鄭建明，鄭久華

(上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上?！?01306)

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中美水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯政府治理機(jī)制比較分析*

鄭建明※，鄭久華

(上海海洋大學(xué)人文學(xué)院，上海201306)

水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯性對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要，是保障水產(chǎn)品質(zhì)量安全重要的政策工具。美國的水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系的建設(shè)處于世界領(lǐng)先水平，相關(guān)的法律和技術(shù)應(yīng)用體系已趨于完善成熟，值得我國相關(guān)部門的借鑒?；谒a(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯政策工具的特點(diǎn)，文章從中美兩國有關(guān)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯性的法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管部門設(shè)置和運(yùn)行、技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用方面進(jìn)行比較，通過比較發(fā)現(xiàn)相對(duì)于美國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理機(jī)制，中國有關(guān)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯的法律法規(guī)不明確； 相關(guān)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置分工混亂、權(quán)責(zé)不明； 水產(chǎn)品可追溯治理的信息化技術(shù)的應(yīng)用比較落后。最后，該文提出要完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，打好水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系的基礎(chǔ)； 整合管理部門資源，提供水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機(jī)制的保障； 加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)運(yùn)用，推廣落實(shí)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系。

水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯政府治理

0　引言

食品安全的源頭在農(nóng)產(chǎn)品，可追溯體系是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全信息有效連接的保障體系，也是食品質(zhì)量安全政府管理的有效政策工具。盡管政府在食品安全管理中發(fā)揮著重要作用，但是政府在水產(chǎn)品追溯體系建設(shè)中應(yīng)該重視自身的職能定位[1]。鑒此，水產(chǎn)品可追溯體系在如何提高水產(chǎn)品質(zhì)量安全的程度，進(jìn)而促進(jìn)水產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

建立水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機(jī)制就是保障水產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要措施，目前，歐盟、美國等國，在產(chǎn)品質(zhì)量安全保障方面建立了較為完備的法律體系、管理體系[2]。全球水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機(jī)制建設(shè)呈現(xiàn)漸趨擴(kuò)展繁榮之勢(shì)，美國的水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機(jī)制已趨于完善成熟，我國在這一領(lǐng)域起步較晚，但也奮起直追，不斷發(fā)展，在一些環(huán)節(jié)取得了一些進(jìn)步，也有不足。文章將從相應(yīng)的法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管部門設(shè)置和運(yùn)行、技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用方面比較分析中美水產(chǎn)品安全可追溯治理機(jī)制，為我國建立水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理體系提供借鑒。

1　法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的比較

1.1美國法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系狀況

在法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面，美國有關(guān)水產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律、法規(guī)達(dá)30余部。包括《美國聯(lián)邦法規(guī)》中關(guān)于食品安全的規(guī)定、《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《聯(lián)邦肉類檢查法》、以及《食品安全現(xiàn)代化法案》等。其中，《美國聯(lián)邦法規(guī)》是美國聯(lián)邦政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和部門在”聯(lián)邦公報(bào)”中發(fā)表與公布的一般性和永久性規(guī)則的集成，在一般情況下，其具有普遍適用性和法律效應(yīng)。其第9章為“動(dòng)物與動(dòng)物產(chǎn)品”，第21章為“食品與藥品”。食品安全追溯機(jī)制的HACCP、GMP的理念在法典中分別規(guī)定于第9章和第21章第110部分[3]。HACCP即食品安全危害分析的臨界控制點(diǎn)，GMP即食品生產(chǎn)、包裝和貯存的良好操作規(guī)范。關(guān)于HACCP的規(guī)定對(duì)政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)進(jìn)行了不同責(zé)任和角色的明確劃分，政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督檢驗(yàn)，確保相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)并對(duì)違法行為進(jìn)行懲治，企業(yè)則需保障生產(chǎn)食品的安全性。此外，美國還有專門的水產(chǎn)品HACCP法規(guī)，于1995年12月18日正式頒布、1997年12月18日全面實(shí)施。而GMP所記錄的生產(chǎn)全過程信息能夠確保對(duì)該農(nóng)產(chǎn)品品種、產(chǎn)地、生產(chǎn)時(shí)間的回溯，從而在源頭上防止食品安全危害[4]。2002年出臺(tái)的《公眾健康安全和生物恐怖主義預(yù)防應(yīng)對(duì)法》是為應(yīng)對(duì)食品和生物反恐的，其提出了建立“從農(nóng)場到餐桌”的食品可追溯機(jī)制并對(duì)進(jìn)口水產(chǎn)品的可追溯進(jìn)行了硬性規(guī)定，其規(guī)定輸美生鮮產(chǎn)品必須提供能在4 小時(shí)之內(nèi)回溯的產(chǎn)品檔案信息，否則，美方有權(quán)進(jìn)行就地銷毀； 美國政府要求所有涉及食品加工、運(yùn)輸、配送和進(jìn)口的企業(yè)，都要建立相應(yīng)的食品可追溯的全部信息記錄，并規(guī)定了企業(yè)實(shí)施可追溯制度的期限，即在法規(guī)公布后，大企業(yè)12 個(gè)月后必須實(shí)施，中小型企業(yè)在18 個(gè)月后必須實(shí)施，小型企業(yè)在24 個(gè)月后必須實(shí)施[5]。2011年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《食品安全現(xiàn)代化法案》，該法是對(duì)前法的補(bǔ)充和發(fā)展，其核心強(qiáng)調(diào)食品安全的預(yù)防，該法在強(qiáng)化FDA權(quán)力的基礎(chǔ)上，更加注重多部門的協(xié)調(diào)，對(duì)涉及國內(nèi)和進(jìn)口食品安全的標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、召回等各方面都有系統(tǒng)規(guī)定。

1.2我國法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系狀況

我國已在2004年制定出境水產(chǎn)品追溯機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，這為我國水產(chǎn)品出口歐盟地區(qū)提供保障，也為我國進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用水產(chǎn)品追溯機(jī)制提供了范例和機(jī)遇。此后，我國從中央到地方加大加快了制定水產(chǎn)品追溯機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)。

從中央政府層面看，中央政府不斷完善了包括水產(chǎn)品追溯機(jī)制在內(nèi)各項(xiàng)食品安全法規(guī)。于2009年2 月28 日頒布， 2009年6 月1 日正式實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》，并于2014年5月14日在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上原則通過了《食品安全法(修訂草案)》，其立法宗旨是“保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”，這進(jìn)一步為我國實(shí)施水產(chǎn)品追溯機(jī)制提供了原則保障。相關(guān)食品安全規(guī)章包括2010年3月10日由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局通過，并于2011年6月1日起實(shí)行的《進(jìn)出口水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》。相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)有2008年實(shí)行的《食品安全管理體系：水產(chǎn)品加工企業(yè)要求》。此外，我國《食品可追溯性通用規(guī)范》、《食品追溯信息編碼與標(biāo)識(shí)規(guī)范》兩項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)已于2009年12 月通過審定，還有若干食品安全追溯的國家標(biāo)準(zhǔn)正在制定之中[6]。

從地方政府層面看，我國沿海各省市加快了水產(chǎn)品追溯機(jī)制相關(guān)法律法規(guī)的制定和實(shí)施。上海市政府已與2014年8月12日進(jìn)行了《上海市食品安全信息追溯管理辦法(草案)》立法聽證會(huì)，積極探索水產(chǎn)品追溯體系的建立[7]。廣東省也頒布并實(shí)施《廣東省水產(chǎn)品標(biāo)識(shí)管理實(shí)施細(xì)則》，以法律法規(guī)形式要求水產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的標(biāo)識(shí)強(qiáng)制性措施進(jìn)行了有效的保證，并對(duì)標(biāo)識(shí)信息和相應(yīng)的違法處罰進(jìn)行了具體的規(guī)定，這對(duì)于對(duì)當(dāng)?shù)厮a(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系的建立起到了重要的法律保障作用。福建省海洋與漁業(yè)廳《關(guān)于印發(fā)2012年福建省水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)工作方案的通知》，部署了該省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)的總體規(guī)劃，以政府文件形式加強(qiáng)了對(duì)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系建設(shè)的支持力度和政策引導(dǎo)作用。

2　監(jiān)管部門的設(shè)置和運(yùn)行比較

2.1美國監(jiān)管部門的設(shè)置和運(yùn)行的狀況

在監(jiān)管部門的設(shè)置和運(yùn)行方面，美國實(shí)行的是分散的多部門聯(lián)合監(jiān)管模式，這些部門縱向分為聯(lián)邦政府之上、聯(lián)邦政府、州和地方政府三級(jí)。它們組成縱橫的安全之網(wǎng)，確保著國家的食品安全。美國政府強(qiáng)制企業(yè)實(shí)施可追溯的最佳對(duì)策是保證不安全食品或劣質(zhì)食品能夠快速從市場上去除，允許企業(yè)在達(dá)到可追溯目標(biāo)要求的情況下彈性決定行為方式，可以采取制定嚴(yán)格的不安全食品召回標(biāo)準(zhǔn)，增加對(duì)生產(chǎn)不安全食品企業(yè)的懲罰、加強(qiáng)對(duì)食源性疾病危害的監(jiān)控等措施[8]。目前，聯(lián)邦層面之上的機(jī)構(gòu)如一些關(guān)于食品安全的委員會(huì)，如“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)等，其負(fù)責(zé)各具體機(jī)構(gòu)的聯(lián)合協(xié)調(diào)； 聯(lián)邦政府層面共有10多個(gè)部門參與到食品質(zhì)量安全監(jiān)管。其中涉及水產(chǎn)品質(zhì)量安全和追溯的主要包括食品藥品管理局(FDA)，其隸屬于美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部(DHHS)，其管理范圍涵蓋國內(nèi)和進(jìn)口食品(肉、禽和部分蛋制品除外)，包括野味、食品添加劑、動(dòng)物飼料和獸藥。環(huán)境保護(hù)局(EPA)負(fù)責(zé)管理農(nóng)藥的生產(chǎn)、銷售和使用，以及對(duì)飲用水及水中食源性有毒化學(xué)物質(zhì)制定相關(guān)條例和研究方案。農(nóng)業(yè)研究服務(wù)署(ARS)隸屬于美國農(nóng)業(yè)部(USDA)，它是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品改良利用等的研究機(jī)構(gòu)。動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫所(APHIS)則負(fù)責(zé)動(dòng)植物安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)行監(jiān)控、跟蹤動(dòng)植物疾病。隸屬于商業(yè)部的國家海洋局(NMFS)則是對(duì)水產(chǎn)品進(jìn)行專門管理的機(jī)構(gòu)，管理內(nèi)容涉及水產(chǎn)品監(jiān)督檢驗(yàn)和等級(jí)劃分等內(nèi)容。此外，美國聯(lián)邦政府層面的疾病預(yù)防控制中心(CDC)、農(nóng)業(yè)服務(wù)推廣局、國家衛(wèi)生學(xué)院等也直接或間接地參與到水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的過程中。州和地方政府一般具有相對(duì)獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它們需要接受聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，并在法律規(guī)定的情況下與聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作執(zhí)法。美國的第三部門也積極參與到可追溯體系的建設(shè)中，美國食品科技協(xié)會(huì)在2011年分3次舉行可追溯研究峰會(huì)，以期解決如何滿足日益增長的農(nóng)業(yè)和食品的可追溯性要求。食品行業(yè)企業(yè)，貿(mào)易協(xié)會(huì)，當(dāng)?shù)亍⒅莺椭醒胝?，可追溯解決方案的提供者，非盈利組織和消費(fèi)者階層，都有參與到這個(gè)會(huì)議當(dāng)中。這次會(huì)議之后，提煉可追溯的概念，并就如何達(dá)到食品可追溯性達(dá)成了協(xié)議的基本原則和整體設(shè)計(jì)期望的方法[9]。

2.2我國監(jiān)管部門的設(shè)置和運(yùn)行的狀況

目前我國實(shí)際上形成了以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)、多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，這一體制的形成既有歷史原因，又有現(xiàn)實(shí)原因。早在1965年國務(wù)院明確規(guī)定衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生的監(jiān)督工作和技術(shù)指導(dǎo)； 改革開放后，更是頒布了多項(xiàng)條例和法律從多方面確認(rèn)和強(qiáng)化了衛(wèi)生部門在食品安全監(jiān)管體制中的主導(dǎo)地位。

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，人們更加注重生活水平的質(zhì)量，一些重大食品安全事故引起社會(huì)各界的關(guān)注和重視。因此，我國的食品安全政府管理面臨巨大挑戰(zhàn)，衛(wèi)生部門監(jiān)管食品安全的壓力也越來越大，由此推動(dòng)了多部門分環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管體制的形成，質(zhì)檢部門、工商部門、農(nóng)業(yè)部門、食品藥品監(jiān)督管理局相繼成為食品安全監(jiān)管的責(zé)任主體。2004年9月1日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，確立了“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管”的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管； 質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門； 工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管； 衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管； 食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故[10]。目前，這些監(jiān)管部門之間基本上形成了信息通報(bào)、行政協(xié)調(diào)、行政協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法、案件移交、信息與資源共享等合作制度。

政府管理部門通過報(bào)紙、電視、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等渠道將食品質(zhì)量問題和相關(guān)信息及時(shí)通報(bào)給各個(gè)相關(guān)利益主體，同時(shí)組織開展多種形式的宣傳活動(dòng)傳播科學(xué)的消費(fèi)知識(shí)，已經(jīng)基本建立了一套以政府機(jī)構(gòu)為主的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)體系[11]。政府各監(jiān)管主體分別監(jiān)管著食品安全的一個(gè)環(huán)節(jié)，并在制度的保障下進(jìn)行合作，而水產(chǎn)品追溯也是包括生產(chǎn)、加工、包裝、儲(chǔ)運(yùn)、銷售和進(jìn)出口等各個(gè)環(huán)節(jié)的完整鏈條。因此我們我國水產(chǎn)品追溯機(jī)構(gòu)的設(shè)置、運(yùn)行和維護(hù)也必將涉及衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門、工商部門、農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理局等各部門。這一以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)、多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制為我國實(shí)施水產(chǎn)品追溯機(jī)制提供了很好的基礎(chǔ)，同時(shí)也不可避免的帶來了管理混亂、責(zé)任不清晰的嚴(yán)重問題。

3　技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用情況的比較

3.1美國水產(chǎn)品可追溯治理的技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用情況

美國對(duì)FAD和USDA的預(yù)算資助逐年增長，以用于他們?cè)谑称钒踩芾眍I(lǐng)域的資金開支[10]。因此，美國每年也花很多資金用于食品安全可追溯領(lǐng)域的開發(fā)和推廣。美國實(shí)行可追溯機(jī)制的GMP和HACCP管理，這要求企業(yè)產(chǎn)品加工生產(chǎn)過程需嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。GMP和HACCP 實(shí)行第三方認(rèn)證，盡管美國政府不強(qiáng)制實(shí)行產(chǎn)品認(rèn)證，但要求產(chǎn)品生產(chǎn)的每個(gè)環(huán)節(jié)必須是可控、安全和可追溯，由此企業(yè)在生產(chǎn)過程中一般都會(huì)選擇GMP和 HACCP 管理體系。運(yùn)輸銷售過程可追溯制度則是后追溯制度，運(yùn)輸過程的始終涉及好幾個(gè)相互銜接的環(huán)節(jié)，運(yùn)輸前運(yùn)輸企業(yè)需要承接供應(yīng)商或運(yùn)輸委托者提供的信息并轉(zhuǎn)接給批發(fā)、零售商，并且批發(fā)和零售商要分別建立起本環(huán)節(jié)的條形碼信息以供回溯，如果在銷售環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題企業(yè)則有責(zé)任實(shí)行召回。美國除了包括水產(chǎn)品在內(nèi)的食品質(zhì)量安全追溯制度體系本身建設(shè)的完整，還在于其所擁有的強(qiáng)大技術(shù)保障、完善的供應(yīng)鏈保障和適宜的消費(fèi)軟環(huán)境。美國早在1973年已成立了美國統(tǒng)一代碼委員會(huì)(UCC)，其是世界上最早使用代碼系統(tǒng)的國家[12]。這為美國實(shí)行系統(tǒng)的水產(chǎn)品追溯提供了技術(shù)基礎(chǔ)，而美國社會(huì)的高度信息化技術(shù)也是建立水產(chǎn)品追溯的強(qiáng)大助推器。

3.2我國水產(chǎn)品可追溯治理的技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用情況

水產(chǎn)品追溯需要技術(shù)支持。對(duì)水產(chǎn)品進(jìn)行追溯首先需要對(duì)每一個(gè)或每一個(gè)單位(批次)的水產(chǎn)品進(jìn)行編碼，并且編碼要具有唯一性、永久性、簡單性和可擴(kuò)展性，只有這樣才能保障追溯物種、產(chǎn)地、生產(chǎn)系統(tǒng)或條件的準(zhǔn)確性，目前，國際上食品追溯常用的電子編碼體系包括EAN·UCC標(biāo)準(zhǔn)體系、EPC標(biāo)準(zhǔn)體系、ISO標(biāo)準(zhǔn)體系。第二個(gè)環(huán)節(jié)就是識(shí)別，對(duì)每一個(gè)或每一個(gè)單位(批次)的水產(chǎn)品進(jìn)行編碼后，對(duì)其進(jìn)行追溯時(shí)就必須進(jìn)行識(shí)別，識(shí)別技術(shù)必須要方便快捷、盡量縮短貨物交貨周期，現(xiàn)在最常用的識(shí)別技術(shù)包括耳標(biāo)、條形碼及RFID技術(shù)等構(gòu)成的技術(shù)體系，其中耳標(biāo)是指加施于動(dòng)物，用于證明動(dòng)物身份、承載動(dòng)物個(gè)體信息的標(biāo)志物； RFID是一項(xiàng)利用射頻信號(hào)通過空間耦合，實(shí)現(xiàn)無接觸雙向信息傳遞，通過所傳遞的信息達(dá)到自動(dòng)識(shí)別目標(biāo)對(duì)象并獲取相關(guān)數(shù)據(jù)的技術(shù)，在可追溯體系方面具有很大的優(yōu)勢(shì)[13]。

以上介紹的相關(guān)編碼和識(shí)別技術(shù)在我國食品追溯中都得到了一定程度的應(yīng)用，例如，近期，在一些在線超市和團(tuán)購網(wǎng)站上出現(xiàn)了一種“有機(jī)甲魚”，采用預(yù)包裝，包裝上附有一張輕薄的追溯卡，上面標(biāo)有二維碼，消費(fèi)者下載甲魚品牌對(duì)應(yīng)的手機(jī)APP，掃描二維碼就可知道其從養(yǎng)殖、加工到銷售3個(gè)環(huán)節(jié)的具體信息，尤其是養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，可以具體到產(chǎn)自哪個(gè)魚塘、魚塘的深度、投放養(yǎng)殖的密度、喂養(yǎng)的飼料。2010年，中國水產(chǎn)科學(xué)研究院提出“水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系構(gòu)建”項(xiàng)目，領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)設(shè)計(jì)了水產(chǎn)品主體標(biāo)識(shí)與標(biāo)簽標(biāo)識(shí)技術(shù)，建立了水產(chǎn)品供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)傳輸與交換技術(shù)體系，科學(xué)設(shè)置了追溯信息導(dǎo)入與查詢動(dòng)態(tài)權(quán)限分配原則與方法，集合形成政府(省級(jí))水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯與監(jiān)管平臺(tái)，研發(fā)出了水產(chǎn)養(yǎng)殖與加工產(chǎn)品質(zhì)量安全管理軟件系統(tǒng)、水產(chǎn)品市場交易質(zhì)量安全管理軟件系統(tǒng)和水產(chǎn)品執(zhí)法監(jiān)管追溯軟件系統(tǒng)。另外，我國還建立了多個(gè)層級(jí)的追溯系統(tǒng)，典型的如：國家食品安全追溯平臺(tái)，它就是基于EAN·UCC國際通用編碼系統(tǒng)，采用條碼及自動(dòng)識(shí)別技術(shù)構(gòu)建，追溯食品涵蓋了海產(chǎn)品等13類15萬多種，其他平臺(tái)如中國產(chǎn)品電子監(jiān)管網(wǎng)、上海市食用農(nóng)產(chǎn)品流通安全追溯系統(tǒng)等。

4　結(jié)論和建議

通過對(duì)中美水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理的比較分析，發(fā)現(xiàn)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理機(jī)制，以法律確立的原則和在法律與實(shí)踐的互動(dòng)中形成的并被修訂的法律確立的系統(tǒng)制度為基礎(chǔ)，一系列制度能提高水產(chǎn)品的可追溯治理； 美國政府組成縱橫的安全之網(wǎng)，確保著水產(chǎn)品質(zhì)量安全； 美國水產(chǎn)品可追溯治理的技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用也非常的發(fā)達(dá)。相比之下，中國有關(guān)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯的法律不是很完善，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)分工混亂、權(quán)責(zé)不明、協(xié)調(diào)失敗，監(jiān)督途徑不暢通； 水產(chǎn)品可追溯治理的信息化技術(shù)也有待提高和推廣。

表1　美國和中國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理情況比較

比較點(diǎn)美國中國法律法規(guī)相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量多、完備;多達(dá)30部法律法規(guī)對(duì)水產(chǎn)品可追溯有硬性規(guī)定相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量不多,僅僅2部法規(guī)有明確規(guī)定;政府對(duì)水產(chǎn)品可追溯沒有硬性規(guī)定政府監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)涉及多10多個(gè)政府部門,組成縱橫的安全之網(wǎng),分工明確;對(duì)水產(chǎn)品可追溯安全有專門的機(jī)構(gòu);美國的第三部門也積極參與可追溯體系建設(shè)衛(wèi)生部門為主導(dǎo)、多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制,存在分工疊加和交叉;對(duì)水產(chǎn)品可追溯安全監(jiān)管隸屬于農(nóng)業(yè)部;第三部門參與比較少技術(shù)發(fā)展情況美國社會(huì)的高度信息化技術(shù)也是建立水產(chǎn)品追溯的強(qiáng)大助推器;水產(chǎn)品可追溯應(yīng)用發(fā)達(dá)可追溯信息技術(shù)得到了一定的應(yīng)用;但是還有待提高

鑒于此，該文提出以下3點(diǎn)建議，以完善我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯治理機(jī)制。

(1)完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，打好可追溯體系基礎(chǔ)

為完善我國水產(chǎn)品可追溯機(jī)制的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而為機(jī)制的建立和完善提供基礎(chǔ)。首先，應(yīng)該確立規(guī)范的立法理念，立法確定相關(guān)制度，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律法規(guī)的缺漏和空白之處。我國現(xiàn)行法律應(yīng)該對(duì)水產(chǎn)品可追溯機(jī)制的建立做出硬性規(guī)定，建立健全食品安全的市場準(zhǔn)入制度、食品銷售環(huán)節(jié)的跟蹤控制制度、食品召回制度、食品安全社會(huì)信用體系，從而對(duì)食品的生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、銷售以及進(jìn)出口等所有與食品有關(guān)的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，強(qiáng)制一定規(guī)模的水產(chǎn)品企業(yè)必須建立可追溯機(jī)制。此外，法律法規(guī)應(yīng)該引導(dǎo)整個(gè)可追溯鏈條上的主體事前、事中、事后全程監(jiān)管的理念，而不是到消費(fèi)環(huán)節(jié)才暴露問題，以出現(xiàn)食品安全事故為代價(jià)。其次，需要在注重操作性的基礎(chǔ)上細(xì)化一些法律法規(guī)，制定水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯的專門法律和相關(guān)配套措施。目前我國沒有專門的水產(chǎn)品可追溯法律，一些操作指南也由于級(jí)別和權(quán)威性較低，難以推廣應(yīng)用。最后，需要合理布局法律法規(guī)體系，淘汰法律法規(guī)不合理、相互矛盾之處。以《食品安全法》為根本，在此基礎(chǔ)上編織地方的水產(chǎn)品追溯法規(guī)保障之網(wǎng)； 加快立法和法律修訂進(jìn)程，強(qiáng)化水產(chǎn)品可追溯相關(guān)法律落實(shí)。

要建立統(tǒng)一水產(chǎn)品可追溯標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)現(xiàn)全國范圍跨地區(qū)可追溯的前提，這些標(biāo)準(zhǔn)包括通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、信息標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)等。我國目前存在著國家和地方標(biāo)準(zhǔn)并行的情況，標(biāo)準(zhǔn)之間存在混亂的狀況。需要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的研究和適用，根據(jù)水產(chǎn)品可追溯發(fā)展?fàn)顩r，改變我國水產(chǎn)品追溯領(lǐng)域某些環(huán)節(jié)的過低、過少、矛盾沖突的狀況。

(2)整合管理部門資源，提供可追溯機(jī)制保障

管理部門嚴(yán)格、高效、科學(xué)執(zhí)法是建立水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機(jī)制的保障。首先，需要做好專管和統(tǒng)管的結(jié)合。“專管”即專門管理，“統(tǒng)管”即統(tǒng)一管理； 目前，我國在水產(chǎn)品可追溯鏈上實(shí)行各環(huán)節(jié)的分段專門管理； 而強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理部門卻沒有，這樣就不利于協(xié)調(diào)整合管理資源。為此，國家可以成立一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理部門，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化各專管部門職能組合，形成科學(xué)有效的管理體制。其次，需要明確管理部門權(quán)屬、合理分工，明確了權(quán)屬才能解決職能部門間“爭權(quán)奪利”、推諉扯皮的問題，切實(shí)發(fā)揮多重關(guān)口安全保障作用； 合理分工才能解決監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白同時(shí)存在的雙重矛盾，改變執(zhí)法效率和質(zhì)量低下的現(xiàn)狀。最后，需要注重管理方式的科學(xué)合理合法，部門設(shè)置的有效性必須通過執(zhí)法實(shí)踐予以落實(shí)。其一需要改變管理理念； 其二即改變“事后”管理理念下的“以罰代管”“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”執(zhí)法實(shí)踐； 改變以罰代管和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式就是改變管理部門的常態(tài)化監(jiān)管的懈怠和不作為，從而杜絕食品企業(yè)的機(jī)會(huì)主義傾向，有利于營造管理部門和企業(yè)的良性互動(dòng)，這需要立法規(guī)范處罰方式的運(yùn)用，建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制； 其三，需要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)踐的新特點(diǎn)新問題也不斷呈現(xiàn)，如果采用老的執(zhí)法理念和方式，可能會(huì)造成管不勝管、管不好的局面，引入第三方部門和獨(dú)立檢測(cè)機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮社會(huì)力量加強(qiáng)對(duì)管理部門監(jiān)管的監(jiān)管。

(3)加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)運(yùn)用，推廣落實(shí)可追溯機(jī)制

水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機(jī)制的建立需要強(qiáng)大的技術(shù)支撐，包裝、平臺(tái)、信息收集、信息披露、檢測(cè)等都需要技術(shù)基礎(chǔ)。首先，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的資金支持和政策宣貫，建立產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體制機(jī)制，打破技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)壁壘，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的銜接性、整體性，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)互通、信息共享。為此我們需加強(qiáng)政策導(dǎo)向，充分發(fā)揮科研院所的創(chuàng)新資源，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新。其次，水產(chǎn)品可追溯機(jī)制創(chuàng)新需要整體推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)品可追溯涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，需搭建配套信息獲取、信息收集、信息披露、信息數(shù)據(jù)庫及管理技術(shù)，如食品生產(chǎn)代碼、檔案記錄等信息數(shù)據(jù)庫以及供應(yīng)鏈管理技術(shù)和食品安全信息查詢技術(shù)、監(jiān)管技術(shù)等管理技術(shù)，因此在這些領(lǐng)域的創(chuàng)新需要重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)，不能有所偏費(fèi)。最后，落實(shí)技術(shù)推廣應(yīng)用。技術(shù)創(chuàng)新的根本目的還在于運(yùn)用，否則終歸于紙上談兵。對(duì)于大型企業(yè)，其是技術(shù)創(chuàng)新推廣應(yīng)用的重點(diǎn)，可以通過政策支持，如給予一定的稅費(fèi)減免，鼓勵(lì)其進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，發(fā)揮它們示范帶動(dòng)的作用； 我國目前技術(shù)推廣應(yīng)用的難點(diǎn)在于小、微企業(yè)，小、微企業(yè)資金、技術(shù)實(shí)力非常有限，進(jìn)行可追溯機(jī)制建立將是一個(gè)比較大的負(fù)擔(dān)，這就需要政府財(cái)政和定向資金支持，針對(duì)小、微企業(yè)的特點(diǎn)進(jìn)行特色技術(shù)開發(fā)，并對(duì)其進(jìn)行技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)、指導(dǎo)。無論是大型企業(yè)還是小微企業(yè)，進(jìn)行技術(shù)推廣時(shí)要注重技術(shù)的前瞻性和適用性，前瞻性才能保證長遠(yuǎn)發(fā)展，適用性則是可持續(xù)運(yùn)用的前提。

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A COMPARISON OF MECHANISM OF GOVERNMENT GOVERNANCE ON THE QUALITY AND SAFETY OF AQUATIC PRODUCTS TRACEABILITY BETWEEN CHINA AND US*

Zheng Jianming※，Zheng Jiuhua

(The College of Humanity Shanghai Ocean University，Shanghai 201306，China)

The traceability of the quality and safety of aquatic products is essential for the economic and social development, which is the important policy for guaranteeing the quality and safety of aquatic products. The traceability construction of the quality and safety of aquatic products in USA plays the leading role in the world.Comparing with the US, the legal basis of China about the traceability of the quality and safety of aquatic products is not very explicit. The government supervision agency is indistinct, the power and duties are ambiguity. The application of information technology inaquatic products traceability is very laggard. At last, the paper put forward that it should establish legal and standards for the quality and safety of aquatic products traceability, integrate the management departments′ resources to provide security for the aquatic products traceability, and strengthen the application of technology development to implement the extension of quality and safety of aquatic products Traceability.

quality and safety of aquatic products; traceability; government governance

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160506

2015-12-17

鄭建明(1975—)，男，浙江衢州人，博士后、副教授。研究方向：食品安全質(zhì)量政府管理。Email：jmzheng@shou.edu.cn

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“基于可追溯性的水產(chǎn)品質(zhì)量安全治理機(jī)制及其路徑優(yōu)化研究”(14YJCZH224)

F326.4；TS201.6

A

1005-9121[2016]05-0035-06