余　葵　王　剛　侯子建　劉慕冉

如何讓農(nóng)村集體資產(chǎn)“權(quán)有其主、主有其權(quán)”
——來自山西、安徽的調(diào)查與思考

余葵王剛侯子建劉慕冉

為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，經(jīng)國務(wù)院同意，確定在全國29個(gè)縣市開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)。山西潞城市、安徽天長市作為改革試點(diǎn)單位，自2015年5月中央批復(fù)以來，采取一系列有力度、有特色的舉措，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)試點(diǎn)工作，取得了階段性成效，但也存在一些問題，需進(jìn)一步研究解決。

一、多措并舉扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革試點(diǎn)

（一）開展清產(chǎn)核資，摸清集體家底。清產(chǎn)核資是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。天長市以2015年6月30日為清產(chǎn)核資基準(zhǔn)日，對(duì)全市所有村集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，清查范圍包括集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)械設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)，以及用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等公益性事業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)。通過清產(chǎn)核資，摸清了集體資產(chǎn)家底，截至2015年6月底，全市村集體共有資金2720.9萬元；經(jīng)營性資產(chǎn)4303.5萬元，非經(jīng)營性資產(chǎn)25222.2萬元；資源性資產(chǎn)面積為3.1萬畝。經(jīng)營性資產(chǎn)凈額在200萬元以上的村5個(gè)，在100萬—200萬元的村12個(gè)，50萬—100萬元的村28個(gè)，50萬元以下的村78個(gè)。潞城市針對(duì)試點(diǎn)村組織開展清產(chǎn)核資工作，翟店鎮(zhèn)小天貢村成立清產(chǎn)核資領(lǐng)導(dǎo)小組，制定《集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)股份權(quán)能改革清產(chǎn)核資實(shí)施辦法》，對(duì)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性及資源性資產(chǎn)進(jìn)行清查核實(shí)，登記造冊(cè)，共確認(rèn)流動(dòng)資產(chǎn)11.85萬元，固定資產(chǎn)37.89萬元，負(fù)債7.9萬元；未承包到戶的集體土地資源10個(gè)地塊，共計(jì)219.61畝，其中耕地129.61畝，荒地90畝。

（二）組織調(diào)查摸底，確認(rèn)集體成員身份。天長市人民政府辦公室印發(fā)《村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見的通知》，對(duì)成員身份的取得、保留和喪失，以及需要提交村民大會(huì)討論決定的特殊人員身份確認(rèn)等作出原則性規(guī)定。銅城鎮(zhèn)余莊村作為該市第一批試點(diǎn)村，及時(shí)成立成員身份確認(rèn)小組，按照發(fā)布公告、摸底登記、方案制定、審核公示、上報(bào)備案等程序開展相關(guān)工作，經(jīng)民主表決，確定成員身份的時(shí)點(diǎn)為2015年7月1日零時(shí)，經(jīng)過民主討論列出14種人員為集體成員、5種人員不屬于集體成員，最終確認(rèn)集體成員851戶，共計(jì)2997人。潞城市試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也制定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的指導(dǎo)意見。小天貢村村委會(huì)利用春節(jié)村民回鄉(xiāng)過節(jié)的機(jī)會(huì)，召開全體村民大會(huì)，通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)辦法，針對(duì)村內(nèi)人口流動(dòng)不大、人員結(jié)構(gòu)比較簡單的實(shí)際，對(duì)擁有本村戶口和享有土地承包經(jīng)營權(quán)的人員確認(rèn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；對(duì)外出務(wù)工經(jīng)商等原因戶口已遷出本村，脫離集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，但未曾放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的也可確認(rèn)為成員。全村112戶，在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口478人中有447人確認(rèn)為成員，其中戶口在外通過申請(qǐng)取得11人。

（三）量化集體資產(chǎn)，合理設(shè)置股權(quán)。天長市在股份合作制改革中，將經(jīng)營性資產(chǎn)凈額全部折股量化到人，在股權(quán)設(shè)置上，只設(shè)個(gè)人股，不設(shè)集體股。第一批銅城鎮(zhèn)余莊村、張鋪鎮(zhèn)平安社區(qū)、新街鎮(zhèn)新街村3個(gè)試點(diǎn)村共折股量化資產(chǎn)419.84萬元，按照每股1元標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置個(gè)人股419.84萬股。其中：余莊村269.04萬股，人均持股898股；平安社區(qū)114.78萬股，人均333股；新街村36.02萬股，人均114股。潞城市小天貢村向每戶發(fā)放產(chǎn)權(quán)制度改革方案征求意見書，經(jīng)全體成員簽字同意，通過了只設(shè)個(gè)人股、不設(shè)集體股的改革方案。個(gè)人股由人口股和農(nóng)齡股組成，在股比分配上，人口股占總股本的70%，農(nóng)齡股占總股本的30%。村級(jí)清產(chǎn)核資小組以省政府確定的2015年度土地年產(chǎn)值1435元/畝為基數(shù)，按耕地28倍40180元/畝、荒地8倍11480元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)219.61畝集體土地進(jìn)行評(píng)估測(cè)算。經(jīng)確認(rèn)該村參與股權(quán)分配約624萬元，經(jīng)過股權(quán)核算，該村總股本624萬股，每股股值1元，其中人口股股值436.8萬元，農(nóng)齡股187.2萬元，全村人均股值13962元。

（四）發(fā)放股權(quán)證書，賦予股份權(quán)能。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)證書，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有集體資產(chǎn)股份、參與管理決策、參加收益分配、享有股份分紅的憑證。天長市出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)證書管理暫行辦法》，實(shí)行股權(quán)證書統(tǒng)一發(fā)放、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一登記。股權(quán)管理實(shí)行“生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減”的靜態(tài)管理模式。目前，第一批3個(gè)試點(diǎn)村股權(quán)證書已發(fā)放完畢，共2641份。余莊村華宏林全家6口人，按照股權(quán)證書上記載，享有人口股5388股。潞城市小天貢村在股權(quán)管理上也實(shí)行靜態(tài)管理，村民韓先平說，“股權(quán)越變?cè)铰闊?，每家每戶都有生有死、有增有減，靜態(tài)管理是公平的”。此外，該村在借鑒其他地區(qū)“依法繼承、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、集體贖回”四種方式的基礎(chǔ)上，還結(jié)合實(shí)際新增了“家庭內(nèi)部分割”方式，當(dāng)家庭成員分家時(shí)，依據(jù)《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》可以提出對(duì)本戶股權(quán)進(jìn)行分割，按照程序?qū)徍送ㄟ^后，由合作社辦理股權(quán)變更登記，頒發(fā)新證。村民李廣輝認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織搞的是“傳承制股份合作”，“這是老祖宗留下的財(cái)產(chǎn)，不能賣給外面的人”。

（五）成立股份合作社，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。天長市出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)村集體通過發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、盤活集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、開展服務(wù)創(chuàng)收、發(fā)展基金助力、項(xiàng)目扶持拉動(dòng)等方式壯大集體經(jīng)濟(jì)。余莊村開展清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份、量化集體資產(chǎn)后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站指導(dǎo)下，制定《集體經(jīng)濟(jì)股份合作社章程》，選舉第一屆理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。潞城市的小天貢村股份經(jīng)濟(jì)合作社，利用集體機(jī)動(dòng)地和流轉(zhuǎn)土地150畝籌建了產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)，引進(jìn)了早黑寶、晶紅寶、玫瑰香等葡萄、玉潞香秋梨、油桃、中華壽桃、觀賞蔬菜等多個(gè)優(yōu)質(zhì)品種，將形成集大棚蔬菜、大田水果采摘、花卉觀賞于一體的產(chǎn)業(yè)格局，預(yù)計(jì)年收益30余萬元，能夠解決本社勞動(dòng)力30余人，合作社股東人均年分紅300元以上。

二、改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度初顯成效

（一）明確了集體資產(chǎn)所有權(quán)。通過開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清了集體資金、資產(chǎn)、資源的存量、分布、結(jié)構(gòu)狀況，建立了各類資產(chǎn)的臺(tái)賬，厘清了村集體歷史遺留的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系；通過確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，保障了成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，明晰了集體各類生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)歸屬。目前，天長市已有138個(gè)村完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，占總村數(shù)的91.4%，共確認(rèn)成員420517人，實(shí)現(xiàn)“權(quán)有其主，主有其權(quán)”。

（二）維護(hù)了集體成員合法權(quán)益。通過開展股份合作制改革，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化給成員，明晰了成員對(duì)集體資產(chǎn)的股份份額，使其成為占有集體資產(chǎn)股份、參與集體管理決策、參加集體收益分配的主人翁，有效維護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)了成員發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性，同時(shí)也促進(jìn)了集體資產(chǎn)的保值增值。2015年，天長市村級(jí)集體經(jīng)營性收益888.7萬元，村均5.8萬元，較上年增長57.1%。

（三）理順了農(nóng)村基層組織關(guān)系。通過改革，農(nóng)村基層組織各歸其位、各司其職。黨組織從復(fù)雜事務(wù)中解脫出來，通過夯實(shí)黨務(wù)、落實(shí)政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。村民自治組織回歸社區(qū)管理和服務(wù)，集中精力搞好社區(qū)自治、社區(qū)管理和公共服務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)運(yùn)營和管理，通過發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增加成員的財(cái)產(chǎn)性收益。改革后，潞城市小天貢村成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，代表全體成員行使集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，與村黨支部、村委會(huì)分別負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)、黨的事務(wù)和自治事務(wù)。

三、推進(jìn)改革試點(diǎn)中存在的主要問題

（一）部分干部對(duì)改革認(rèn)識(shí)不到位。有的鄉(xiāng)村干部反映，不留集體股，將來村里社會(huì)公益事業(yè)將難以開展；實(shí)行“政經(jīng)分離”管理模式，村委會(huì)、股份經(jīng)濟(jì)合作社兩套班子將增加經(jīng)費(fèi)、增加矛盾等。這些思想認(rèn)識(shí)導(dǎo)致地方推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的力度較小、進(jìn)度較慢。目前，部分試點(diǎn)縣市的工作安排僅停留在占有權(quán)和收益權(quán)兩項(xiàng)權(quán)能上，而對(duì)于有償退出權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)等四項(xiàng)權(quán)能還沒有開始組織實(shí)施。

（二）改革缺乏法律或政策依據(jù)。當(dāng)前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，處于“實(shí)踐先于法律、實(shí)踐先于政策”的狀態(tài)。一方面，我國當(dāng)前法律體系中有一些法律法規(guī)涉及了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念，但是都沒有將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、成員身份、資產(chǎn)管理、收益分配以及登記部門等關(guān)鍵問題闡述清楚。另一方面，對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的集體經(jīng)濟(jì)組織形式、登記管理辦法、股權(quán)設(shè)置管理等問題，也沒有出臺(tái)專項(xiàng)意見予以明確。潞城市農(nóng)經(jīng)中心張李春副主任反映，由于登記管理制度缺失，改革后新型集體經(jīng)濟(jì)組織存在經(jīng)濟(jì)合作社、股份經(jīng)濟(jì)合作社、公司法人等多種形式，繁雜的組織形式既不利于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一指導(dǎo)管理，也不利于集體經(jīng)濟(jì)組織平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭。

（三）政策扶持不到位。實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和支持社區(qū)管理的雙重責(zé)任，除依法繳納營業(yè)稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等多種稅費(fèi)外，還承擔(dān)著應(yīng)由政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的社區(qū)治安、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共職能。集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按照《個(gè)人所得稅法》的規(guī)定，個(gè)人擁有股權(quán)而取得的股息和紅利所得還需繳納20%的個(gè)人所得稅。調(diào)研地區(qū)均提出，由于國家沒有出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收優(yōu)惠政策，改革后新型集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員承受了過重的稅負(fù)壓力，致使集體積累能力下降、成員股份分紅減少，農(nóng)民群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。

四、幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。目前，部分改革村組在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在不規(guī)范、不利于長遠(yuǎn)發(fā)展的做法。如股權(quán)設(shè)置上，設(shè)置集體股的還廣泛存在；成員身份管理上，各地政府普遍沒有建立權(quán)威的規(guī)范的管理制度；新型集體經(jīng)濟(jì)組織管理上，管理部門不清、職責(zé)不明；集體股權(quán)管理、集體資產(chǎn)經(jīng)營、集體收益分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上沒有統(tǒng)一的政策等。解決這些問題，亟待出臺(tái)指導(dǎo)性文件，對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革的步驟、重點(diǎn)環(huán)節(jié)等作出規(guī)范。

（二）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，干部群眾普遍認(rèn)為集體經(jīng)營性資產(chǎn)相對(duì)較小，改革的意義不大，改革的緊迫性不強(qiáng)。為此，必須加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，通過報(bào)紙、電視、廣播等多種方式，加強(qiáng)對(duì)改革先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法的宣傳報(bào)道，組織農(nóng)村干部、村民代表到改革先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)考察，通過改革前后的對(duì)比，使農(nóng)民真切感受到改革帶來的積極變化，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)改革的信心和決心，提高農(nóng)民參與改革的積極性和主動(dòng)性。

（三）加大扶持力度。加快制定改革后新型集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收、金融等扶持政策。對(duì)改革后新型集體經(jīng)濟(jì)組織，免除其在改革過程中因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)；對(duì)改革后農(nóng)民資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，免繳個(gè)人所得稅；對(duì)承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織，暫時(shí)免收企業(yè)所得稅。同時(shí)加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入，逐步減少依法應(yīng)由政府承擔(dān)、而實(shí)際由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)支出。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司、安徽省阜陽市農(nóng)委、澳大利亞國立大學(xué)）