導下，除動員組織全市各區(qū)鎮(zhèn)、各條線全面參與外，還主動與江浙兩省和周邊相關(guān)城市進行了溝通對接。社會層面，從在滬高校、科研院所、中外規(guī)劃咨詢機構(gòu)中邀請了37個研究團隊開展戰(zhàn)略研究，并遴選了上海市規(guī)劃院、同濟規(guī)劃院、中國規(guī)劃院上海分院、上海市地質(zhì)調(diào)查研究院4家單位共同編制，聘請了來自規(guī)劃、開發(fā)、產(chǎn)業(yè)、金融、科技、社會、文化、旅游、生態(tài)、安全等不同領(lǐng)域的30余名“核心專家”和“決策咨詢專家”對規(guī)劃編制進行全過程把關(guān)；組織開展了11場戰(zhàn)略專題研討會和“上海2040”概念規(guī)劃設(shè)計競賽等活動。市民層面，成立了“公眾參與咨詢團”，由楊雄市長簽署聘任15名代表不同領(lǐng)域社情民意的社會人士，全程參與規(guī)劃編制；開展“上海，我的2040”O(jiān)2O公眾調(diào)查，覆蓋戶籍人員、外省市來滬人員、外籍人士，涉及不同職業(yè)、不同年齡段、不同文化程度人群；還組織開展了多場市民論壇以及“上海2040：我要看、我要寫、我要畫”等活動，形成了前所未有的公眾參與格局。

圖3　“上海2040”邏輯框架圖

2　“上海2040”的重點研究內(nèi)容與成果體系

上海新一輪城市總體規(guī)劃是在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期從全局層面對城市功能和空間布局進行戰(zhàn)略性調(diào)整和格局優(yōu)化的一次重要契機?；趯θ虺鞘邪l(fā)展趨勢的判斷，響應國家戰(zhàn)略對上海的定位和要求，立足于民眾期待和上海實際情況，本輪規(guī)劃注重目標導向、問題導向和實施導向，主要在五個方面開展了研究：一是城市發(fā)展目標，提出上海建設(shè)“卓越全球城市②美國地理學者薩森于1990年在“世界城市”基礎(chǔ)上提出的新概念，以反映在經(jīng)濟全球化背景下全球管理和控制功能重新整合后出現(xiàn)的對世界經(jīng)濟體系具有高度影響力的國際大都市?！吧虾?040”結(jié)合網(wǎng)絡(luò)化對“全球城市”內(nèi)涵有所豐富。”的目標內(nèi)涵；二是發(fā)展模式，確立“底線思維”、“內(nèi)涵發(fā)展”和“彈性適應”的發(fā)展模式，并明確人口、土地兩個關(guān)鍵要素的規(guī)劃導向；三是空間布局，從區(qū)域和市域兩個層次明確上海未來“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團式、集約型”的空間格局；四是發(fā)展策略，從建設(shè)創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城三個維度，重點對核心功能、綜合交通、社區(qū)與住房、文化魅力、生態(tài)、安全等領(lǐng)域明確發(fā)展策略；五是實施保障，從實現(xiàn)城市治理模式現(xiàn)代化的角度，提出規(guī)劃編制、實施、維護的新機制（圖3）。

根據(jù)國家有關(guān)部門改革總規(guī)成果體系的精神，“上海2040”擬最終形成“1+3+1”的成果體系。其中“1”是城市總體規(guī)劃報告，涵蓋規(guī)劃文本、說明、圖集、表格、專欄等規(guī)劃內(nèi)容；包括城市性質(zhì)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、區(qū)域和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、空間結(jié)構(gòu)、空間管控、若干重點專項規(guī)劃、規(guī)劃實施等核心內(nèi)容和圖紙?！?”是報告附件，包括專項規(guī)劃大綱、分區(qū)規(guī)劃指引和行動規(guī)劃大綱；同時，按照國家有關(guān)方面的規(guī)劃審查要求，在“1+3”基礎(chǔ)上精簡提煉形成了1份規(guī)劃文本圖集。

3　“上海2040”的創(chuàng)新探索

“上海2040”是中央城市工作會議召開后第一個展望至2040年并向國務(wù)院報批的超大城市總體規(guī)劃。上海新一輪總體規(guī)劃深入貫徹落實黨中央提出的“五位一體”總體布局和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，貫徹落實中央城市工作會議提出的“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強化五個統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理基本要求，努力以規(guī)劃轉(zhuǎn)型引領(lǐng)和促進城市創(chuàng)新發(fā)展。此次規(guī)劃編制體現(xiàn)了八個方面的探索和創(chuàng)新。

3.1踐行新理念

全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念和“尊重城市發(fā)展規(guī)律、強化五個統(tǒng)籌”的城市規(guī)劃建設(shè)管理基本要求。

3.1.1突出創(chuàng)新發(fā)展

更加注重后工業(yè)化時代人的能動作用，注重“創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)涵發(fā)展”，進一步統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，通過土地利用方式由增量規(guī)模擴張向存量效益提升轉(zhuǎn)變，建立創(chuàng)新發(fā)展的新模式。

3.1.2突出協(xié)調(diào)發(fā)展

更加注重長三角區(qū)域一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進一步統(tǒng)籌好空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)和規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮上?！皟梢?guī)融合、多規(guī)合一③習總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖?！岸嘁?guī)合一”是指按照“一張藍圖干到底”的要求，在同一空間范疇內(nèi)將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等多種規(guī)劃整合起來，統(tǒng)籌解決各規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題?！岸嘁?guī)合一”是保障規(guī)劃有效實施、強化政府空間管控能力的重要舉措?！钡捏w制優(yōu)勢。

3.1.3突出綠色發(fā)展

更加注重生態(tài)文明背景下的“底線約束”，進一步統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，探索上海高密度超大城市在資源環(huán)境緊約束下低碳、安全、韌性的發(fā)展方式。

3.1.4突出共享發(fā)展

更加注重“以人民為中心”，進一步統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體。通過多方參與、協(xié)同治理的規(guī)劃編制方法和實施機制，將國家戰(zhàn)略、上海實際與民眾期待結(jié)合一體，在規(guī)劃編制、實施和實現(xiàn)的過程中體現(xiàn)城市的共治共管、共建共享。

3.1.5突出開放發(fā)展

更加注重國家戰(zhàn)略格局和上海的開放優(yōu)勢，進一步突出上海面向國際、服務(wù)全國的門戶及樞紐地位，切實發(fā)揮好長三角世界級城市群核心城市的引領(lǐng)作用，從國家使命、全球定位來確定上海未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略框架。

3.2確立新目標

將“以人民為中心”的本質(zhì)要求，滲透至規(guī)劃各項目標。順應城市“創(chuàng)新驅(qū)動”和“以人為本”的發(fā)展趨勢，在城市目標和功能定位上，由更加注重經(jīng)濟導向向更加注重“以人民為中心”轉(zhuǎn)變。將國家戰(zhàn)略與在上海生活、工作、學習、旅游等不同人群的發(fā)展愿景相結(jié)合，并兼顧上一版總體規(guī)劃的延續(xù)性，進一步完善了全球城市核心功能，擬定上海至2040年的發(fā)展總目標，即“卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”，以及3個維度的子目標，即建設(shè)“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”。

3.2.1“以人民為中心”是“卓越全球城市”的基本要求和上海城市創(chuàng)新發(fā)展的必然需求

2016年6月正式公布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確“以上海建設(shè)全球城市為引領(lǐng)加快形成國際競爭新優(yōu)勢”。本輪總體規(guī)劃正式提出了上海將邁向“卓越的全球城市”的總體目標?！白吭健辈粌H指經(jīng)濟能級和影響力的卓越，更體現(xiàn)在創(chuàng)新人才和企業(yè)環(huán)境品質(zhì)的卓越，乃至于城市文明的卓越，即更加關(guān)注“宜居、宜業(yè)、宜游、宜學”等人居綜合環(huán)境和生活方式的卓越④相較國際大都市、世界城市而言，全球城市（Global city）是城市發(fā)展的高級階段和國際化的高端形態(tài)，強調(diào)在經(jīng)濟全球化背景下的全球網(wǎng)絡(luò)中，與全球整個城市網(wǎng)絡(luò)連接的特征：一是具有輻射世界、服務(wù)全球的世界級經(jīng)濟引擎的城市功能，具有全球資源流動及其配置能力；二是具備高品質(zhì)的城市宜居環(huán)境；三是擁有全方位的國際話語權(quán)，包括文化的國際影響力和低碳生態(tài)的國際示范性；四是在空間形態(tài)上，全球城市普遍呈現(xiàn)出“城市—區(qū)域”的都市區(qū)特征。。

未來25年，上海已經(jīng)步入后工業(yè)化發(fā)展階段。全球發(fā)展人本化、生態(tài)化、智能化等態(tài)勢，使城市發(fā)展也由工業(yè)化時代“以經(jīng)濟增長為軸心”，升級到以生態(tài)、經(jīng)濟、社會、政治和文化“五位一體”全面發(fā)展的格局。城市，從工業(yè)化時代滿足生產(chǎn)需要為主要目的，轉(zhuǎn)變?yōu)楹蠊I(yè)化時代全面滿足城市民眾從物質(zhì)、安全、歸屬到學習、交往、創(chuàng)造等各個層面的人本需求，繼而激發(fā)人的創(chuàng)造力推動社會進步的更高階段⑤東京、倫敦、紐約、新加坡等全球城市的遠景規(guī)劃不約而同都關(guān)注了后工業(yè)化城市的基礎(chǔ)設(shè)施研究。包括東京2014年頒布的《東京都長期展望》《Creating the future the Long-term Vision for Tokyo》；倫敦基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃2050（London Infrastructure Plan 2050）；紐約2015年頒布的面向2040年規(guī)劃《一個強大而公正的城市》；新加坡智慧國家計劃、宜居城市計劃、公共交通計劃、港口樞紐建設(shè)計劃、住房計劃等。。后工業(yè)化時代上海的城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施（功能），必須在滿足生態(tài)安全、資源安全、運行安全的基本保障下，不僅要鞏固能源（水、電、燃氣）、交通、通信、環(huán)境、防災等狹義的“技術(shù)性（生產(chǎn)性）基礎(chǔ)設(shè)施”，更要強化以人為本的智慧互動、文化教育、科研創(chuàng)造、健康休閑、社會關(guān)懷等方面“社會性（創(chuàng)造性）基礎(chǔ)設(shè)施”，為不同人群創(chuàng)造更多、更好的發(fā)展機遇和美好的生活體驗，提升民眾的安全感、歸屬感、成就感和幸福感，吸引全球更多的創(chuàng)新人才到上海來工作、創(chuàng)業(yè)、生活，這是上海提升全球城市競爭力的必然選擇。

3.2.2建設(shè)“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”

新一輪總規(guī)在“卓越的全球城市”目標愿景下，進一步突出了創(chuàng)新活力、人文魅力和可持續(xù)發(fā)展三個維度，強調(diào)建設(shè)“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”。

建設(shè)更具活力的繁榮創(chuàng)新之城。創(chuàng)新之城不僅涵蓋上海建設(shè)“科創(chuàng)中心”的國家戰(zhàn)略要求，同時包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、土地利用方式創(chuàng)新及制度創(chuàng)新等全方位的創(chuàng)新要求。因此，本輪規(guī)劃從核心功能、支撐功能和基礎(chǔ)功能3個層面構(gòu)架“創(chuàng)新之城”，提出強化科技創(chuàng)新、金融商務(wù)、文化創(chuàng)意、高端制造等“全球城市”核心功能；建設(shè)具有較強輻射和服務(wù)能力的國際綜合樞紐和門戶（包括航空、航運、陸運、信息樞紐等支撐功能）；強化與創(chuàng)新經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展相適應的、吸引全球創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)環(huán)境等基礎(chǔ)功能，打造“TBC（Technology + Business + Culture）產(chǎn)業(yè)社區(qū)”，激發(fā)城市持續(xù)活力。

營造更富魅力的幸福人文之城。文化是全球城市保持其獨特性和競爭優(yōu)勢的核心資源。一個擁有良好文化氛圍和厚重歷史積淀的城市，能夠增強城市的魅力和包容性，培育城市持續(xù)的創(chuàng)新能力和競爭力。新一輪總規(guī)突出“文化興市、藝術(shù)建城”理念，提出“文化+”發(fā)展戰(zhàn)略，將文化內(nèi)涵的提升滲透到城市發(fā)展的方方面面。一是立足空間載體和文化活動，建設(shè)具有全球影響力的國際文化大都市；二是立足歷史文化傳承和自然稟賦，通過城市有機更新，塑造國際化大都市和江南水鄉(xiāng)特色風貌形象；三是立足多元包容的社會主體，激發(fā)全社會文化活力，繁榮城市文化產(chǎn)業(yè)，弘揚城市精神和軟實力。

圖4　上海市域生態(tài)空間規(guī)劃圖（2016—2040）

建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性生態(tài)之城。綠色發(fā)展是卓越全球城市的最底線要求。本輪規(guī)劃從上海大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)出發(fā)，強化了生態(tài)基底硬約束，劃定生態(tài)保護控制線，構(gòu)建“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復合的市域生態(tài)空間體系（圖4）。應對氣候變化，提升城市抵御自然災害能力和韌性，加大了海洋、大氣、水、土壤環(huán)境的治理和保護力度，提高城市水資源、能源供給等生命線工程安全。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源產(chǎn)出效益。

圖5　上海市域用地布局規(guī)劃圖（2016—2040）

3.3創(chuàng)建發(fā)展新模式

引導高密度超大城市由外延增長型向內(nèi)涵發(fā)展型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。伴隨著人口的大量導入和快速的城市擴張，所面臨的資源環(huán)境緊約束壓力越來越大。2014年5月上海市第六次規(guī)劃土地工作會議上，韓正書記明確上?！耙?guī)劃建設(shè)用地負增長”，隨后進一步提出守住“建設(shè)用地、人口規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、城市安全”四條發(fā)展底線的要求。在這一背景下，本輪上海市總體規(guī)劃提出了以“底線約束，內(nèi)涵發(fā)展，彈性適應”為特征的發(fā)展模式，其中最關(guān)鍵的是以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.3.1底線約束

至2040年，本市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模3 226 km2，擬削減到3 200 km2（包括200 km2“留白”空間），并將指標落實到各區(qū)。

3.3.2內(nèi)涵發(fā)展

以創(chuàng)新驅(qū)動為主動力，以城市有機更新為主模式，以存量用地的立體、復合、集約利用來滿足城市未來發(fā)展的空間需求。

3.3.3彈性適應

圖6　上海市域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃圖（2016—2040）

為應對上海市建設(shè)卓越的全球城市過程中存在的發(fā)展不確定性，不僅需要建立空間留白機制，還要建立具有彈性和韌性的城市功能結(jié)構(gòu)。如本輪規(guī)劃中，考慮到上海作為全球城市在人口結(jié)構(gòu)、分布和流動性上的特點，對水資源、能源、交通、信息、生態(tài)綠地等公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施供給及就業(yè)崗位等要素資源的配置作了不同的彈性預留，以應對不同情景下包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在內(nèi)的城市“實際服務(wù)人口”的合理需求。

3.4構(gòu)建區(qū)域新格局

突出開放協(xié)調(diào)，基本形成區(qū)域一體的全球城市區(qū)域空間架構(gòu)。本輪規(guī)劃突破行政視角，呈現(xiàn)“開放市域、服務(wù)全國、面向國際”的規(guī)劃視野，從國家使命、全球定位、區(qū)域協(xié)調(diào)來研究上海未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略框架，在區(qū)域?qū)用嬷\劃了“網(wǎng)絡(luò)化⑥美國當代社會學家曼紐爾·卡斯特爾于1996年提出了信息社會理論，受信息化革命的影響，城市無論大小，依托交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)等，將更加緊密地鏈接到全球城市網(wǎng)絡(luò)中，發(fā)揮特定的功能和作用，體現(xiàn)出經(jīng)濟行為的全球化、組織形式的網(wǎng)絡(luò)化、工作方式的靈活化，吸引人流、物流、信息流和資金流的匯集。本輪規(guī)劃中的網(wǎng)絡(luò)化格局主要指交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、文化網(wǎng)絡(luò)支撐的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)空間格局。、多中心⑦英國城市規(guī)劃權(quán)威專家彼得·霍爾爵士在《多中心大都市：來自歐洲巨型城市區(qū)域的經(jīng)驗》一書中提出“多中心大都市”的概念。該概念突出幾個核心要義：一是網(wǎng)絡(luò)化的多中心巨型城市區(qū)域是全球城市的新的空間載體；二是空間特征是圍繞一個中心城市形成一個城鎮(zhèn)集群，集群內(nèi)部圍繞中心城市有多個次一級的城鎮(zhèn)中心，并由發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)保持密切的聯(lián)系；三是中小城鎮(zhèn)是其腹地鄉(xiāng)村區(qū)域的重要交通與活動中心；四是城市公共活動以及承載全球城市功能的專業(yè)活動在全市域范圍內(nèi)呈現(xiàn)多核分布的格局。、組團式⑧避免城鎮(zhèn)建設(shè)用地、人口的單中心蔓延趨勢，通過劃定生態(tài)間隔帶、控制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、明確城鎮(zhèn)公共中心結(jié)構(gòu)形成功能相對獨立、空間布局有序的組團式空間結(jié)構(gòu)。本輪規(guī)劃中的組團式格局指在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工，生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、居住等功能有機聚合的組團式發(fā)展格局。、集約型⑨通過整合公共服務(wù)設(shè)施與土地資源，挖掘土地利用潛力，提高土地利用績效。本輪規(guī)劃中集約型格局指倡導公共交通引導發(fā)展（TOD模式），加強土地使用功能混合、有機更新和綠色低碳發(fā)展，努力實現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地“負增長”。有序、合理開發(fā)利用地下空間和空域，研究深層地下空間和低空領(lǐng)域的開發(fā)利用形式和方法，促進城市三維空間協(xié)調(diào)發(fā)展?！钡膮^(qū)域空間格局（圖5，圖6）。這一格局的構(gòu)建，以生態(tài)基底為約束，以重要的交通廊道為骨架，以同城效應“都市圈”、產(chǎn)城融合的“城鎮(zhèn)圈⑩為更好地為郊區(qū)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)設(shè)施供給水平，強化公共服務(wù)設(shè)施跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政轄區(qū)的共享，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、人口和住房的關(guān)系，規(guī)劃以新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)為核心，30分鐘左右通勤活動規(guī)律為半徑組織形成圈域空間格局，以此作為上海郊區(qū)空間組織和資源配置的基本單元?！奔盎窘M團單元“社區(qū)生活圈”為空間層次，進一步優(yōu)化了上海“主城區(qū)11是上海全球城市功能的主要承載區(qū)，包括外環(huán)線內(nèi)的中心城，以及中心城周邊的寶山、閔行、虹橋、川沙4個片區(qū)。—新城122001版城市總體規(guī)劃的新城是以區(qū)（縣）政府所在地城鎮(zhèn)、或依托重大產(chǎn)業(yè)及城市重要基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展而成的中等規(guī)模城市。本輪規(guī)劃在延續(xù)上輪總規(guī)的新城定位基礎(chǔ)上，進一步突出其在城市網(wǎng)絡(luò)中承擔部分全球城市功能，在長三角區(qū)域中具有輻射帶動作用，培育成為按照大城市標準進行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置的綜合性節(jié)點城市。新市鎮(zhèn)13指在市域范圍內(nèi)發(fā)揮支撐新城、服務(wù)鄉(xiāng)村功能的建制鎮(zhèn)。根據(jù)功能特點可分為核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、中心城周邊鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)四類進行差異化的空間管控，并按照中小城市標準進行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置?！l(xiāng)村”組成的市域城鄉(xiāng)體系和布局?！俺擎?zhèn)圈”（圖7）以新城和新市鎮(zhèn)為中心，注重產(chǎn)城融合、職住平衡、資源集約、服務(wù)共享的特色化發(fā)展，并打破了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系以行政層級配置公共資源的方式；而1個市域主中心、若干副中心則構(gòu)成上?？臻g的網(wǎng)絡(luò)化、多中心基本框架（圖8，“1952”公共活動中心體系141個主中心中央活動區(qū)，9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮(zhèn)中心。），并與長三角城市群協(xié)同形成區(qū)域性的全球城市網(wǎng)絡(luò)格局。

圖7　上海市域城鎮(zhèn)圈規(guī)劃圖（2016—2040）

圖8　上海市域公共活動中心網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃圖（2016—2040）

圖9　上海大都市圈綜合交通協(xié)調(diào)圖（2016—2040）

圖10　城鎮(zhèn)圈多模式公共交通網(wǎng)絡(luò)

網(wǎng)絡(luò)化格局的形成離不開區(qū)域交通的引導，以區(qū)域交通的互聯(lián)互通為基礎(chǔ)，推動區(qū)域內(nèi)特別是與近滬地區(qū)的一體化發(fā)展。本輪規(guī)劃響應《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的國家戰(zhàn)略，提出構(gòu)建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區(qū)協(xié)同發(fā)展的“上海大都市圈”?！岸际腥Α迸c“城鎮(zhèn)圈”、“社區(qū)生活圈”之間可通過“903015”15都市圈內(nèi)同城基礎(chǔ)交通通勤用時90分鐘左右、城鎮(zhèn)圈內(nèi)基礎(chǔ)交通通勤用時30分鐘左右、社區(qū)生活圈步行距離15分鐘左右。同城基礎(chǔ)交通網(wǎng)絡(luò)體系覆蓋，其中公共交通按照“一張網(wǎng)、多模式、全覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，構(gòu)建由市域線、市區(qū)線、局域線構(gòu)成的“三個1 000 km以上”區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，不僅主城區(qū)軌道網(wǎng)密度加強，郊區(qū)也將基本實現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)10萬人以上的新市鎮(zhèn)軌道交通站點全覆蓋（圖9，圖10）。

3.5挖掘空間新資源

以土地利用方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，探索上海城市資源節(jié)約型可持續(xù)發(fā)展途徑。規(guī)劃聚焦“存量時代”的發(fā)展特點，一是強化廣域空間統(tǒng)籌利用，加強陸海統(tǒng)籌和地下空間功能拓展，挖掘上海發(fā)展新的空間資源；二是通過推進城市有機更新，優(yōu)化土地集約節(jié)約標準，促進城市空間的立體、復合、動態(tài)可持續(xù)利用，提升土地要素的廣義空間價值和品質(zhì)；三是將耕地等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要素納入全市大生態(tài)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)村土地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化“四位一體”的保護和利用，保障戰(zhàn)略性生態(tài)空間資源。

3.6引導生活新方式

以社區(qū)營造為著力點，以人為本、由下而上地激活城市生命力。社區(qū)是城市最基本的單元。在網(wǎng)絡(luò)化的后工業(yè)時代，社區(qū)不僅是生活空間，也應作為工作、學習、創(chuàng)造基本場所。城市生活方式的改變乃至于城市生產(chǎn)方式、發(fā)展方式和治理方式的改變，都應從社區(qū)開始。本輪規(guī)劃著力激活社區(qū)“細胞”，打造“15分鐘社區(qū)生活圈”，為城市持續(xù)發(fā)展提供“原動力”?！?5分鐘社區(qū)生活圈”是踐行“五大理念”和實現(xiàn)“以人民為中心”規(guī)劃目標的基本平臺（圖11）。

3.6.1低碳綠色社區(qū)

“15分鐘社區(qū)生活圈”是以15分鐘步行距離為半徑的空間范圍，即通過步行這種低碳交通方式就能夠滿足一個人在社區(qū)里基本需求。

圖11　15分鐘社區(qū)生活圈

3.6.2復合創(chuàng)新社區(qū)

面向未來的社區(qū)將改善城市職住平衡關(guān)系，社區(qū)提供除生活功能以外，包含工作、休閑、學習、創(chuàng)造等在內(nèi)的多樣化功能和發(fā)展機會，打造滿足居民“宜居、宜業(yè)、宜游、宜學”等多元需求的城市基本空間單元。

3.6.3共享成長社區(qū)

隨著未來上海的人口結(jié)構(gòu)變化和生活水平提高，人們對文化、教育、健康、休閑、交往的需求也會有所增加。社區(qū)將以居民共建、共治、共享為原則，構(gòu)建覆蓋全年齡段共同成長的高品質(zhì)公共服務(wù)體系。

3.6.4開放協(xié)調(diào)社區(qū)

延續(xù)上海已有的街區(qū)肌理優(yōu)勢，打造不僅服務(wù)社區(qū)居民、也對市民開放交流的人性化街區(qū)公共空間。注重交往空間、交通空間、活動空間的營造，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、無障礙的公共活動網(wǎng)絡(luò)，形成各具特色充滿活力和魅力的社區(qū)環(huán)境。

3.7拓展新體系

突出規(guī)劃公共政策屬性，體現(xiàn)規(guī)劃兼具戰(zhàn)略引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)控制和實施管控的特征。充分發(fā)揮上海規(guī)劃和土地管理機構(gòu)合一的體制優(yōu)勢，將總規(guī)由狹義的規(guī)定性技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性空間政策，建立“目標（指標）—策略—機制”的成果體系。尤其在實施機制方面，提出了“郊野單元規(guī)劃16郊野單元規(guī)劃以促進上海郊區(qū)低效用地減量化、推動生態(tài)文明建設(shè)、推進新型城鎮(zhèn)化為目標，以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域為規(guī)劃管理單元，是推進鄉(xiāng)村地區(qū)“多規(guī)合一”的實施性、策略性規(guī)劃。郊野單元規(guī)劃作為本市郊區(qū)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施管理平臺，是指導鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域范圍內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)近期建設(shè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，是城市開發(fā)邊界外項目選址和建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)。”、“城市更新計劃17按照上海2040總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標，針對上海城市發(fā)展的主要短板和市民關(guān)注問題開展的一系列城市更新行動計劃，包括“共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風貌計劃、休閑網(wǎng)絡(luò)計劃”等，是以項目為載體，以點帶面落實城市有機更新的實施行動方案?！薄⑼恋乩谩叭芷诠芾?8以土地出讓契約為平臺，通過健全土地全要素（經(jīng)濟、社會、環(huán)境等要素）的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、使用績效、土地使用權(quán)退出等機制，加強項目在土地使用期限內(nèi)全過程動態(tài)監(jiān)管。實行經(jīng)營性用地全生命周期管理，以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于城市功能和品質(zhì)的實現(xiàn)和提升；有利于加強源頭治理，遏制投資炒作，促使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向城市運營商轉(zhuǎn)型；有利于充分發(fā)揮土地資源市場化配置作用；有利于加強部門協(xié)同配合，促進政府職能轉(zhuǎn)變?！钡热谝?guī)劃和土地政策于一體的實施性政策工具。同時，優(yōu)化了“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃”的規(guī)劃體系，建立城市空間基礎(chǔ)信息平臺和城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（SDD），形成規(guī)劃、土地核心指標構(gòu)成的城市運行指標體系，有效保障城市總體規(guī)劃自上而下的實施和動態(tài)維護。

3.8開拓新方法

突出智慧治理和協(xié)作共治，促進城市治理現(xiàn)代化。一是充分考慮以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)對城市生活、生產(chǎn)、發(fā)展和治理方式產(chǎn)生的深刻影響，加強互聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)分析和智能決策技術(shù)應用，實現(xiàn)規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變和技術(shù)方法升級。二是充分發(fā)揮民眾在城市規(guī)劃建設(shè)管理中的主體作用，探索“開門編規(guī)劃”，利用網(wǎng)絡(luò)等平臺拓展更加多樣的公眾參與渠道和載體，構(gòu)建更加開放的公眾參與格局，在政府與市場（企業(yè)）、社會民眾之間建立協(xié)作伙伴意識和命運共同體意識，促進城市共治共管、共建共享。

4　結(jié)語

上海市新一輪城市總體規(guī)劃，是新的發(fā)展背景下對城市發(fā)展方式和治理方式的一次深刻思考和創(chuàng)新探索，也是向國內(nèi)外城市先進經(jīng)驗學習的過程。上海的規(guī)劃發(fā)展將秉持“海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和”的城市精神，如同總體規(guī)劃可以為城市發(fā)展謀劃出新的成長空間一樣，“上海2040”也為我國城市總體規(guī)劃工作的改革創(chuàng)新和不斷完善開拓了新的探索空間。我們并不完美，但城市將因我們的共同努力而更加美好。

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School of International and Public Affairs of Shanghai Jiao Tong University.Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on mega-city social governance and planning implementation approach for Shanghai[R]. 2014.

Striving for the Excellent Global City: Innovations in the New Round of Shanghai Master Plan

The sustainable development and governance of mega cities are the common issues that global cities are facing. As a pacesetter in the reform and opening-up of the country and a pioneer in innovation development, Shanghai’s future urban development model under the restriction of resources and environment receives extensive attention globally. Recently, the draft of Shanghai Master Plan (2016—2040) has been formed and announced to the public. In the background of globalization and human-oriented, ecological and smart development, the current plan fully implements five concepts of development including "innovation, coordination, green development, opening-up and sharing", and the basic requirements of urban planning, construction and management -"respecting the rule of urban development, strengthening the five overall plans". On the target of planning, the Plan highlights the principle of "people centered", and establishes the vision of "excellent global city - the city of innovation, humanity, and ecology". In terms of the development pattern, the Plan promotes the innovative development of Shanghai by transforming the mode of land use. On the spatial pattern, the Plan highlights the principles of open and coordination, and forms the networked spatial structure of global city region. In term of the planning method, the Plan creates new system, new methods, and new mechanism, and transforms planning and implementation to the process of modern urban governance. The new plan provides a reference for the innovative development of other large cities.

Global City | Master Plan | Urban governance| Shanghai

1673-8985（2016）04-0001-08

TU981

A

注釋①根據(jù)作者于2016年8月19日《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》草案公示新聞通氣會發(fā)言稿改編。