□趙 磊

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對《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》的解讀——基于司法民主的推進與檢察機關外部監(jiān)督的強化

□趙 磊

[清華大學 北京 100084]

人民監(jiān)督員制度是深化我國刑事司法改革的關鍵環(huán)節(jié)?！渡罨嗣癖O(jiān)督員制度改革方案》旨在加強對檢察機關自偵案件辦理活動的監(jiān)督力度，提高司法民主化水平，明確人民監(jiān)督員制度改革的理進思路，并從五方面針對性地提出了具體之改革舉措，標志著該制度邁入了全面健全、完善的深化階段。然而，任何形式、任何內(nèi)容的改革并非一蹴而就，一勞永逸，皆有健全、完善的進步之處。此方案亦然，其未完全解決人民監(jiān)督員制度在司法實踐中遇到的深層次問題，某些規(guī)定仍存有值得商榷的地方，整體內(nèi)容尚有亟待完善的空間。對此，有必要從方案制定目的出發(fā)對其進行重點分析和解讀，期望能促進對人民監(jiān)督員制度改革的全面認識和深入思考。

司法改革；司法民主；外部監(jiān)督；依法治國；正當程序

前言

檢察制度改革是我國司法改革的重要組成部分，而人民監(jiān)督員制度則是深化前者的關鍵環(huán)節(jié)。人民監(jiān)督員制度是檢察機關主動接受外部監(jiān)督，吸收民眾參與司法的一項創(chuàng)新制度[1]。

人類對自由、民主、人權之鍥而不舍的追求已成為世界潮流[2]。人類在刑事訴訟中面臨的問題基本上是一樣的：如何使對人身自由的限制處于受約束的狀態(tài)，從而使公民的自由不致受到恣意的侵犯[3]?！渡罨嗣癖O(jiān)督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》）提出了有針對性、具體且穩(wěn)妥的改革舉措，值得肯定。但是《方案》中的某些規(guī)定仍存在值得商榷的地方，其內(nèi)容尚有亟待完善的空間。

本文將以《方案》追求之目的價值為依歸，重點分析和解讀《方案》的亮點部分，在此基礎上提出制度改革的法治進路，以求深化對人民監(jiān)督員制度改革的內(nèi)在精神和實質(zhì)內(nèi)容之準確把握和理性思考。一孔之見，一慮之得，聊作拋磚引玉。

一、《方案》的出臺背景和目的意義

人民監(jiān)督員制度于2003年9月在中國大陸實施，其作為一項重要的改革事項，先后經(jīng)歷了起初的選擇試點，擴大推廣，再到全面規(guī)范實施的漸進過程。十多年的事實證明，人民監(jiān)督員制度在司法實踐中確實發(fā)揮了積極效果，體現(xiàn)出這項創(chuàng)新制度存在的應有價值。然而，溢美之詞難遮其存在不足，在一些基層檢察實務中，人民監(jiān)督員制度出現(xiàn)被邊緣化、形式化、虛置化之情形，這對繼續(xù)推進制度實踐與創(chuàng)新十分不利。

在此背景下，黨的十八屆三中、四中全會把人民監(jiān)督員制度改革列入全面深化司法改革總體規(guī)劃當中。最高檢、司法部按照中央部署，在認真總結十多年來制度運行實踐經(jīng)驗基礎上，深入調(diào)查論證，廣泛征求意見，研究擬定了《方案》。中央全面深化改革領導小組第十次會議于2015年2月27日審議通過了此《方案》，最高人民檢察院、司法部已將其印發(fā)實施。

《方案》第一條就規(guī)定深化改革人民監(jiān)督員制度之目的在于：“提高檢察工作透明度和司法公信力”。整體上，《方案》契合了我國當前司法改革，尤其是檢察制度改革的現(xiàn)實迫切需要。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，《方案》重在加強對檢察機關查辦職務犯罪案件的外部監(jiān)督，依法推進司法民主化進程，明確人民監(jiān)督員制度改革的總體框架，對保證檢察機關依法獨立履行職責具有重要的現(xiàn)實意義。

二、《方案》所強固的法理根基和承載的價值理念

制度的建立需要有堅實的理論基礎作為先導和支撐。人民監(jiān)督員制度的發(fā)展是司法改革蘊藏的價值訴求的體現(xiàn)[5]。《方案》內(nèi)容較好地體現(xiàn)了主權在民，制約權力，程序正義等現(xiàn)代刑事司法理念，也與司法公義與民主等法治價值相契合。因此，有必要了解《方案》背后的理論根基和價值維度。

（一）權利制約權力——民眾外部監(jiān)督是《方案》重要的理論根據(jù)

在權利本位范式中，權力來源于權利，權力服務于權利，權力應以權利為界限，權力必須由權利制約[6]。崇尚權利本位，限制國家權力，保障公民權利是現(xiàn)代法治國家的基本要求。實踐證明，有權必有責，權力受監(jiān)督，不受規(guī)制的權力必被濫用，走向腐敗。只有從外部加強對公權力的監(jiān)督，實現(xiàn)“用權利約束權力”，“權力制約權力”方能有效地防止權力的肆意濫用?；诖?，《方案》中有關人民監(jiān)督員制度之運行方式正是通過匯聚普通民眾之強大力量，將檢察機關處理自偵案件進程中不能被有效規(guī)制和約束且容易出現(xiàn)問題的“十一種情形”，納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督網(wǎng)絡之中，從外部用監(jiān)督權利制約公權力。

（二）主權在民——民眾參與司法是《方案》堅固的政治基礎

現(xiàn)代法治國家都將人民主權原則作為國家公權力來源及其運行合法化、正當化之根據(jù)。檢察機關所掌握的檢察權是國家公權力的重要組成部分，理所當然為全體國民所享有，被全體國民所監(jiān)督。《方案》內(nèi)容體現(xiàn)了民眾參與司法這一現(xiàn)代法治價值之內(nèi)涵，是憲法所規(guī)定的人民主權原則在司法活動中的踐行化、法治化、程序化。比如在《方案》里，人民監(jiān)督員之監(jiān)督權利具體表現(xiàn)為法定的知情權、獨立評議和表決權利、要求檢察機關對該案件進行復議的權利等等。人民監(jiān)督員代表了普通民眾之普通判斷力和平實看法，通過參與監(jiān)督，介入司法，實現(xiàn)了檢察機關與普通民眾之間的良性互動，從而真正實踐好、落實好人民當家作主的憲法原則。

（三）人權保障是《方案》求索追尋的應有之義

人權保障是當代法治文明的重要標志。我國憲法規(guī)定了“國家尊重和保障人權”的基本原則。這一原則的貫徹和落實，需要包括人民監(jiān)督員制度在內(nèi)的諸多法律、制度的配套支持。在紛繁復雜、變幻莫測的社會里，在強大的國家公權力面前，任何一個弱小的公民都可能成為犯罪嫌疑人或被告人；如果國家權力不受有效之規(guī)制和約束，權力就更加肆意和專橫，無論哪一個公民都不會獨善其身，可能淪為國家權力濫用的犧牲品，其基本人權會被嚴重侵犯和踐踏。因此，必須對職務犯罪偵查權進行適當控制，其中程序和制度建設尤為重要。而《方案》規(guī)定的改革措施填補了亟待監(jiān)督的真空，打破了該類案件原由檢察機關自我監(jiān)督的不正常僵局，能夠?qū)z察機關偵查活動起到預防、警示和約束的作用。同時，也使該類案件之辦案過程（除依法不予公開外）更好地展現(xiàn)在公眾面前，平衡了該類案件中原本追訴力量過于強大、控辯力量對比懸殊的訴訟格局，有助于犯罪嫌疑人、被告人等訴訟參與人依法維護自身權利，也有助于檢察機關維持客觀公正之立場。

（四）正當程序是《方案》存續(xù)落實的重要依據(jù)

正當程序之實質(zhì)價值要求任何限制或剝奪公民權利的強制措施都必須依法定程序，公開，透明，要為權利受到限制或剝奪的當事人所了解和認可。因此，司法神秘主義是與正當程序的基本價值水火不容。如果公務人員在獨立行使職權過程中不受任何外在監(jiān)督的話，那么這樣的規(guī)則設計就必然給權力濫用留下制度隱患。因此，對檢察機關查辦職務犯罪所涉及的諸環(huán)節(jié)，如果沒有人民監(jiān)督員的適時跟蹤和監(jiān)督，那么這些權力運行領域就可能成為“正當程序”未能輻射之“死角”，公民的訴訟權利及其他合法權利就可能被侵犯后無法及時獲得程序上的有效、必要之救濟。鑒于此，《方案》就有了存續(xù)之必要，而正當程序理論正是其重要之依托。

（五）司法公正是《方案》永遠不變的價值目標

黨的十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用[7]。司法公正包括實體公正和程序公正，兩者互相依存，相得益彰，不可偏廢。然而，由于歷史、文化等方面的原因，程序公正所具有的獨立價值并未得到立法、司法部門的深刻認識和高度重視，“重實體輕程序”、“重結果輕過程”的舊有觀念在不少立法者、司法官頭腦中根深蒂固，揮之不去，這也直接導致刑訊逼供、變相拘禁、超期羈押等程序違法現(xiàn)象的屢禁不止，層出不窮，嚴重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人等訴訟參與人的合法權利，嚴重損害了司法的公信力和權威性。

因此，有必要強化對檢察機關履職活動的外部監(jiān)督。《方案》的出臺并實施，是公權力行為被規(guī)制，受監(jiān)督的法治化、程序化表現(xiàn)。凡是可能出現(xiàn)程序瑕疵且符合規(guī)定情形的案件，都受人民監(jiān)督員之監(jiān)督，這樣就在維持逮捕決定、撤銷案件、延長羈押、決定不起訴等環(huán)節(jié)增設了一道監(jiān)督程序，這種規(guī)則設計較好地彌補了對檢察機關自偵案件缺乏有效外部監(jiān)督的缺陷，讓檢察權在陽光下運行，保證了程序的公開，司法的公正。

三、《方案》的主要亮點內(nèi)容之理析

《方案》的主要內(nèi)容皆圍繞其制定目的來展開，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員制度改革的亮點所在，標志著這項制度改革進入了全面深化階段，也預示著該制度的宏觀架構和微觀設計在改革探索中不斷精進和完善。

（一）改革選任管理機制

從根本上講，人民監(jiān)督員是否具有廣泛性、代表性以及在司法實踐當中能否發(fā)揮實效，很大程度上取決于人民監(jiān)督員選任機制的完善與否，取決于其選任范圍的合理與否以及選任程序運行高效與否，因此，這些機制構建之科學性與合理化，才是《方案》的核心部分，也是我們必須要研究的要點所在。

1．選任來源：多元化和平民化

從司法民主化角度看，人民監(jiān)督員的平民化背景正是該制度的命脈所系，關鍵所在[8]?！斗桨浮分赋鲈谶x任活動中采取組織推薦和公民自薦相結合的選任辦法，并規(guī)定候選人員中的公職單位工作人員不超過選任總數(shù)的50%。其目的在于增加候選人的多元化來源，讓更多各行各業(yè)的普通民眾，尤其是基層民眾還有非公職人員，有更多機會和便利途徑參與到監(jiān)督活動當中，體現(xiàn)出民眾參與司法，司法民主化的價值追求。此外，需要注意，基于監(jiān)督的時間保障和社會公信度考量，由于黨政機關公務員和企事業(yè)單位負責人員的業(yè)務繁重，精力有限，掌握的公權力又具有擴張侵害之本性，有必要嚴苛控制其擔任人民監(jiān)督員之數(shù)量。有學者所作實證分析結果顯示，推薦單位仍主要集中在“國字號”單位，通過自薦方式出自基層、非公職身份的其他行業(yè)的人民監(jiān)督員卻占很小比例，說明人民監(jiān)督員在構成上依舊缺乏民眾代表性和廣泛性[9]。再者，人大代表享有法定監(jiān)督權且人大代表一般由社會精英來充任，所以需要限縮其所占比例，防止監(jiān)督職責彼此沖突，淡化人民監(jiān)督員之平民化色彩。

2．選任方式：機關決定和隨機選取

《方案》在選任方式上，采取由司法行政機關主導構建一個符合規(guī)定人數(shù)的候選人信息庫，然后再用隨機選取的方法來確定參與案件監(jiān)督的人員名單。這一司法行政機關主導選任工作的方式立足于我國實際國情，是在比較、研究英美國家成熟的刑事陪審團之選任辦法基礎上建立起來的。英美法系國家陪審制度下的陪審員的選取是以普通選民為廣泛對象的，這種選取方式在我國社會民主法治氛圍不十分濃重，人情世故傳統(tǒng)十分強固以及現(xiàn)代選舉理念和制度十分欠缺的現(xiàn)實條件下，難以為繼，難收良效。因此，有必要預選有意履行該職責的公民形成數(shù)據(jù)庫，以保證通過隨機抽選確定的個案監(jiān)督人員具有履行職責的意愿和熱情[10]。同時，此方式消除了對誰可能成為人民監(jiān)督員的預見性，排除了外界對人民監(jiān)督員選任工作的不當干預，確保程序公義。

3．選任領導權：根本改變“自己選任，監(jiān)督自己”的畸形狀況

《方案》的亮點還體現(xiàn)在，人民監(jiān)督員選任工作之領導權的轉(zhuǎn)移，即由檢察機關轉(zhuǎn)移至司法行政機關來掌握（如圖1和圖2）。檢察機關無權介入到人民監(jiān)督員的選任活動，也不能參與決定擬任人民監(jiān)督員名單，這樣可以有效保證選任工作的獨立性，“克服由檢察機關‘預選’或‘內(nèi)定’所造成的先天性制度缺陷”[11]，從根本上改變“檢察機關自己選任，監(jiān)督自己”的矛盾境況。

4．日常管理權：保障人民監(jiān)督員制度功能發(fā)揮的關鍵要素

《方案》提出了一系列改革人民監(jiān)督員管理方式的有力舉措。權利和義務是統(tǒng)一的?！斗桨浮吩谫x予人民監(jiān)督員相關權利的同時，也明確規(guī)定其應該履行的法定義務及消極不作為或違法履行職責所應該承擔的法定責任。這項措施加大了對監(jiān)督活動管理的力度，進一步調(diào)動起人民監(jiān)督員履職積極性，防止其出現(xiàn)懈怠、敷衍等負面情形。從縱向角度看，人民監(jiān)督員的選任管理權之轉(zhuǎn)移，使其選任工作徹底擺脫了檢察機關的不當管控，但是由此司法行政機關開始握有決定候選人擬名單和管理人民監(jiān)督員之權力（如圖3）。從另一個側面講，這也會給不少民眾造成人民監(jiān)督員易受國家公權力之直接或間接地影響和干涉之印象，難以保證監(jiān)督活動的獨立運作和客觀評斷。因此，為消除疑慮，避免干預，需建立起獨立于司法、行政機關的管理體系和保障制度。

圖3

（二）拓展監(jiān)督案件范圍

強制措施對訴訟主體影響極大，是刑事訴訟領域國家權力和公民權利最易發(fā)生沖突的部分[12]。以前由于沒有外部獨立機構對檢察機關查辦職務犯罪過程進行嚴格適時監(jiān)督，而不時出現(xiàn)偵查權力運行不規(guī)范甚至違法之情形。近幾年訴訟實踐曝光的冤假錯案，幾乎都與刑訊逼供、暴力取證有關[13]。這嚴重違背了檢察機關的法定職責，嚴重損害了司法公信力和檢察機關作為“法律守護者”的公義形象。諸多案例表明，充分的司法公正不能實現(xiàn)的原因，主要是因為偵查未能實現(xiàn)法律為其所確定的任務[14]。因此，進一步提高人民監(jiān)督員對檢察機關自偵案件的監(jiān)督水平是保證司法公正的基礎要求。于是，《方案》對人民監(jiān)督員之監(jiān)督范圍進行了適當擴充，具體列明了人民監(jiān)督員在查辦職務犯罪中容易出現(xiàn)問題、錯誤甚至違法的“十一種情形”。此項改革拓寬了人民監(jiān)督員的監(jiān)督覆蓋面，充分顯示了中央運用法治思維，采用法治手段對那些多發(fā)性且嚴重危害公民權益的不法辦案活動進行有效規(guī)范治理并徹底根除類似問題滋生土壤的堅強決心。

（三）完善監(jiān)督程序

1．獨立評議，獨立表決

為保障人民監(jiān)督員獨立、自由地表達意見，防止出現(xiàn)其因外在不利因素的介入或干涉而不能由衷地表達主張之情形。《方案》提出，除改由司法行政機關主導選任人民監(jiān)督員候選人以外，重申了人民監(jiān)督員有權對所監(jiān)督案件進行獨立評議和表決。

2．增加救濟，設置復議

《方案》增加了復議程序，重在解決監(jiān)督意見影響力不足，不為檢察機關重視以及多數(shù)人監(jiān)督意見未被采納時缺乏救濟程序等棘手問題。《方案》規(guī)定當檢察機關及其檢察委員會沒有接受監(jiān)督意見時，需將其結果依法向人民監(jiān)督員進行說明，多數(shù)人民監(jiān)督員仍持不同意見的，其可以向檢察院申請復議。這在一定程度上增加了人民監(jiān)督員獲得救濟之途徑，同時也增強了監(jiān)督意見對檢察機關之影響力，促使他們在處理案件時更嚴格地把好事實關、證據(jù)關、程序關和法律適用關[15]。另外，人民監(jiān)督員是在多人多次分析討論考量之前提下作出要求復議決定的。如果出現(xiàn)人民監(jiān)督員申請復議的情況，那么暗示著檢察機關之公務活動可能存有紕漏或不當之處，這時檢察機關有必要對此認真謹慎地加以復查和認定，真正恪守法制原則，履行客觀義務，做到實事求是、有錯必糾。

（四）完善知情權保障機制

賦予人民監(jiān)督員之充分知情權既是人民監(jiān)督員客觀全面地掌握案件事實的前提之需，也是保證這項制度運作通暢的基本要求。出于此種考慮，《方案》規(guī)定，監(jiān)督前、監(jiān)督中檢察機關應向人民監(jiān)督員介紹、提供有關案件事實、證據(jù)和法律適用等方面的信息和材料，必要時，可以收聽收看訊問犯罪嫌疑人的錄音錄像?！斗桨浮愤€規(guī)定：

1．建立職務犯罪案件臺賬制度，為保障人民監(jiān)督員及時查詢、獲取有關信息或線索創(chuàng)造條件，提供助力。

2．建立監(jiān)督事項告知制度，便于訴訟參與人和人民監(jiān)督員及時了解辦案進度，監(jiān)督辦案活動，避免由于訴訟參與人對法律和相關規(guī)定之權利內(nèi)容的不甚了解，而造成他們不能及時行使權利維護利益之不利困境。

3．建立案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機制。司法實踐中，承辦案件的檢察官出于自身繁重工作量以及內(nèi)部指標考核等因素考量，有時會在案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查、評查等活動中出現(xiàn)不認真，不深入，應付了事之“表演秀”，這顯然不利于及時發(fā)現(xiàn)案件辦理過程中出現(xiàn)或潛藏的問題和線索，有礙檢察機關之客觀義務的履行和法制原則之遵循。因此，有必要通過這項機制來及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題，保證案件得到公平、公正地處理。

（五）推動制度法制化

1．推進立法，彰顯正當

現(xiàn)代法治社會要求，社會生活的各個方面都應當納入法制的軌道，由法律予以規(guī)范[16]。司法實務中，由于缺失具體、明確的法律根據(jù)而導致人民監(jiān)督員制度的落實遭遇各種瓶頸。倘若該制度長期不能被立法化，那么必然會對我國法律制度體系的統(tǒng)一產(chǎn)生不利影響。再者，在法治社會里，制度的正當性只有通過符合正當程序的憲法化或法律化活動，才能具備權威性和公信力，才能為國民所認可和遵循，才能使該制度所秉持的理念、堅持的內(nèi)容更具持久生命力和存續(xù)性。所以，深化人民監(jiān)督員制度改革的關鍵環(huán)節(jié)在于國家立法機關對這一制度的確認，實現(xiàn)從檢察機關內(nèi)部改革向國家的法制化改革轉(zhuǎn)變[17]。為此，《方案》明確指出，“檢察機關……要不斷完善人民監(jiān)督員制度，適時提出立法建議，推進人民監(jiān)督員制度法制化。”

2．司法改革，于法有據(jù)

十八大以來，中央在全面總結我國過往改革經(jīng)驗基礎上，旗幟鮮明地提出“重大改革要于法有據(jù)”的重要原則。即無論何種改革舉措，都必須嚴格依照法定程序來開展，必須有立法機關之法定授權方可實施，必須嚴格按照先立法先授權后改革后突破的司法改革基本要求。因此，人民監(jiān)督員制度的改革必須獲得立法機關事先授權方具合法性，“以避免‘違法改革’的發(fā)生”[18]。

四、《方案》的法治進路之前景展望

盡管《方案》對人民監(jiān)督員制度的諸多方面進行了不少改革，較好地體現(xiàn)了法治的精神和價值，但筆者認為這并未完全解決其在司法實踐中遇到的深層次問題，《方案》仍有需要進一步改進、充實和完備的地方。期望能夠在下一輪改革中作出明確規(guī)定。

（一）構建中立權威的選任管理機構和中央專項資金供給體系

如果人民監(jiān)督員的人事組織安排、物質(zhì)后勤保障等要看司法、行政機關的臉色，那么所謂的獨立選任只能是天方夜譚，空中樓閣[19]。根據(jù)《方案》內(nèi)容，由于人民監(jiān)督員的選任管理工作受司法行政機關之控制，其選任管理依然不具真實獨立性，其監(jiān)督效力仍被削弱。鑒于此，筆者認為應大膽采用獨立選任運作模式，通過司法行政機關之外的具有公信力、中立性的權威機構來選任和管理人民監(jiān)督員，從而有效保證人民監(jiān)督員之獨立性，徹底消除“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”之困擾。從我國實際情況看，我們可以進一步考察、比較以人大選任人民監(jiān)督員或選任委員會選任人民監(jiān)督員的方式，以便作出更為理性的選擇[20]。再者，《方案》指出，“選任管理人民監(jiān)督員相關工作經(jīng)費納入司法行政業(yè)務經(jīng)費預算予以保障。”在人民監(jiān)督員選任管理受外部控制，其所需經(jīng)費與司法行政機關業(yè)務經(jīng)費被劃歸同一財政來源，經(jīng)費不被獨立保障，即所謂經(jīng)濟不獨立的情形下，其獨立性難以維系就不足為奇了。因此，筆者認為應當建立中央財政直接撥付的專項資金來解決經(jīng)費難題。這樣一方面可以緩解地方財政緊張、不充裕的現(xiàn)實困境；另一方面也可擺脫國家公權力肆意干涉、影響之戕害。

（二）采取“自薦為主、推薦為輔”的選任方式

主體之廣泛性和代表性是體現(xiàn)其民主性的重要標志，也是保障主體之獨立性的關鍵所在。隨著社會多樣化發(fā)展，職業(yè)分類更加細膩，人口流動速度和規(guī)模比以往任何時候都快速、廣闊。面對如此紛繁復雜之局面，人民監(jiān)督員的選任理應擴大自薦比例，一則可以將各種專業(yè)人才攬入人民監(jiān)督員之備選庫，提高其多元化比重；二則人民監(jiān)督員之自薦程度是司法民主價值之表征，自薦產(chǎn)生的人民監(jiān)督員會心甘情愿、主動履行自己職責彰顯這一價值特質(zhì)。因此，針對目前《方案》中推薦為主之模式容易導致人民監(jiān)督員積極性不高、代表性不夠的問題，可考慮采用“自薦為主、推薦為輔”。

（三）增加回避程序，設置復核程序

任何制度都有其制定的預期目標和任務，而制度效力是保障實現(xiàn)這一目的的基本要求，也是研究一項制度是否存有價值的基本標準。人民監(jiān)督員制度之價值在于作為一種批評和建議通過程序化制度設計產(chǎn)生的較強的程序約束力，可以促使檢察機關對其決定加以謹慎思考，進而幫助檢察機關得出正確的判斷[21]。

《方案》清楚表明監(jiān)督意見僅具建議性質(zhì)，對辦理案件的檢察官沒有任何約束力。如此影響微弱的監(jiān)督無法激起人民監(jiān)督員的參與積極性，會使普通民眾認為這種監(jiān)督工作只是走形式，淌過場，缺乏實意，難起實效。對此，筆者認為強化監(jiān)督意見之程序化效力是防止制度被虛置，功能被抑制，價值被流失的重要舉措和現(xiàn)實對策。需要在保障檢察機關依法獨立行使檢察權與加強對檢察權外部監(jiān)督的思路背景下統(tǒng)籌考量和平衡，方能對其進行比較科學合理的效力配置，進而使人民監(jiān)督員對檢察權的獨立行使做到“監(jiān)督到位而不缺位、不越位”。

具體之，筆者認為應當增加“復議的人民檢察院必須另行組成進行復議的檢察官，原作出決定的檢察官必須回避?！蓖瑫r在保留復議程序基礎上，增設“復核程序”即“在多數(shù)人民監(jiān)督員仍然不同意復議決定時，其可以向上一級檢察院申請復核?！笔紫龋ㄟ^增加“回避程序”，可以防止在復議時原作出決定的檢察官基于“先入為主”的慣性思維和規(guī)避責任的利益考量，草率了事，馬虎應對，匆忙維持原有決定情況的出現(xiàn)，提高復議工作的嚴謹性和莊重感。第二，設立“復核程序”，一方面可以通過人民監(jiān)督員向上一級檢察院申請復核之權利來促使檢察官以更加認真的態(tài)度和優(yōu)良的作風進行復議；另一方面由上一級機關開展復核，會進一步增強最終決定之權威性和說服力。通過復議復核程序的完善和回避程序的設置，可以在程序效力層面最大程度地提升人民監(jiān)督員之監(jiān)督影響力。

（四）對監(jiān)督程序進行“訴訟化”改造

制度的正當性取決于“正當化的過程”以及為了達到這一目的而運用的“說服技術”[22]。而程序就是這種“說服技術”。換言之，制度的正當性需要制度本身的程序化以及程序化過程中的權利保障、利益規(guī)避和司法參與，要求當事人等相關利害關系方在自己切身利益面臨處分時，能夠在公平公正環(huán)境下有機會也有權利以和平理性之方式參與其中，陳述，辯護，舉證，質(zhì)證，證明，反駁，說服裁決者作出有利于己的裁決或決定，依法維護自身合法權利。

《方案》規(guī)定內(nèi)容仍使人民監(jiān)督員在整個監(jiān)督程序中比較缺乏主動，其在監(jiān)督案件過程中所獲取的材料或證據(jù)主要由檢察機關提供，其只能被動地書面審查，缺少發(fā)現(xiàn)問題的主動方式。即使在所謂的“必要時”，也僅是通過“收聽收看”訊問犯罪嫌疑人錄音錄像的形式來了解有關情況，人民監(jiān)督員并沒有機會去接觸最了解相關事實的犯罪嫌疑人、被告人，無權詢問證人，聽取有關當事人及其律師之意見、看法，無法查實有關物證、書證、筆錄和視聽資料等證據(jù)，對有質(zhì)疑的鑒定意見也無權要求重新鑒定。人民監(jiān)督員在整個監(jiān)督過程明顯缺乏“兼聽”之方式，檢察機關、當事人等訴訟參與人也沒有在其中當面進行有力地攻防對抗，由此導致不能使人民監(jiān)督員較充分、全面地掌握案件所涉及的事實、證據(jù)和程序問題。

因此，筆者建議對監(jiān)督程序進行適當?shù)摹霸V訟化”改造，將《方案》中“提供、說明”式的監(jiān)督改為“主動、兼聽”式的監(jiān)督，賦予人民監(jiān)督員調(diào)查取證權，其可以主動查閱有關案卷材料（除本身涉及國家機密的以外）且履行保密義務。其可以詢問犯罪嫌疑人及其委托人或者相關證人。必要時，人民監(jiān)督員居中，中立，讓檢察機關、犯罪嫌疑人等訴訟參與人同時到場進行“面對面”的攻防競技。如此為之，方符合人民監(jiān)督員準確、客觀地評斷檢察機關決定正確與否，適當與否的基本要求，才具備保障人民監(jiān)督員“身臨其境”，“兼聽則明”的基本前提。

（五）建立律師協(xié)助制度

《方案》規(guī)定的人民監(jiān)督員之監(jiān)督活動針對的都是專業(yè)性、實踐性很強的檢察業(yè)務工作。加之，民眾往往比較感性、狂熱、隨大流而容易導致專橫，甚至肆意之問題。單憑人民監(jiān)督員自身知識和經(jīng)驗是不能及時地發(fā)現(xiàn)和有效地解決所遇之專業(yè)問題，難以勝任自己所擔負的監(jiān)督任務，由此可能導致人民監(jiān)督員制度功能的空置化?？梢?，從專業(yè)角度出發(fā)，人民監(jiān)督員在履職過程中，針對一些專業(yè)問題或者法律疑惑之處，特別需要專業(yè)知識過硬、法律實務經(jīng)驗豐富的律師提供相應的專門建議，使其監(jiān)督意見盡可能趨于客觀理性，合乎專業(yè)規(guī)范。因此，法律應當賦予人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)、分析和評判專業(yè)問題之多元化途徑和手段，其中最為重要且有效的路徑就是引入律師協(xié)助制度，而日本的輔助審查員制度值得我們參考借鑒。

（六）適當限縮人民監(jiān)督員的任期

《方案》將人民監(jiān)督員的任期規(guī)定為五年。放眼東瀛，日本檢察審查員的任期只有半年，而且每三個月需更換一半的檢察審查員。反思之，我國人民監(jiān)督員任期問題明顯，弊端不少。

人民監(jiān)督員任期過長容易造成監(jiān)督的“職業(yè)化”，“固定化”，“僵局化”，就會出現(xiàn)只有被選任的簡單少數(shù)人民監(jiān)督員在長達五年任期里，持久艱難地面臨繁重的職務犯罪案件監(jiān)督任務之尷尬困境，任期的長期固化也會使人民監(jiān)督員制度失去廣泛性和代表性的司法民主光環(huán)，有違其設計初衷和追求價值。

中國是一個十分注重人情的傳統(tǒng)社會，人情和面子在人們?nèi)粘Ｉ钪姓紦?jù)重要位置。在人民監(jiān)督員和檢察官們都生活工作在“低頭不見，抬頭見”同一較小行政區(qū)域里和熟人社會中的現(xiàn)實背景下，人民監(jiān)督員的長期“固定化”使其在與檢察機關經(jīng)常業(yè)務接觸過程中，必然產(chǎn)生熟悉、熟知和人情關系，這勢必會干擾人民監(jiān)督員監(jiān)督獨立性，削弱其監(jiān)督公正力。

人民監(jiān)督員的任期過長，也會嚴重影響擔任人民監(jiān)督員的普通民眾之個人工作和生活，繁重的監(jiān)督任務會使其產(chǎn)生“職業(yè)倦怠感”，挫傷他們履行監(jiān)督職責的積極性，降低其監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果。因此，有必要適當限縮人民監(jiān)督員的任職期限。

那么如何規(guī)定人民監(jiān)督員的任期才比較科學合理呢？筆者認為，需要在立足我國司法實際以及借鑒日本檢察審查會制度的任期要求基礎上進行考量權衡，將其規(guī)定為一年比較適宜，同時規(guī)定每半年需要對一半的人民監(jiān)督員進行隨機替換。理由是，一方面，將人民監(jiān)督員任期規(guī)定為一年，可以將其監(jiān)督工作與檢察機關及其他公權力機關的年度工作總結進行有機對接，促使彼此相互交流和研習，為改進自身工作提供幫助。另一方面，每半年對一半的人民監(jiān)督員進行隨機替換，可以使普通民眾有更多機會參與到司法民主監(jiān)督活動中來，同時也加強了人民監(jiān)督員的“流動性”和“新鮮度”，盡可能將外界對其不利影響降至最低點。

（七）“分步”推進人民監(jiān)督員制度的法制化

從域外角度看，日本為了更好地保障檢察審查會制度的有效運行，有法可依，其國會專門制定通過了《檢察審查會法》。反觀之，我國目前尚未出臺任何有關人民監(jiān)督員制度的專門法律，由此產(chǎn)生的問題也林林總總，嚴重阻礙了該項制度的落實和推行。因此，筆者認為應從我國國情出發(fā)，在人民監(jiān)督員制度符合我國憲法及法律規(guī)定前提下，有必要將其納入國家立法規(guī)劃中，然后通過“分步”的方式來開展此項立法工作?？梢詤⒄杖嗣衽銓弳T制度的改革路徑，先由全國人大常委會出臺《關于改革人民監(jiān)督員制度的決定》，將人民監(jiān)督員的組織機構、選任辦法、監(jiān)督職責、監(jiān)督程序、決議效力等方面內(nèi)容以具有法律效力之規(guī)范形式固定下來。待立法調(diào)研論證更加充分、制度設計更加科學、實踐經(jīng)驗更加豐富以后，盡快制定《人民監(jiān)督員法》[23]。以此補強其“合法化不足”之缺憾，推動人民監(jiān)督員制度在司法實踐中逐步走向成熟和完善，從而使人民監(jiān)督員的各項工作真正體現(xiàn)監(jiān)督原理的基本神髓，有效地保障監(jiān)督工作的獨立性和超然性，進而有力地促進這項踐行憲政精神的創(chuàng)新制度能夠在強固法治理念、捍衛(wèi)司法公正、維護公民權利、推進司法民主、加強權力監(jiān)督等方面發(fā)揮更加重要的作用。

五、結語

司法民主與公正是現(xiàn)代法治國家當然追求的基本價值?！斗桨浮穬?nèi)容契合于這一核心價值，是我國刑事訴訟制度中懲罰犯罪與保障人權有機統(tǒng)一的可貴探索。立足我國當前法治現(xiàn)況，《方案》只能說是一個相對合理有效的解決問題的辦法。要從根本上解決一系列問題，應著眼我國司法實際，借鑒國外成熟制度經(jīng)驗，嚴格按照《決定》之精神和內(nèi)容，平衡選擇好多元化價值取向，遵循深化司法改革的具體要求和規(guī)律，“漸進式”地推進司法體制的整體、系統(tǒng)性變革，嚴謹?shù)厮伎疾⒄邕x深化人民監(jiān)督員制度改革的理性進路。同時，改革既需要智慧，也需要勇氣。沒有智慧和勇氣，很難有真正地改革[24]。

注釋

①人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件的下列情形實施監(jiān)督：（1）應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；（2）超期羈押或者檢察機關延長羈押期限決定不正確的；（3）違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的；（4）擬撤銷案件的；（5）擬不起訴的；（6）應當給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)?；?）檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的；（8）犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；（9）采取指定居所監(jiān)視居住強制措施違法的；（10）阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的；（11）應當退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的。

②《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》規(guī)定了改革人民監(jiān)督員管理方式：（1）司法行政機關負責對人民監(jiān)督員進行初任培訓，同級人民檢察院予以協(xié)助。司法行政機關可以會同同級人民檢察院對人民監(jiān)督員進行專項業(yè)務培訓。（2）司法行政機關建立人民監(jiān)督員信息庫，并與人民檢察院信息共享。（3）明確司法行政機關建立人民監(jiān)督員考核制度，及時掌握人民監(jiān)督員的履職情況。人民檢察院應向同級司法行政機關通報人民監(jiān)督員履職情況。對不認真履職的人民監(jiān)督員，司法行政機關應當進行勸誡。（4）人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責期間，應當作出保密承諾，遵守國家法律、法規(guī)和有關紀律規(guī)定，不得泄露案件涉及的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和未成年人犯罪的信息。（5）人民監(jiān)督員有違反保密規(guī)定、妨礙案件公正處理等不適合繼續(xù)任職情形的，人民檢察院可以向司法行政機關提出處理建議，由司法行政機關決定免除其人民監(jiān)督員資格，并書面通知同級人民檢察院和被免職者本人、推薦單位或組織，向社會公布。

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Interpretation of Deepening the Reform of the People’s Supervisor System Solutions——Based on the Promotion of Judicial Democracy and the Strengthening of the External Supervision of Procuratorial Organs

ZHAO Lei

(Tsinghua Univesity Beijing 100084 China)

The People’s Supervisor System is a key link in the process of deepening the reform of criminal justice in our country. “Deepening the People’s Supervisor System reform scheme” aims to strengthen the supervision effectiveness of the procuratorial organs self-investigation cases and improve the level of judicial democratization. It puts forward five aspects of specific reform measures, marking the system into a comprehensive and sound reform stage. However, any reform is not achieved overnight. There is perfect space or room for improvement. This scheme dose not completely resolve the deep-seated problems encountered in the judicial practice, and some provisions are still questionable. So there is an urgent need to improve its contents. In this regard, it is necessary to proceed from planning focuses on the analysis and interpretation and it is expected to promote the comprehensive understanding and in-depth thinking of it.

judicial reform; judicial democracy; external supervision; rule of law; due process

D916

A

10.14071/j.1008-8105(2016)05-0067-08

2015-10-15

趙磊（1983-）男，清華大學法學院刑事訴訟法學專業(yè)2014級博士研究生

編輯劉波