龔志文，劉太剛

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京　100872)

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我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)對(duì)糧食安全的影響及對(duì)策

龔志文，劉太剛

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872)

糧食安全是中國(guó)的首要民生問題，也是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的首要條件。1998年房地產(chǎn)業(yè)商品化改革以來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展占用了巨量的土地空間，消耗和污染了過量的有機(jī)土壤及淡水資源，劣化了糧食生產(chǎn)者的年齡、性別結(jié)構(gòu)，降低了勞動(dòng)力資源與耕地資源的配置效率，導(dǎo)致我國(guó)的糧食生產(chǎn)缺地、缺土、缺水、缺人，給我國(guó)糧食安全埋下了嚴(yán)重的隱患。為此，實(shí)行存量耕地的零轉(zhuǎn)用制度和房地產(chǎn)占地紅線制度，是確保糧食安全的可行性路徑。

糧食安全；糧食危機(jī)；房地產(chǎn)

自1998年朱镕基政府宣布取消福利分房、把住房全面推向市場(chǎng)以來(lái)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)就呈現(xiàn)出一種超高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，推動(dòng)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速躍上了GDP世界第二、外匯儲(chǔ)備世界第一的高峰。盡管房地產(chǎn)業(yè)對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡居功至偉，但如果超越經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)觀察，我們就不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)在最近十多年的發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過住房條件改善及經(jīng)濟(jì)發(fā)展給國(guó)人帶來(lái)的福利。其中，房地產(chǎn)業(yè)對(duì)于我國(guó)糧食安全的沖擊，就是其負(fù)面影響之一。具體而言，土地空間、土壤、水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是糧食生產(chǎn)最為關(guān)鍵的因素，構(gòu)成了糧食安全的基礎(chǔ)，而房地產(chǎn)業(yè)正是通過對(duì)這四種基礎(chǔ)性因素的侵蝕而危及中國(guó)的糧食安全。

一、房地產(chǎn)業(yè)占用了大量可耕作的土地空間而危及糧食安全

房地產(chǎn)業(yè)對(duì)耕地面積的侵蝕首先體現(xiàn)在它對(duì)耕地減少的影響率上。一般而言，促使耕地減少的原因有四種：建設(shè)用地、災(zāi)毀耕地、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而建設(shè)用地中又以房地產(chǎn)占用為主。通過對(duì)數(shù)據(jù)的整理運(yùn)算得到我國(guó)2001—2008年災(zāi)毀耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、房地產(chǎn)占用對(duì)耕地面積減少的影響率(如表1)。由表1可見，房地產(chǎn)的影響率從2001年的12.5%擴(kuò)大到2008年的50.9%，超越生態(tài)退耕影響，成為導(dǎo)致耕地減少的主要原因。盡管2001—2006年生態(tài)退耕一直是耕地減少的重要原因，但是生態(tài)退耕也是迫于城鎮(zhèn)化發(fā)展所引致的生態(tài)環(huán)境壓力而實(shí)施的策略。

表1　2001—2008年耕地減少的原因結(jié)構(gòu)(%)

資料來(lái)源：國(guó)土資源部《中國(guó)國(guó)土資源年鑒(2002—2009)》。

然而，通過對(duì)比耕地面積數(shù)據(jù)與糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，耕地面積變化與糧食產(chǎn)量變化不完全一致，有的年份耕地面積減少，糧食產(chǎn)量反而增加。這是否表明房地產(chǎn)業(yè)占用耕地并非是影響糧食安全的因素呢？答案是否定的，學(xué)者研究指出農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步不僅能夠抵消耕地面積減少所導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)，而且還可以使糧食總產(chǎn)量出現(xiàn)大幅度增加[1]。那么，舍棄技術(shù)進(jìn)步的外生假設(shè)，還能否直接證明房地產(chǎn)耗地是影響糧食產(chǎn)量的原因呢？

通過對(duì)比1998年前后糧食總產(chǎn)量和人均產(chǎn)量增長(zhǎng)率(如表2)，我們發(fā)現(xiàn)，即使1998年后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)要遠(yuǎn)高于1998年之前，但1998—2008年的十年增長(zhǎng)率僅為3.2%，要遠(yuǎn)低于1998年之前1978—1988(29.3%)和1988—1998(29.9%)兩個(gè)十年增長(zhǎng)率。因此，可以認(rèn)為盡管隨著農(nóng)業(yè)科技水平的提高，耕地作為糧食生產(chǎn)主要生產(chǎn)資料的地位有所降低，但耕地?cái)?shù)量仍是決定糧食產(chǎn)量的重要因素，繼而可以推論房地產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展應(yīng)該為我國(guó)糧食安全危機(jī)承擔(dān)首要責(zé)任。

表2　1978—2014年糧食產(chǎn)量每十年增長(zhǎng)率

資料來(lái)源：國(guó)家糧食局《中國(guó)糧食年鑒(1979—2015)》整理計(jì)算。

其次，耕地的占補(bǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)一步驗(yàn)證了房地產(chǎn)業(yè)對(duì)耕地面積的侵蝕效應(yīng)。國(guó)家每年會(huì)通過土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等途徑來(lái)補(bǔ)償耕地面積，但將房地產(chǎn)占用耕地面積與土地開發(fā)、整理、復(fù)墾增加的耕地面積進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)(如圖1)，二者的數(shù)值十分接近，由此可以理解為耕地的補(bǔ)償基本上是在補(bǔ)房地產(chǎn)占用的耕地。而且需要強(qiáng)調(diào)的是，補(bǔ)償?shù)母嘏c房地產(chǎn)占用的耕地質(zhì)量上難以對(duì)等。一方面是區(qū)域內(nèi)質(zhì)量難以對(duì)等，房地產(chǎn)占用的耕地一般是城鎮(zhèn)周圍優(yōu)質(zhì)的耕地，這種耕地有機(jī)質(zhì)豐富、機(jī)械化耕作便利、水利設(shè)施完備、糧食產(chǎn)量較高；而出于成本的考量，通過復(fù)墾、開發(fā)、整理增加的耕地一般距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，土地貧瘠，交通水利設(shè)施缺乏，不便于耕作，農(nóng)作物產(chǎn)量相對(duì)較低。

另一方面是區(qū)域間質(zhì)量難以對(duì)等，我國(guó)國(guó)土遼闊，東、中、西水熱等氣候條件和灌溉等技術(shù)條件相差較大，占的可能是東部濕潤(rùn)氣候下的高產(chǎn)耕地，而補(bǔ)的卻是內(nèi)部干旱的地產(chǎn)耕地?？梢姡康禺a(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展不僅減少了糧食生產(chǎn)所需的耕地面積，還降低了耕地的質(zhì)量，從而動(dòng)搖我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)。

圖1　2001—2008年耕地補(bǔ)償面積與房地產(chǎn)占用面積(萬(wàn)畝)資料來(lái)源：國(guó)產(chǎn)資源部《中國(guó)國(guó)土資源年鑒(2002—2009)》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒(2002—2009)》。

二、房地產(chǎn)業(yè)消耗和污染了大量可耕作的有機(jī)土壤而危及糧食安全

糧食安全不僅與耕地?cái)?shù)量相關(guān)，還取決于耕地的質(zhì)量，也即適宜耕種的有機(jī)土壤。在房地產(chǎn)項(xiàng)目占用了大量土地空間的情況下，如果有足夠的可種植糧食作物的土壤，部分土地空間還可以在一定程度上及一定比例上復(fù)墾為耕地，包括拆除廢棄建筑物復(fù)墾和在建筑物頂層復(fù)墾，盡管這種復(fù)墾的成本極其高昂。但遺憾的是，房地產(chǎn)業(yè)不僅占有了可用于糧食生產(chǎn)的土地空間，而且還消耗或破壞了可用于種植糧食作物的有機(jī)土壤。

具體而言，房地產(chǎn)對(duì)有機(jī)土壤的破壞既包括建筑物所直接覆蓋的耕作層及相關(guān)建材行業(yè)取土、沙、石、水造成的生態(tài)消耗，也包括房地產(chǎn)所拉動(dòng)的采掘冶煉及化工、電鍍等產(chǎn)業(yè)所帶來(lái)的工業(yè)污染消耗，還包括因房地產(chǎn)占用耕地和潛在耕地而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)大量使用化肥農(nóng)藥來(lái)追求高產(chǎn)所引致的農(nóng)業(yè)污染消耗。

覆蓋消耗是指房屋、道路、廣場(chǎng)、地下水電暖等設(shè)施所覆蓋的有機(jī)土壤，用于覆蓋土壤的材料都具有不透水甚至不透氣的特性，如水泥、磚塊兒、金屬制品、玻璃制品、塑料制品等等。這些土壤因長(zhǎng)期被建筑物或建筑材料覆蓋且缺乏水、陽(yáng)光致使無(wú)法生長(zhǎng)植物，甚至無(wú)法生長(zhǎng)微生物。而且，學(xué)者研究指出快速的城鎮(zhèn)化過程中，呈現(xiàn)出土壤資源質(zhì)量越高，受城鎮(zhèn)發(fā)展影響越深刻，流失越嚴(yán)重的特點(diǎn)[2]。數(shù)據(jù)顯示，以全市土地計(jì)，北京市建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度為21.3%，若以平原地區(qū)計(jì)，則建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到57%，這意味著將近6成的平原地區(qū)被鋼筋水泥覆蓋。上海的建設(shè)用地已占市域面積45%左右，遠(yuǎn)超30%的國(guó)際警戒線[3]。武漢市核心區(qū)地面硬化率高達(dá)90%以上，核心區(qū)外地面硬化率也超70%[4]。

生態(tài)消耗是指房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拉動(dòng)了對(duì)石灰、水泥、木材、石料等建材的需求，工程取土、沙、石、木、水量逐年增加，成為水土流失、土地塌陷和土壤沙化最主要的人為原因。例如，不合理修筑公路、建廠、挖煤、采石等，破壞了植被，使土坡穩(wěn)定性降低，引起滑坡、塌方、泥石流等災(zāi)害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于人為原因全國(guó)每年新增水土流失面積100萬(wàn)畝以上，年損失表土50億t；新增沙化面積38萬(wàn)km2，占宜居國(guó)土面積的約19.8%[5]。

工業(yè)污染消耗方面，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)受工業(yè)污染的耕地約有1.5億畝，占耕地總面積的8.3%，造成每年糧食減產(chǎn)約5 000萬(wàn)t，其中生活工業(yè)污水灌溉污染3 250萬(wàn)畝，工業(yè)固體廢棄物堆存和污染200萬(wàn)畝，城市生活垃圾占地80多萬(wàn)畝[6]。這些受污染的耕地大都集中在東中部地區(qū)，例如長(zhǎng)三角、珠三角，東三省等房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的地區(qū)。從工業(yè)污染的產(chǎn)業(yè)分布來(lái)看，化工、冶煉、采礦、制造業(yè)等是污染物的主要來(lái)源[7]。而房地產(chǎn)對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勁拉動(dòng)是導(dǎo)致土壤工礦業(yè)污染加重的深層次原因。其中房地產(chǎn)對(duì)化工業(yè)的拉動(dòng)率為47.9%、對(duì)相關(guān)制造業(yè)的拉動(dòng)率約為40%、對(duì)相關(guān)采礦業(yè)的拉動(dòng)率為16.6%、對(duì)冶煉業(yè)的拉動(dòng)率為13.69%[8]。因此，房地產(chǎn)應(yīng)該為工礦企業(yè)所帶來(lái)的土壤污染承擔(dān)相應(yīng)比例的責(zé)任。

農(nóng)業(yè)污染消耗方面，房地產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展擠占了大量的耕地資源，致使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被迫依賴化肥農(nóng)藥農(nóng)膜實(shí)行高產(chǎn)戰(zhàn)略。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥、地膜不合理的使用是導(dǎo)致土壤污染的重要原因之一。首先，我國(guó)占世界7%的耕地，卻使用了占世界35%的化肥，每公頃耕地使用的化肥量達(dá)504公斤，是全球平均使用量的四倍多，化肥利用率只有65%，發(fā)達(dá)國(guó)家則達(dá)到80%[9]。1998年以來(lái)由于化學(xué)肥料的大量使用，累計(jì)產(chǎn)生化肥類土壤污染物9 975.2萬(wàn)t，年均665萬(wàn)t，累計(jì)造成土地污染66.5億畝，年均4.4億畝[7]。其次，2010年我國(guó)農(nóng)藥使用量已達(dá)130萬(wàn)t，約占世界農(nóng)藥使用總量的20%，是世界平均水平的2.5倍，平均每年約有1億t的農(nóng)藥藥液污染物流失到土壤中，受農(nóng)藥污染的土壤面積達(dá)1.36億畝[10]。遺憾的是，農(nóng)藥的使用并未帶來(lái)預(yù)期的效果。從1998年到2014年，農(nóng)藥使用量?jī)粼?4.44萬(wàn)t，增長(zhǎng)了60.4%，而同期的糧食總產(chǎn)量?jī)H僅增長(zhǎng)18.5%。最后，由于農(nóng)膜的使用，我國(guó)每年有超過1.2億t的有機(jī)土壤流失，1998年以來(lái)共計(jì)超過18億t的有機(jī)土壤流失，這些土壤足以形成25 cm厚度的耕地618.4萬(wàn)畝[7]。

不難看出，如若沒有1998年以來(lái)房地產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展，中國(guó)的土壤污染絕不會(huì)達(dá)到現(xiàn)在這種程度。由此可以認(rèn)為，房地產(chǎn)對(duì)可耕作土壤的消耗和污染，嚴(yán)重削弱了我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)。

三、房地產(chǎn)業(yè)消耗和污染了大量可灌溉的淡水資源而危及糧食安全

我國(guó)淡水資源分布極不均衡，呈現(xiàn)出“山區(qū)多平原少，東南多西北少”的特點(diǎn)，擁有全國(guó)耕地面積2/3的北方地區(qū)，灌溉水資源儲(chǔ)量卻不到全國(guó)的1/5。水資源的短缺成為糧食生產(chǎn)的重要瓶頸。

1998年以來(lái)，以房地產(chǎn)業(yè)為主的城鎮(zhèn)化增大了工業(yè)、生活和城市生態(tài)用水的需求，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水的程度。1998—2013年，全國(guó)供水總量增長(zhǎng)13.04%，用水總量增長(zhǎng)13.76%，而農(nóng)業(yè)用水僅增長(zhǎng)4.11%，同期的工業(yè)用水增長(zhǎng)24.88%，生活用水增長(zhǎng)38.17%[11]，工業(yè)用水和生活用水的增長(zhǎng)顯著快于供用水總量和農(nóng)業(yè)用水的增長(zhǎng)。同時(shí)，十多年間農(nóng)業(yè)用水在用水總量中的比重降低了5.9個(gè)百分點(diǎn)，而工業(yè)用水和生活用水的比率則分別增長(zhǎng)2.1和2.2個(gè)百分點(diǎn)?？梢姡I(yè)用水和生活用水的大幅度增加壓縮了農(nóng)業(yè)用水量。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水年均缺口達(dá)498.9億m3，相當(dāng)于整條黃河的年均徑流量，農(nóng)業(yè)用水量的減少導(dǎo)致每年約790萬(wàn)hm2的農(nóng)田缺乏灌溉，引致糧食減產(chǎn)約1 800萬(wàn)t[12]。

具體而言，房地產(chǎn)業(yè)對(duì)水資源的消耗和污染，一方面體現(xiàn)在房地產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中所直接消耗和污染的水資源。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，房地產(chǎn)的建設(shè)施工用水(工地用水)，大約在2 000t/萬(wàn)m2左右。以1998年以來(lái)全國(guó)房地產(chǎn)建設(shè)面積690 557.45萬(wàn)m2計(jì)算，1998年以來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)僅工地用水就高達(dá)13.8億t。另一方面體現(xiàn)在房地產(chǎn)所帶動(dòng)的上游產(chǎn)業(yè)消耗和污染的水資源。例如，房地產(chǎn)項(xiàng)目中所使用的鋼材，在其冶煉、制造過程甚至在其礦石采掘分選過程中所消耗和污染的水資源，均應(yīng)按比例地計(jì)入房地產(chǎn)業(yè)所消耗和污染的水資源中。再如，房地產(chǎn)項(xiàng)目中所使用的化工材料及必要的家居物品中的化工材料，在其原料(石油)開采及加工制造過程中所消耗及污染的水資源，也應(yīng)計(jì)入房地產(chǎn)業(yè)所消耗和污染的水資源中。

房地產(chǎn)業(yè)對(duì)水資源的消耗還體現(xiàn)在土地覆蓋及硬化嚴(yán)重地影響了地下水的自然回灌和儲(chǔ)備，擾亂了水資源自我更新循環(huán)的自然系統(tǒng)。

目前，我國(guó)的絕大多數(shù)大中城市都面臨水荒。一些城市水源地的水源枯竭及水質(zhì)惡化已經(jīng)開始威脅到城市的基本功能。我國(guó)北方農(nóng)用機(jī)井的深度已從三十年前的十幾米深變?yōu)楝F(xiàn)在的幾百米深，加之一些地方的地下水已經(jīng)受到嚴(yán)重污染，地下水資源的開采已接近極限，都使得糧食生產(chǎn)所必不可少的農(nóng)業(yè)用水也同時(shí)受到制約。

也就是說(shuō)，作為我國(guó)的第一大耗水產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)對(duì)于我國(guó)越來(lái)越嚴(yán)重的水荒以及因水荒而受到威脅的糧食安全，自然難卸其責(zé)。

四、房地產(chǎn)業(yè)劣化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的結(jié)構(gòu)而危及糧食安全

如同土地空間、土壤和水資源一樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的“年齡結(jié)構(gòu)”、“性別結(jié)構(gòu)”、“勞動(dòng)力資源與耕地資源的配置結(jié)構(gòu)”也構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)。1998年以來(lái)，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力被吸引到房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)之中，如建筑、化工、建材、裝修服務(wù)、房地產(chǎn)中介服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，從而使老人和婦女在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者中的比例顯著提高，劣化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與耕地資源的空間配置效率，從而對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及糧食安全構(gòu)成了潛在的威脅。

(一)房地產(chǎn)業(yè)劣化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的年齡結(jié)構(gòu)

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告》(下稱“報(bào)告”)顯示，2008—2014年，年輕農(nóng)民工(16～50歲)的比例從77.9%增長(zhǎng)到79.4%，漲幅近2%；16～20歲年齡段農(nóng)民工數(shù)量下降7.2%，21～50歲的農(nóng)民工數(shù)量降低1.5%，50歲以上年齡段則上升5.7%。

盡管中老年農(nóng)民工數(shù)量有所上升，但是青壯年農(nóng)民工一直占有農(nóng)民工總量中絕對(duì)數(shù)量。這意味著，農(nóng)村中原有的年齡結(jié)構(gòu)被改變，留在村莊中的人口中青壯年人數(shù)相對(duì)減少，婦孺老人數(shù)量相對(duì)上升。但這一現(xiàn)象并不必然表明青壯年農(nóng)民工的流出對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成了負(fù)面影響，假如輸出的青壯年勞動(dòng)力僅僅是農(nóng)村所有青壯年勞動(dòng)力的一小部分，那么勞動(dòng)力輸出反而可以解決農(nóng)村勞動(dòng)力過剩問題，減輕農(nóng)村土地承載力的負(fù)荷。

然而，通過對(duì)數(shù)據(jù)的進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)(如表3)，輸出的青壯年農(nóng)民工(21～50歲)數(shù)量是農(nóng)村青壯年勞力總量的76.3%，而中老年的比例是27.4%，這意味著僅有約23.7%的青壯年勞力和超過70%的中老年勞力在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的年齡結(jié)構(gòu)缺位程度已十分嚴(yán)重。

表3　2014年農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)在農(nóng)民總量中的表現(xiàn)(萬(wàn)人)

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2014)》《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

(二)房地產(chǎn)業(yè)劣化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的性別結(jié)構(gòu)

《報(bào)告》指出，在2.7億多農(nóng)民工中男性農(nóng)民工占67%，女性占33%。留在農(nóng)村的青壯年勞力大部分是女性勞動(dòng)者。具體而言(如表4)，2014年男性農(nóng)民工中青壯年(21～50歲)勞力14 615.9萬(wàn)人，占青壯年農(nóng)民總數(shù)的99.7%，女性是7 178.0萬(wàn)人，占51.7%；50歲以上男性農(nóng)民工數(shù)量3 138.6萬(wàn)人是50歲以上男性農(nóng)民總數(shù)的35.8%，女性僅為1 545.9萬(wàn)人，占總數(shù)的18.6%。這些數(shù)據(jù)深刻指明了，不到1%的青壯年男性，50%的青壯年女性，超過80%的中老年婦女，65%的中老年男性，構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主力軍?？梢?，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的性別結(jié)構(gòu)問題異常嚴(yán)重。就當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)而言，青壯年人口在文化素質(zhì)、技能培訓(xùn)程度方面要遠(yuǎn)勝于中老年人口。

換言之，性別結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)的劣化同時(shí)會(huì)引起農(nóng)村勞動(dòng)力人口素質(zhì)的整體性降低，從而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能性短缺，影響糧食生產(chǎn)，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

表4　2014年農(nóng)民工性別結(jié)構(gòu)在農(nóng)民總量中的表現(xiàn)(萬(wàn)人)

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2014)》《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

(三)房地產(chǎn)業(yè)劣化了勞動(dòng)力資源與耕地資源的配置結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的勞動(dòng)力資源、耕地資源在三個(gè)地區(qū)的配置(如表5)，我國(guó)的耕地和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)主要集中在中西部地區(qū)，而《報(bào)告》顯示2014年2.7億多農(nóng)民工中，東部地區(qū)輸出最多，占38.9%，也輸入最多，占59.97%，則東部地區(qū)農(nóng)民工凈輸入比例是21.07%，中部和西部地區(qū)凈輸入分別是負(fù)13.35%、負(fù)7.59%。而且三地區(qū)中輸出的農(nóng)民工中在本地流動(dòng)的比例分別是81.7%、37.2%、46.1%，這表明盡管東部地區(qū)輸出農(nóng)民工最多，但是絕大部分農(nóng)民工仍然是在東部地區(qū)就業(yè)。由此，農(nóng)民工的這種流動(dòng)模式進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中勞動(dòng)力資源與耕地資源配置不均衡的程度，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的撂荒耕地，耕地資源得不到有效的開發(fā)利用，為糧食安全埋下了嚴(yán)重的隱患。

表5農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞力與耕地資源配置結(jié)構(gòu)(2014、%)

東部中部西部農(nóng)民工輸出38.934.526.6農(nóng)民工輸入59.9721.1519.01區(qū)內(nèi)耕地比重28.4543.9527.62國(guó)有農(nóng)場(chǎng)面積比重7.9864.527.52

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒(2014)》。

(四)房地產(chǎn)業(yè)阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的自然傳承

在我國(guó)這樣一個(gè)人均耕地面積較少且地貌復(fù)雜的國(guó)家，農(nóng)業(yè)只能選擇精耕細(xì)作的模式。而精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)模式中，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的傳承大多依靠師傅帶徒弟式的自然傳承方式，尤其以家庭中的父?jìng)髯?、兄傳弟最為典型。但最近十多年的房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，把大量青壯年男性勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的隊(duì)伍中抽吸出來(lái)，從而打斷了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的自然傳承，導(dǎo)致許多青壯年男性勞動(dòng)力即便再回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者隊(duì)伍，在較短時(shí)期內(nèi)也因缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能而無(wú)法勝任糧食生產(chǎn)的重任。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能自然傳承的斷裂使得我國(guó)未來(lái)的糧食安全失去生產(chǎn)者的保障。

然而，盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性矛盾已異常突出，但以房地產(chǎn)業(yè)為主的城鎮(zhèn)化步伐卻日漸加快，將會(huì)有更多的農(nóng)民棄農(nóng)從商、外出務(wù)工。2014年底我國(guó)的農(nóng)民工總量達(dá)到了27 395萬(wàn)人，比2008年的22 542萬(wàn)人增加4 853萬(wàn)人，增長(zhǎng)了21.5%[13]。因此，迫切需要運(yùn)用超經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的政策措施來(lái)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼而糧食生產(chǎn)者的結(jié)構(gòu)性矛盾，以確保糧食安全。

綜上可得，土地空間、可耕作土壤、水資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)構(gòu)中任何一方面受到損害都足以危及我國(guó)的糧食安全。而今我國(guó)最近十多年來(lái)房地產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展對(duì)上述四方面都產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的侵蝕，故房地產(chǎn)業(yè)是導(dǎo)致中國(guó)糧食安全隱患的重要原因。

五、引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)適度發(fā)展是我國(guó)擺脫糧食安全困局的必由之路

如上所述，房地產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展嚴(yán)重侵蝕了我國(guó)的土地空間、有機(jī)土壤、淡水資源等糧食安全的基礎(chǔ)性資源，從而導(dǎo)致了我國(guó)當(dāng)前所面臨的糧食安全困局。而且，這種糧食安全的危機(jī)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變得更加嚴(yán)峻。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年我國(guó)的人口將突破15億，對(duì)糧食的需求達(dá)到6.78億t，糧食缺口高達(dá)300億公斤[14]。同時(shí)，考慮到土地地力的退化和淡水資源(尤其是地下水)的耗減，屆時(shí)我國(guó)的糧食缺口還會(huì)加大。另外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，2030年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將超過65%，屆時(shí)將有1.95億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口[6]，對(duì)土地空間、淡水資源、清潔空氣及糧食總量和質(zhì)量提出了更大的挑戰(zhàn)。

而當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到飽和狀態(tài)，商品房數(shù)量和面積亦能夠滿足普通民眾的住房需求。這主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。1.房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率從1998年的3.5上升到2011年的5.7，而2009年世界主要國(guó)家的的平均貢獻(xiàn)率是4.5，其中法國(guó)是5.4、德國(guó)是5.6、英國(guó)是2.8、意大利是4.7[8]。2.人均住房面積已接近世界平均水平。2012我國(guó)人均住房面積達(dá)到32.9 m2，其中北京市為46.8 m2，而2007年在房地產(chǎn)業(yè)處于相對(duì)穩(wěn)態(tài)的OECD國(guó)家，人均住房面積平均為37.6 m2，其中英國(guó)36.25 m2，法國(guó)40.91 m2，德國(guó)42.86 m2，西班牙33.33 m2，2009年日本人均住房面積僅為19.6 m2，韓國(guó)僅為19.8 m2[15]。3.房屋空置率偏高。據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的《城鎮(zhèn)家庭住房空置率及住房市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)(2014)》顯示：2013年我國(guó)城鎮(zhèn)家庭住房空置率高達(dá)22.4%，其中北京市的空置率為35%，空置住房?jī)r(jià)值占用了全國(guó)城鎮(zhèn)家庭總資產(chǎn)的11.8%，大約4.2萬(wàn)億銀行住房貸款沉淀于空置住房[16]。

在此情況下，控制過度發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)擺脫糧食安全困局的必由之路。為此，政府應(yīng)該實(shí)行更嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策及潛在耕地的保護(hù)政策，嚴(yán)控房地產(chǎn)占地，甚至在各地實(shí)行房地產(chǎn)占地的零增量政策。具體措施有以下兩方面。

一是建立存量耕地的零轉(zhuǎn)用制度。不僅要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，而且要嚴(yán)控目前的存量耕地被轉(zhuǎn)作他用，以確保耕地面積。尤其要在全國(guó)各地盡快推行存量耕地的零轉(zhuǎn)用制度——絕對(duì)禁止將耕地轉(zhuǎn)作他用，除非存量耕地因其自然屬性的變化已失去了耕地功能且達(dá)10年以上——以防地方故意將耕地做殘而轉(zhuǎn)作他用。

二是建立房地產(chǎn)占地紅線制度，推行房地產(chǎn)占地的零增量政策。根據(jù)一個(gè)地方房地產(chǎn)用地與耕地、生態(tài)用地、潛在耕地的比例確定該地的房地產(chǎn)占地的上限面積數(shù)，該數(shù)額即為該地的房地產(chǎn)占地紅線。一旦該區(qū)域的房地產(chǎn)占地達(dá)到該紅線數(shù)額，則停止任何占用新地(即未被房地產(chǎn)所占用的土地，包括荒地)的房地產(chǎn)項(xiàng)目——在此情況下的房地產(chǎn)建設(shè)，實(shí)行“建新只能拆舊”的政策。

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(責(zé)任編輯朱春花)

The Influence of China's Real Estate to Food Safety and its Countermeasures

GONG Zhi-wen，LIU Tai-gang

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Food security is not only the most important livelihood issue in China but also the primary condition for the social stability.The great leap of the real estate which began in 1998 had occupied huge amount space of land,polluted and consumed excessive organic soils and freshwater resources,deteriorated the age and gender structure of the food producers, and reduced the allocative efficiency between labor resources and arable land resources.These resulted in the lack of land space, soil, water and producers in China food production.Therefore this paper proposes the recommendations of zero transfer system of the stocked arable land and the red line system for the real estate in order to guarantee the food safety.

Food Safety；Food Crisis；Real Estate

2016-04-25

國(guó)家985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科平臺(tái)項(xiàng)目(98514121)

龔志文(1989- )，男，湖北襄陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事社會(huì)治理研究；劉太剛(1966- )，男，山東淄博人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，主要從事公共行政理論與實(shí)踐研究。

F32

A

1674-3571(2016)05-0049-06