丁留謙，李　娜，郭　良

（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

我國防洪排澇能力仍需加強

丁留謙，李娜，郭良

（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

洪澇災害；成就；薄弱環(huán)節(jié)；城市內(nèi)澇

一、我國是一個洪澇災害特別嚴重的國家

自古以來，洪澇災害就是中華民族的心腹之患。受特殊自然地理條件影響，我國降水時空分布嚴重不均，汛期連續(xù)4個月的最大降水量占全年降水量的60%～80%以上，尤其在主汛期更為集中，一些地區(qū)7—8月份的降水量可占全年的50%～60%，東部不同歷時的最大暴雨接近世界紀錄。我國2/3以上的國土受不同程度洪澇災害的威脅，其中七大江河中下游和沿海平原約80萬km2，這里土地肥沃，雨熱同期，適合人類生存和發(fā)展，集中了全國1/2的人口、1/3的耕地和3/4的GDP，既是我國經(jīng)濟社會高度集中的精華之地，也是受洪水嚴重威脅的地區(qū)。降水時空分布嚴重不均、經(jīng)濟社會在洪水威脅區(qū)高度集中決定了我國是世界上洪澇災害最嚴重的國家之一，洪澇災害是我國最嚴重的自然災害。

據(jù)歷史記載，公元前206年到1949年的2 155年間，全國發(fā)生較大洪水1092次。1931年江淮大水，湖南等沿江五省受淹農(nóng)田659.7萬hm2、受災人口3 514萬人、死亡人口27.9萬人，其中長江干堤潰決導致水淹武漢4個月之久，最大水深丈余，只有0.5 km2未被水淹，3.26萬人死于洪水及次生災害。黃河在歷史上更是三年兩決口、百年一改道，1933年黃河大水，下游兩岸堤防決口50余處，受淹8 600 km2，受災人口364萬人，死亡1.8萬人。1939年海河大水，受災人口近900萬人，死傷1.3萬人。

二、我國防洪減災取得了舉世矚目的巨大成就

新中國成立后，國家高度重視防洪工作，防洪減災取得巨大成效。比如，在新中國成立初期經(jīng)濟條件十分有限的情況下，及時啟動了長江干堤和荊江分洪區(qū)建設，1954年江淮大水，長江中下游發(fā)生超過1931年的歷史特大洪水，通過荊江分洪區(qū)及臨時措施的運用，保住了武漢，避免了毀滅性災害的重演，與1931年大水相比，沿江五省受淹農(nóng)田面積減少52%，受災人口減少46%，死亡人口減少88%。

圖1　年代際因洪死亡人口（人）

之后，國家繼續(xù)加強防洪工程體系建設，尤其1998年長江、松花江發(fā)生大洪水后，進一步加大了主要江河防洪建設投入，防洪能力得到顯著提高。目前，大江大河、城市和重要海堤的防洪標準得到較大提高，中小河流等防洪薄弱環(huán)節(jié)正加大防洪治理建設力度。同時防汛法規(guī)體系和機制、預案體系、國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)和山洪災害防治非工程措施建設等，使得防洪減災軟實力得到不斷提升，防洪減災取得了舉世矚目的巨大成就。據(jù)統(tǒng)計，因洪死亡人口從20世紀50年代的年均8571人降為2010年之后的年均999人（圖1），其中2015年僅319人，歷史最少。因洪倒塌房屋從20世紀50年代的年均240萬間降為2010年之后的年均75萬間。洪澇災害直接經(jīng)濟損失占GDP比例大幅度下降，1991—2000年平均為2.44%，2001—2010年平均為0.66%，2011—2015年平均僅為0.37%。1950年至今，共實現(xiàn)防洪減災效益4.6萬億元，減淹耕地1.8億hm2，減免糧食損失7.6億t。

三、我國防洪工程與非工程體系尚存在薄弱環(huán)節(jié)

1.防洪工程體系

防洪工程體系是防洪減災的基礎和根本保障，主要包括堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)和分洪河道，以及河湖整治工程和調(diào)控洪水的水閘。防洪時首先發(fā)揮堤防和水庫的作用，然后根據(jù)洪水量級和防汛預案適時啟用蓄滯洪區(qū)。遇超標準洪水，還需要根據(jù)防御方案采取特別臨時分洪措施，保證重點防洪區(qū)域和對象的安全。

防洪工程體系存在的薄弱環(huán)節(jié)：堤防，尤其是中小河流及圩垸堤防的安全隱患多，警戒水位低，汛期險情重，巡堤查險、搶險的壓力和投入極大；大江大河和重點防洪城市未全部達到規(guī)劃的防洪標準，仍需進行流域控制性防洪水庫和堤防達標建設；江河灘地和湖泊洼地侵占開發(fā)嚴重；中小河流防洪標準和能力低，洪澇災害損失重，因洪死亡人數(shù)占比高；海堤防洪能力偏低，達標建設任務重；數(shù)百萬座小塘壩，泄洪及工程安全隱患多，防洪風險大；盡管國家投入了大量資金用于中小型水庫除險加固，但投入仍顯不足，尚存一定的隱患和安全風險；蓄滯洪區(qū)內(nèi)現(xiàn)有1 600萬人，發(fā)展控制難度大，避洪安全設施建設滯后，啟用損失高、難度大，同時蓄滯洪區(qū)的數(shù)量仍顯不足。

2.防洪非工程體系

洪澇災害可通過工程建設得以有效控制和減少，但不可能完全避免。世界各國的防洪減災實踐證明，防洪非工程體系是有效減少洪澇災害的重要手段，主要包括：監(jiān)測、預報、預警、調(diào)度，應急預案體系、規(guī)劃和技術(shù)標準體系、政策法規(guī)制度體系等。

防洪非工程體系存在的薄弱環(huán)節(jié)：降雨、中小河流和山洪、城市內(nèi)澇的精準預報預警水平不高，流域防洪工程體系聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度的應用水平仍需提升；應急預案的精細化程度和可操作性仍需提高，江河超標準洪水的應對存在一定不確定性；應急搶險專業(yè)技術(shù)和裝備不足；社會公眾的風險及自覺避災意識薄弱；洪澇災害危險和風險區(qū)劃及相應的土地利用規(guī)劃基礎工作急需加強，防洪排澇標準需要隨經(jīng)濟社會發(fā)展適時修訂完善；規(guī)范人類活動、減少人為災害等方面的立法與執(zhí)法力度仍需加大。

四、城鎮(zhèn)化背景下城市防洪排澇任務更為艱巨

我國90%以上的大中城市存在不同程度的洪澇威脅，城市防洪排澇歷來是我國防汛的重點工作。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市面積、人口和經(jīng)濟總量還將不斷增長，城市防洪排澇任務將更為艱巨。

城市防洪主要是指防御河道、湖泊和海岸的外來洪水。一般通過提高城市段防洪堤的標準，實現(xiàn)重點保護城市的目標。據(jù)2012年統(tǒng)計，全國有防洪任務的637座城市，僅有一半達到防洪標準。其中，與大江大河密切相關的31座重點防洪城市，僅有10個達標；以省會城市和沿海經(jīng)濟發(fā)達城市為主的54座重要防洪城市，僅有16個達標。今后一個時期內(nèi)，繼續(xù)加強城市防洪工程體系建設仍是保障城市防洪安全的重要任務之一。

城市內(nèi)澇是強降雨導致城市積水成災的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)研顯示，2008—2010年，有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇，其中超過3次以上的城市有137座。2016年武漢、新鄉(xiāng)、邯鄲等多座城市發(fā)生嚴重內(nèi)澇，“城市看?！睅缀醭蔀槌B(tài)。

1.城市內(nèi)澇形成的原因

第一，暴雨超過城市排水防澇設計標準是城市內(nèi)澇形成的主要原因。受氣候變化和城市熱島效應的影響，城市暴雨頻次增多、強度增大，許多城市發(fā)生了歷史罕見或者超過歷史記錄的特大暴雨。與此同時，城市已建排水防澇設施的設計和建設標準普遍偏低，加上排水和排澇標準不夠協(xié)調(diào)，對超標準澇水出路的安排不足或缺失，老城區(qū)排水管網(wǎng)升級改造難度很大，超標暴雨頻發(fā)必然導致城市經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)澇積水，“城市看海”成為常態(tài)。

第二，快速城鎮(zhèn)化和規(guī)劃設計建設不當加重了城市內(nèi)澇災害。城市快速擴張，地面硬化比例升高，不透水地面顯著增多（2012年約為1981年的6倍），導致降雨入滲減少、產(chǎn)流增多、匯流加快；城市建設侵占河湖水域，導致雨洪調(diào)蓄能力降低；城市污水排放增多，增加了排水防澇系統(tǒng)的基流。這些因素導致排水防澇系統(tǒng)的峰值流量和排泄總量增加，加大了排水防澇系統(tǒng)的壓力。同時，低洼地區(qū)建設開發(fā)新城區(qū)的現(xiàn)象比較普遍，但排水防澇系統(tǒng)規(guī)劃建設相對滯后，這些區(qū)域原本就是蓄澇場所，更易成為內(nèi)澇積水的多發(fā)區(qū)。此外，城市基礎設施建設和地下空間開發(fā)中存在防澇薄弱環(huán)節(jié)，如城市下凹立交橋排水系統(tǒng)設計不周、措施建設不到位，往往導致橋下匯水量大，易嚴重積水影響交通，地下停車場、地鐵、地下商城、地下通道等進口的防御措施不足或缺失，也易發(fā)生內(nèi)澇災害。

第三，外洪頂托也加重了城市內(nèi)澇災害。受排澇能力增強和江河湖泊侵占等影響，同樣降雨條件下，河流洪水位和高水行洪時間增加，加上海平面上升和地面沉降的影響，城市澇水外排受外洪頂托的影響增大，內(nèi)澇外排歷時延長，加重了內(nèi)澇積水。

第四，城市暴雨內(nèi)澇監(jiān)測、預報預警和澇水調(diào)控的精準化水平不高；內(nèi)澇應急預案的覆蓋面、精細化程度和可操作性存在不足；應急排澇專業(yè)隊伍、技術(shù)裝備、物資儲備等不夠完備。這些也是導致城市內(nèi)澇災害嚴重的不可忽視的重要原因。

2.城市內(nèi)澇防治對策建議

一是科學編制規(guī)劃，增強規(guī)劃的約束力。加強調(diào)研和資料收集，全面評估城市排水防澇能力和內(nèi)澇風險，劃定河湖管理范圍和低洼易澇高風險區(qū)，并嚴格限制開發(fā)利用。強化源頭防治，積極推行雨污分流、低影響開發(fā)、內(nèi)澇風險“零轉(zhuǎn)移”理念和建設模式。合理確定排水防澇分區(qū)和建設標準，科學布局標準內(nèi)排水防澇措施、超標準澇水應急蓄滯場所和排泄通道，加強與城市防洪規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，科學制定城市排水防澇建設規(guī)劃，強制將其納入城市和土地利用等相關規(guī)劃。

二是落實主體責任，加快工程達標建設。強化落實城市排水防澇的主體責任和持續(xù)的建設資金渠道，按規(guī)劃加快實施排水防澇工程體系達標建設，盡快提高城市排水防澇能力，并做好打“持久戰(zhàn)”的準備。新城區(qū)建設嚴格按照規(guī)劃標準盡量做到一步到位，對老城區(qū)，應分出輕重緩急，按規(guī)劃逐步實施達標改造。

三是加強監(jiān)測預警，做好應急超前準備。研發(fā)暴雨內(nèi)澇精準化監(jiān)測預報和調(diào)度模型，提升監(jiān)測預報尤其是短臨預報的精度，建立現(xiàn)代化的暴雨內(nèi)澇監(jiān)測預警和調(diào)度系統(tǒng)，為準確啟動應急響應級別、做好應急超前準備提供科學支撐。

四是完善應急預案，減輕內(nèi)澇災害損失。堅持防治結(jié)合，科學編制城市防澇應急預案。對交通干道、下凹橋、地鐵口、地下停車場、低洼區(qū)、危舊房屋等高風險重點部位，設立警示標牌，落實應急防澇搶險措施，切實加強防范。加強培訓演練，提高預案的可操作性。加強專業(yè)搶險隊伍、搶險裝備和物資儲備建設，提高應急搶險能力。

五是加強運行管理，確保排澇設施功能。加強城市河湖管理，嚴禁侵占河湖水域，實施河湖連通和清淤疏浚工程，保障澇水調(diào)蓄能力。嚴格限制在低洼區(qū)開發(fā)建設，避免新增易澇高風險區(qū)。加強雨水口、地下排水管網(wǎng)的檢查和維護，確保排水系統(tǒng)暢通。加強科學優(yōu)化調(diào)度，最大限度發(fā)揮排水防澇系統(tǒng)的潛力。

六是強化科普宣傳，增強防災減災意識。充分利用各種媒體，加強城市內(nèi)澇防御科普宣傳，正確引導公眾對城市內(nèi)澇的科學認知，提高公眾識別危險和主動防災避險的能力?！?/p>

責任編輯軒瑋

TV122+TV87

B

1000-1123（2016）15-0010-02

2016-07-29

丁留謙，所長，教授級高級工程師。