文/楊浩昊　倪琪

淺論新型城鎮(zhèn)化背景下的內(nèi)陸漁政執(zhí)法管理

文/楊浩昊倪琪

內(nèi)陸漁業(yè)行政執(zhí)法管理是關(guān)于漁業(yè)事物的公共管理行為，是漁業(yè)行政主管部門依照法定的權(quán)限和程序，對各類經(jīng)濟(jì)主體從事的漁業(yè)活動實(shí)施租住、計(jì)劃、監(jiān)督、檢查、示范、宣傳、調(diào)整、控制、處理等行使公共權(quán)力的過程。內(nèi)陸漁政管理是動態(tài)變化的，包括漁政管理活動之法律法規(guī)和政策依據(jù)的變化、漁政管理對象的變化和漁政管理環(huán)境的變化等。這種動態(tài)變化的特點(diǎn)預(yù)示著漁政管理部門要因地制宜地設(shè)定漁政管理活動的目標(biāo)，適時調(diào)整漁政管理活動的方式、方法和措施。城鎮(zhèn)化過程包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間等資源的變化。

一、內(nèi)陸漁業(yè)生產(chǎn)活動發(fā)生的變化

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，內(nèi)陸漁業(yè)生產(chǎn)活動也在悄然發(fā)生變化。這種動態(tài)變化主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是野生漁業(yè)資源不斷減少。隨著近些年我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，工業(yè)成為大部分地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，其帶來的環(huán)境污染問題也日益嚴(yán)重，水體污染和富營養(yǎng)化使得近10年來內(nèi)陸水域內(nèi)的野生漁業(yè)資源急劇減少。

二是各種基于水上的物權(quán)（包含準(zhǔn)物權(quán)）產(chǎn)生了法律上的價值沖突。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程必然會導(dǎo)致水域空間用途的變化。過去，基于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，農(nóng)民或者漁民習(xí)慣了對于自然河道的自己利用，在這一方面，政府及有關(guān)部門基于人們生存的需要并沒有設(shè)置太多的限制，對于相關(guān)的法律法規(guī)的實(shí)施也并不十分嚴(yán)格。

隨著城市化的推進(jìn)，自然河道也將被賦予更多的價值，例如作為通航的價值需要，作為景觀河道的價值需要等等。對此，漁業(yè)權(quán)就與其他基于同一水域的權(quán)利發(fā)生了價值沖突。例如，最近一段時間，很多地區(qū)在開展河道疏浚工作。漁民在河道上所搭建的用于養(yǎng)殖的攔網(wǎng)和用于捕撈的網(wǎng)籪就成了河道疏浚過程中的老大難問題。各個執(zhí)法主體在這個問題上產(chǎn)生了權(quán)屬不清的狀況。

三是養(yǎng)殖業(yè)和休閑漁業(yè)發(fā)展迅猛。捕撈業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)構(gòu)成了狹義的漁業(yè)，我國水產(chǎn)養(yǎng)殖活動歷史悠久，如今養(yǎng)殖業(yè)的模式也在發(fā)生變化，從傳統(tǒng)的以家庭為單位的小規(guī)模養(yǎng)殖逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦咏袌龅囊詽O業(yè)合作社為主體的較大規(guī)模的養(yǎng)殖。各地的漁業(yè)合作社如雨后春筍般拔地而起。

與此同時，休閑漁業(yè)的發(fā)展也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一道亮麗的風(fēng)景。休閑漁業(yè)自20世紀(jì)60年代開始在較為發(fā)達(dá)的一些沿海國家和地區(qū)迅速崛起，并隨著時代的發(fā)展，從休閑、娛樂、健身逐漸發(fā)展到旅游、觀光、餐飲行業(yè)與漁業(yè)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。就我國而言，休閑漁業(yè)總體發(fā)展仍然處于起步階段，但是隨著社會的發(fā)展，對在高節(jié)奏城市生活壓力下的城市居民，愈發(fā)傾向于選擇垂釣等休閑漁業(yè)的方式來緩解壓力，今后休閑漁業(yè)必將為我國漁業(yè)和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的生機(jī)和活力，具有極大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

四是行政相對人的法律意識和對行政管理的期待不斷增強(qiáng)。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，在我國全面推進(jìn)依法治國的大背景下，我們漁政執(zhí)法的行政相對人的法律意識也在不斷加強(qiáng)，對我們行政主體進(jìn)行行政管理的期待也在不斷加強(qiáng)。老百姓越來越清楚我們在處理行政案件的時候需要程序合法，需要實(shí)體正義，也越來越明白作為具體行政行為的對象有訴訟或者復(fù)議等救濟(jì)方式。對于我們漁政管理來說，行政相對人法律意識的提高也是非常有利于我們漁政執(zhí)法管理的自身隊(duì)伍建設(shè)的。

五是內(nèi)陸專業(yè)漁民不斷減少，以娛樂為主的非法捕撈行為更顯突出。鎮(zhèn)化終究是人的城鎮(zhèn)化。城市能夠創(chuàng)造出比較多的就業(yè)機(jī)會，大量吸收農(nóng)村剩余人口。于之對應(yīng)的是傳統(tǒng)內(nèi)陸捕撈行業(yè)粗狂的漁業(yè)生產(chǎn)模式產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值不斷萎縮。基于此，80、90后乃至70后的群體基本上都不會從事傳統(tǒng)的捕撈行業(yè)，要么去城市打工，要么從事其他高附加值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、第四產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移。而出于娛樂的心態(tài)在節(jié)假日或者夜間使用電魚等非法捕撈的方式進(jìn)行捕撈的行為占比越來越重。

二、漁業(yè)行政執(zhí)法管理現(xiàn)狀

針對上述動態(tài)變化，我國目前漁業(yè)行政執(zhí)法的管理的現(xiàn)狀又是怎樣的呢？

一是對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來的地域空間和資源的變化，目前的漁政執(zhí)法管理體系來說并沒有很好的應(yīng)對措施。漁業(yè)自然資源的逐步萎縮是每個漁政人都不愿看到的，但是這種萎縮從客觀上來說是工業(yè)的發(fā)展所帶來的必然。從頂層設(shè)計(jì)來說，十八大已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的整體布局，環(huán)境污染問題已經(jīng)著手修復(fù)。但修復(fù)的過程不可能一蹴而就，對于已經(jīng)產(chǎn)生的資源匱乏的現(xiàn)實(shí)，僅依靠采用禁漁期、禁漁區(qū)、人工增殖放流等單一漁業(yè)資源保護(hù)措施是不夠的。要實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用， 就要保證漁業(yè)資源的利用不能超過其再生能力，就要實(shí)施全方位綜合管理。尤其是對于漁業(yè)污染方面的調(diào)控工作，只有水更綠了，魚兒才有賴以生存的家園。

對于基于水域空間上的各種權(quán)利之間的沖突。由于立法的不完善，各部門執(zhí)法的缺乏溝通，導(dǎo)致了如今漁業(yè)權(quán)和其他權(quán)利之間的沖突。就現(xiàn)狀而言，如對于在河道上設(shè)置攔網(wǎng)進(jìn)行養(yǎng)殖的行為，《漁業(yè)法》及相關(guān)的法律并未提供相應(yīng)可以進(jìn)行行政強(qiáng)制的法律依據(jù)。在實(shí)際工作中，各地有各地的做法，很難保證比例原則。

二是對于漁業(yè)人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變，目前的漁政執(zhí)法管理體系來說并沒有很好的應(yīng)對措施。就捕撈業(yè)而言，在日常的內(nèi)陸漁政執(zhí)法管理中，遇到的最大的問題是由于執(zhí)法相對人大多并非專業(yè)漁民或者說以捕魚為生，《漁業(yè)法》中對于情節(jié)較重的違法行為往往都會規(guī)定吊銷捕撈許可證的罰則，但是由于相對人的無證性或者說是非專業(yè)性，這種吊銷捕撈許可證的罰則很難對相對人產(chǎn)生警示效果。同時，罰款也很難有效的執(zhí)行，尤其是在水上執(zhí)法難以核實(shí)當(dāng)事人身份的時候，處罰執(zhí)行到位的難度較之以前有所增強(qiáng)。當(dāng)事人的違法成本較低，使得對于內(nèi)陸捕撈業(yè)的管理難度加大。

就養(yǎng)殖業(yè)而言，各地已經(jīng)逐步加強(qiáng)了對水產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管力度。就浦東新區(qū)而言，專門成立了水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管辦公室，對轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖戶做到百分百覆蓋監(jiān)管。但是，在工作中還是有些問題急需解決：一是對于基于農(nóng)村集體土地上的小型養(yǎng)殖戶，《漁業(yè)法》上并未對這些養(yǎng)殖戶提出必須辦理養(yǎng)殖證的具體規(guī)定，這也導(dǎo)致了對于未辦理養(yǎng)殖證的小型養(yǎng)殖戶的監(jiān)管難度加大；二是從生產(chǎn)到流通的過程并沒有完全對接，漁政部門與工商、食藥監(jiān)部門對水產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管聯(lián)系并不緊密。

就休閑漁業(yè)而言，現(xiàn)階段在我國休閑漁業(yè)還處于起步階段，如何發(fā)展休閑漁業(yè)還沒有一整套完整的體系，規(guī)范的休閑旅游市場機(jī)制尚未完善。雖然一些地區(qū)休閑漁業(yè)已經(jīng)有所發(fā)展，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。但是，在諸多方面，例如休閑漁業(yè)船舶檢驗(yàn)與準(zhǔn)入制度、執(zhí)業(yè)人員及相關(guān)人員的培訓(xùn)、游客人身安全保障等方面均沒有統(tǒng)一的條款和規(guī)章制度。

在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，近幾年各級漁業(yè)執(zhí)法部門都加強(qiáng)了對漁業(yè)執(zhí)法人員的教育和培訓(xùn)，但是在一些方面還是存在著一些問題和不足：一是在編執(zhí)法人員數(shù)量滿足不了實(shí)際執(zhí)法需求。二是因?yàn)闅v史遺留等諸多因素，漁業(yè)執(zhí)法人員文化素質(zhì)偏低，尤其是對法條的理解只停留在表面，并沒有形成體系。三是漁業(yè)執(zhí)法有自身的局限性，對于在水上查處的案件很容易出現(xiàn)程序上的瑕疵。四是對漁業(yè)執(zhí)法的監(jiān)管體系不完善，由于漁業(yè)的社會影響力有限，很難接受社會尤其是媒體的監(jiān)督。

三、我國內(nèi)陸漁業(yè)行政執(zhí)法管理工作建議

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，我國內(nèi)陸漁業(yè)行政執(zhí)法管理將何去何從？

首先，要明確內(nèi)陸漁政管理的兩個根本概念。一是漁政管理是政府提供的公共物品隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，漁政管理是政府提供的公共物品，具有服務(wù)的屬性，接受漁政管理服務(wù)的對象是不確定的一類漁業(yè)活動主體。我們漁政管理部門應(yīng)盡可能地增加管理過程的透明度，遵循平等非歧視的原則。二是漁政管理的過程必須合乎相關(guān)法律法規(guī)的要求。首先，主體要明確，我們同地方政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法合理分工，各司其職，職責(zé)分明，而不應(yīng)互相推諉；其次，漁政管理的程序應(yīng)合法，程序合法和恰當(dāng)總是與公平正義結(jié)果的實(shí)現(xiàn)密切關(guān)聯(lián)的；再次，我們在行使自由裁量權(quán)時，應(yīng)遵循基本的法理要求，保持行政處理決定依據(jù)的穩(wěn)定性和一致性，保障漁政管理對象的合理期待，而不能濫用權(quán)力，恣意增加漁政管理程序和決定的不確定性。

其次，要明確漁政管理的轉(zhuǎn)型理念。城鎮(zhèn)化是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和我國綜合國力的增強(qiáng)，生產(chǎn)關(guān)系也發(fā)生了變化。漁業(yè)生產(chǎn)的動態(tài)變化就是生產(chǎn)關(guān)系變化的體現(xiàn)。具于此，漁業(yè)行政管理也必須有轉(zhuǎn)型的理念。事實(shí)上，漁業(yè)資源在減少，城市和農(nóng)村的界限在模糊，漁民的生產(chǎn)生活方式在變化。如果我們依然沿襲舊的觀念，繼續(xù)沿用對專業(yè)漁民的管理而形成的習(xí)慣性管理方式，必然會導(dǎo)致漁政管理水平的滯后。面對在新形勢下漁業(yè)生產(chǎn)的動態(tài)變化，漁政執(zhí)法必然要通過轉(zhuǎn)型來適用這種變化。

最后，建議從以下幾個方面具體做好新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中漁政執(zhí)法管理工作：

立法層面：一是對于內(nèi)陸漁業(yè)管理過程中查處的非法捕撈行為，能否增設(shè)更加有執(zhí)行力的處罰細(xì)則，對于非專業(yè)漁民有更加清晰的定位和處罰依據(jù)；二是在立法上對于各類養(yǎng)殖主體有清晰的劃分和管理模式，尤其是規(guī)范對每種養(yǎng)殖主體的辦證要求；三是對漁業(yè)權(quán)有清晰的界定，我國現(xiàn)行的法律體系里沒有對漁業(yè)權(quán)的明確示意，這也導(dǎo)致了在同一水域，當(dāng)漁業(yè)生產(chǎn)者的權(quán)利和其他基于該水域的權(quán)利發(fā)生沖突時難以界定。四是同其他部門充分溝通協(xié)調(diào)，在立法上明確對于水產(chǎn)品質(zhì)量安全案件和漁業(yè)污染案件的管理范圍。

執(zhí)法層面：一是規(guī)范執(zhí)法人員資格，規(guī)范漁業(yè)行政執(zhí)法人員隊(duì)伍構(gòu)成；二是繼續(xù)加大對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，尤其是有關(guān)行政法相關(guān)法律的培訓(xùn)，讓大多數(shù)漁政執(zhí)法人員明確行政法的原則和宗旨；三是提高執(zhí)法人員服務(wù)意識，徹底消除以罰代管的消極管理方式，鼓勵執(zhí)法人員服務(wù)漁民，幫助漁民轉(zhuǎn)型。

宣傳監(jiān)督層面：在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，村民市民化以后，會有更多的社會力量參與到對漁業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督上，對于群眾反映或者舉報(bào)的問題不能停于表面應(yīng)付了事，要更多的和群眾溝通。

服務(wù)漁民轉(zhuǎn)型的社會經(jīng)濟(jì)層面：一是加大對養(yǎng)殖業(yè)的監(jiān)管力度，對于養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，應(yīng)將執(zhí)法力度更加傾向于養(yǎng)殖業(yè)的監(jiān)管中，只有老百姓餐桌上的水產(chǎn)品質(zhì)量過關(guān)，養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)才具有可持續(xù)性；二是加大對休閑漁業(yè)的保障力度，在監(jiān)管的同時，要加強(qiáng)宣傳教育和技能培訓(xùn)，提高休閑漁業(yè)的安全性，提供給游客更好的服務(wù)與指導(dǎo)。同時完善管理機(jī)制，協(xié)調(diào)各部門明確行使休閑漁業(yè)管理職能的主管部門，同時協(xié)調(diào)好休閑漁業(yè)同其他行業(yè)的關(guān)系，發(fā)揮各方面的積極性；三是在漁民轉(zhuǎn)型的過程中要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，做到可持續(xù)發(fā)展。不同地區(qū)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和休閑漁業(yè)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，分析當(dāng)?shù)匕l(fā)展養(yǎng)殖和休閑漁業(yè)的可行性，不可盲目發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持以保護(hù)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展?jié)O業(yè)生產(chǎn)力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繁榮漁區(qū)經(jīng)濟(jì)為指導(dǎo)，努力建設(shè)適應(yīng)不同層次、不同需求、不同規(guī)模、不同類型的養(yǎng)殖和休閑漁業(yè)產(chǎn)業(yè)。

作者單位：上海市浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)漁政中隊(duì)