付　健，鐘玉秀，陳　博

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

吐魯番市典型村農(nóng)業(yè)灌溉用水管理調(diào)查與思考

付健，鐘玉秀，陳博

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

為促進(jìn)干旱缺水地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理，選取吐魯番市三個(gè)典型村開(kāi)展了實(shí)地調(diào)查研究，通過(guò)分析典型村的社會(huì)概況、農(nóng)業(yè)種植概況、村級(jí)灌溉用水管理主體及其管理責(zé)任、管理方式等，提出了典型村農(nóng)業(yè)灌溉用水管理中存在的問(wèn)題，研究提出加強(qiáng)村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的相關(guān)建議。

農(nóng)業(yè)灌溉管理；用水合作組織；水權(quán)制度；設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革；吐魯番

吐魯番市位于新疆維吾爾自治區(qū)中東部，轄高昌區(qū)、鄯善縣和托克遜縣（簡(jiǎn)稱(chēng)“一區(qū)兩縣”），少數(shù)民族聚居，氣候極端干旱，屬資源性嚴(yán)重缺水地區(qū)，地下水超采嚴(yán)重。該地區(qū)是我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口比例超過(guò)70%，農(nóng)業(yè)灌溉用水占總用水量的95%，但用水效益低下。提高農(nóng)業(yè)用水效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“真實(shí)節(jié)水”，促進(jìn)水資源向高效率和高效益方向流轉(zhuǎn)，是該地區(qū)破解水資源短缺和地下水超采難題、提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水安全保障的關(guān)鍵。而村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理是直接面向農(nóng)業(yè)用水戶(hù)、暢通農(nóng)田水利“最后一公里”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，管理水平的高低直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)用水的效率和效益。為促進(jìn)吐魯番市加強(qiáng)村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理，提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益，在吐魯番市選擇典型村開(kāi)展農(nóng)業(yè)灌溉用水管理調(diào)查研究。

一、典型村調(diào)查情況分析

1.典型村的選擇

為分析吐魯番市村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的情況，考慮代表性和典型性，選取高昌區(qū)亞爾鄉(xiāng)戈壁村、鄯善縣達(dá)浪坎鄉(xiāng)英坎村和托克遜縣博斯坦鄉(xiāng)瓊帕伊扎孜村三個(gè)村作為典型村開(kāi)展調(diào)查研究。這三個(gè)村以少數(shù)民族為主，灌溉水源涵蓋井灌、河灌和井河混灌三種類(lèi)型，種植結(jié)構(gòu)以葡萄、哈密瓜、紅棗、棉花等為主，從地理位置、人口結(jié)構(gòu)、灌溉水源、種植結(jié)構(gòu)等各方面都具有代表性和典型性。同時(shí)，這三個(gè)村均成立了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)，承擔(dān)村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理，在灌溉秩序管理、水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)水價(jià)核定、水費(fèi)收繳和使用管理、水事糾紛調(diào)處等方面具有代表性和典型性。

2.典型村基本情況

（1）社會(huì)概況

戈壁村位于高昌區(qū)北部，地處城鄉(xiāng)接合部，有6個(gè)村民小組，1 266戶(hù)，6 330人，維吾爾族占多數(shù)。全村耕地面積798.3 hm2，其中，30年承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任田面積507.7 hm2。

英坎村位于火焰山腳下，是鄯善縣達(dá)浪坎鄉(xiāng)最偏遠(yuǎn)的一個(gè)村莊，有5個(gè)村民小組（2個(gè)漢族小組，3個(gè)維吾爾族小組），504戶(hù)，2 054人。全村耕地面積739.1 hm2，其中，30年承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任田面積634.8 hm2。

瓊帕伊扎孜村位于托克遜縣博斯坦鄉(xiāng)最偏遠(yuǎn)的位置，有4個(gè)村民小組，311戶(hù)，1 120人，維吾爾族占絕大多數(shù)。全村耕地面積481 hm2，其中，30年承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任田面積218.1 hm2。

（2）農(nóng)業(yè)種植概況

戈壁村以河灌為主，井灌主要用于三四月份的補(bǔ)充灌溉，共有機(jī)電井24眼。全部耕地種植葡萄，灌溉方式以大田灌為主，目前也發(fā)展有部分滴灌。正常年份平均每公頃葡萄毛收入約15萬(wàn)元，純收入約7.5萬(wàn)元，不同年份由于氣象災(zāi)害等原因每公頃平均收入差別巨大。

英坎村全部采用井灌，共有機(jī)電井67眼，其中15眼井有政府投資建設(shè)的泵房。全村耕地約1/2種植葡萄，約1/3種植棉花套種哈密瓜，還有小面積種植棗樹(shù)、杏樹(shù)、蔬菜等，溫室大棚66.7 hm2，采用滴灌等節(jié)水灌溉方式。平均每公頃葡萄純收入4.5萬(wàn)～15萬(wàn)元；棉花套種哈密瓜的，平均每公頃棉花純收入1.5萬(wàn)～2.25萬(wàn)元，哈密瓜純收入4.5萬(wàn)～7.5萬(wàn)元，平均每公頃種植成本約3萬(wàn)元。

瓊帕伊扎孜村采用井河混灌方式，上半年全部為井灌，下半年井灌與河灌各占約50%，共有機(jī)電井14眼。全村紅棗種植面積186.7 hm2，部分樹(shù)齡小的棗林進(jìn)行套種，有66.7 hm2套種棉花，20 hm2套種西瓜；種植葡萄和杏各13.3 hm2，采用大田灌、滴灌和低壓管道灌溉等不同灌溉方式。樹(shù)齡10年以上的棗林平均每公頃純收入10.5萬(wàn)～12萬(wàn)元，樹(shù)齡10年以下的產(chǎn)量較低，平均每公頃純收入僅約1/3，套種棉花每公頃可增加純收入約3萬(wàn)元，套種瓜類(lèi)及牧草（瓜類(lèi)收獲后）等也可增加部分收入；葡萄和杏的平均每公頃純收入為3萬(wàn)～6萬(wàn)元。

3.典型村農(nóng)業(yè)灌溉用水管理現(xiàn)狀

三個(gè)典型村種植結(jié)構(gòu)以瓜果和棉花為主，除天氣等不可控因素造成的影響外，按面積平均收入水平差別不大，同時(shí)“一區(qū)兩縣”對(duì)于河灌和井灌終端水價(jià)核定的方法和相關(guān)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相近，因此，各村灌溉用水管理的差異性不明顯。三個(gè)典型村的管理主體和管理方式可總結(jié)歸納如下。

（1）管理主體及其管理責(zé)任

2007年，三個(gè)典型村所在的鄉(xiāng)分別成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)，主要承擔(dān)地表水配水管理、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管所開(kāi)展地表水水費(fèi)計(jì)收和節(jié)水技術(shù)示范推廣等工作，但基本不涉及村級(jí)層面的農(nóng)業(yè)灌溉用水管理。2012年，在世界銀行貸款新疆坎兒井保護(hù)及節(jié)水灌溉工程項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世行貸款項(xiàng)目”）水資源綜合管理子項(xiàng)目支持下，三個(gè)典型村成立了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)村級(jí)分會(huì)，通過(guò)分會(huì)建設(shè)加強(qiáng)了村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理。

村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理工作主要包括灌溉秩序管理、水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)、水價(jià)制定、水費(fèi)計(jì)收和使用管理、水事糾紛調(diào)處等，由管水員具體負(fù)責(zé)。三個(gè)典型村中，戈壁村有35名管水員，瓊帕伊扎孜村有8名管水員，均由選舉產(chǎn)生；英坎村有22名管水員，成立農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)村級(jí)分會(huì)以前，大的村民小組管水員由小組長(zhǎng)指定，小的村民小組管水員由小組長(zhǎng)兼任，成立村級(jí)分會(huì)以后均由選舉產(chǎn)生。

（2）管理方式

①灌溉秩序管理

一般由管水員負(fù)責(zé)根據(jù)長(zhǎng)期以來(lái)約定俗成的灌水秩序，與流域管理站、村委會(huì)等對(duì)接村民小組用水時(shí)間等具體事宜；維護(hù)村民之間的灌水秩序；實(shí)施職責(zé)范圍內(nèi)的用水管理。

②水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)

一般由管水員負(fù)責(zé)灌溉渠系、機(jī)電井及配套設(shè)備的日常運(yùn)行管理與維護(hù)。對(duì)于水利工程設(shè)施的大修與更新改造，多通過(guò)“一事一議”的方式進(jìn)行決策。

③河灌末級(jí)渠系水價(jià)核定

“一區(qū)兩縣”有關(guān)部門(mén)規(guī)定河灌水價(jià)按方計(jì)量，包括國(guó)有水利工程水價(jià)、末級(jí)渠系水價(jià)、水資源費(fèi)和水資源補(bǔ)償費(fèi)四部分，其中，水資源費(fèi)和水資源補(bǔ)償費(fèi)定額內(nèi)免征、超定額累進(jìn)加征?，F(xiàn)實(shí)情況下，定額內(nèi)用水水費(fèi)按方計(jì)量，按灌溉面積均攤收費(fèi)。村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理單位和管水員負(fù)責(zé)將水費(fèi)按灌溉面積均攤，戈壁村分別將國(guó)有工程水價(jià)和末級(jí)渠系水價(jià)對(duì)應(yīng)的水費(fèi)按灌溉面積均攤，瓊帕伊扎孜村將終端水價(jià)對(duì)應(yīng)的水費(fèi)按灌溉面積均攤。兩個(gè)村定額內(nèi)農(nóng)業(yè)河灌水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)表1。

表1　典型村定額內(nèi)農(nóng)業(yè)河灌用水水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

④井灌綜合電費(fèi)核定

“一區(qū)兩縣”對(duì)于井灌收取水利工程水費(fèi)、水資源費(fèi)和水資源補(bǔ)償費(fèi)，其中，水利工程水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由用水村組自行核定，一般以綜合電費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的形式核算；水資源費(fèi)和水資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由“一區(qū)兩縣”有關(guān)部門(mén)核定，定額內(nèi)免征，超定額累進(jìn)加征。綜合電費(fèi)由機(jī)電井提水電費(fèi)、管水員工資和機(jī)電井設(shè)備維護(hù)費(fèi)三部分組成。機(jī)電井提水電費(fèi)實(shí)施一井一價(jià)，按照電價(jià)、機(jī)電井深度、水泵功率不同，根據(jù)提水實(shí)驗(yàn)結(jié)果核定出每小時(shí)電費(fèi)作為計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)。管水員工資有兩種核定方式：一是每年年初由村民小組成員共同商定年度工資，年底根據(jù)灌溉面積分?jǐn)偨Y(jié)算。英坎村部分村民小組采用這種方式。二是按每次灌溉服務(wù)時(shí)間收費(fèi)，又分為含機(jī)電井設(shè)備維護(hù)費(fèi)與不含機(jī)電井設(shè)備維護(hù)費(fèi)兩種情況。其中，戈壁村全部村民小組和英坎村部分村民小組采用包括維修費(fèi)的方式；瓊帕伊扎孜村全部村民小組和英坎村部分村民小組采用不包括維修費(fèi)的方式。三個(gè)典型村井灌綜合電費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)表2。

表2　典型村井灌綜合電費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

⑤水費(fèi)計(jì)收和使用管理

灌溉水費(fèi)按灌水周期計(jì)收。年初由管水員向用水戶(hù)籌集電費(fèi)、水費(fèi)押金。每年2月份各村民小組向電管所、水管單位分別交納電費(fèi)、水費(fèi)押金。灌溉時(shí)，對(duì)于井灌，每輪灌溉結(jié)束后，管水員向用水戶(hù)收取水費(fèi)，并將電費(fèi)上交電管所；對(duì)于河灌，水管單位每3天向各村民小組發(fā)放用水量和水費(fèi)結(jié)算清單，管水員向用水戶(hù)收取水費(fèi)，將水費(fèi)上交水管單位。年底實(shí)行大結(jié)算。如每輪灌溉結(jié)束后，沒(méi)有足額、及時(shí)上交電費(fèi)、水費(fèi)，電管所、水管單位將從押金中扣除電費(fèi)或水費(fèi)缺口，押金全部扣完將停止供電、供水。各機(jī)電井向電管所交納押金額度為每眼1 000～3 000元；戈壁村各村民小組向流域管理站交納押金額度為1萬(wàn)～5萬(wàn)元。計(jì)收水費(fèi)中村級(jí)可支配的部分一般用于水利設(shè)施的日常維修養(yǎng)護(hù)和管水員工資的支付。

⑥水事糾紛調(diào)處

水事糾紛主要發(fā)生在水量難以滿(mǎn)足灌溉需求時(shí)，由管水員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決，難以協(xié)調(diào)的交由村民小組長(zhǎng)協(xié)調(diào)解決，仍不能協(xié)調(diào)的提交村委會(huì)處理。一般情況下管水員可協(xié)調(diào)解決大多數(shù)水事糾紛。

二、典型村農(nóng)業(yè)灌溉用水管理中存在的問(wèn)題及原因

根據(jù)調(diào)研情況，目前吐魯番市三個(gè)典型村村級(jí)灌溉用水管理體系已初步建立，但還不能滿(mǎn)足灌溉用水管理的要求，主要存在農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金短缺和灌溉用水管理能力不足兩個(gè)問(wèn)題，深入分析這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，有利于尋求破解問(wèn)題的對(duì)策。

1.農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金短缺問(wèn)題及原因

吐魯番市三個(gè)典型村農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金均存在來(lái)源不穩(wěn)定、總體經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，農(nóng)田水利設(shè)施老化失修嚴(yán)重。如戈壁村各村民小組灌溉設(shè)施年均養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)需求達(dá)1.0萬(wàn)～2.5萬(wàn)元，但現(xiàn)實(shí)狀況下，水費(fèi)作為維修養(yǎng)護(hù)資金的主要來(lái)源，除去上交的電費(fèi)和水費(fèi)后，只能余下1 000～2 000元，不僅要用于農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)，還要用于支付管水員的工資甚至農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，成本倒掛，入不敷出。究其原因，主要在于農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不規(guī)范和水費(fèi)收繳制度不合理。

（1）農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不規(guī)范

典型村農(nóng)業(yè)終端水價(jià)中用于管水員工資和農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)費(fèi)的部分，一般都由用水戶(hù)商議決定，沒(méi)有統(tǒng)一的核算方法和標(biāo)準(zhǔn)，收取的標(biāo)準(zhǔn)往往低于實(shí)際需求，一些村民小組甚至沒(méi)有將管水員工資或農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)費(fèi)計(jì)入水價(jià)當(dāng)中。而農(nóng)田水利設(shè)施的大修往往經(jīng)受益者以“一事一議”的形式?jīng)Q策，費(fèi)用按耕地面積均攤。但由于農(nóng)業(yè)比較效益低下，大修費(fèi)金額較大，受益戶(hù)往往不愿意承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，“一事一議”通過(guò)率并不高。如英坎村反映，機(jī)電井單次大修費(fèi)一般高達(dá)每眼7 000～8 000元。

（2）水費(fèi)收繳制度不合理

由于河灌區(qū)用水計(jì)量設(shè)施不健全，灌溉用水按方收費(fèi)困難重重，戈壁村、瓊帕依扎孜村均采用“包費(fèi)制”，按耕地面積收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，節(jié)約用水的效益無(wú)法體現(xiàn)。

2.灌溉用水管理能力不足問(wèn)題及原因

吐魯番市三個(gè)典型村雖然建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)—村級(jí)分會(huì)—管水員的灌溉用水管理體系，但存在灌溉用水管理能力不足的問(wèn)題。究其原因，主要是因?yàn)楣芾眢w系不健全、管理組織經(jīng)費(fèi)不足、管理主體責(zé)權(quán)不對(duì)等、管水員能力和積極性不足等。

（1）管理體系不健全

吐魯番市屬于少數(shù)民族聚居區(qū)，由于語(yǔ)言差異等原因，目前成立的用水戶(hù)協(xié)會(huì)（分會(huì)）大多依靠政府行政推動(dòng)，農(nóng)民的認(rèn)識(shí)不到位、自發(fā)性不足，村級(jí)分會(huì)處于探索發(fā)展階段，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組織協(xié)調(diào)銜接程度不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)組織也缺乏指導(dǎo)村級(jí)灌溉事務(wù)的手段。

（2）管理組織經(jīng)費(fèi)不足

農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)是承擔(dān)灌溉用水管理的最基層組織，但目前其日常辦公經(jīng)費(fèi)和人員勞務(wù)等費(fèi)用主要是來(lái)自水費(fèi)計(jì)收或返還，而收取的水費(fèi)本身就低于供水成本。如戈壁村收取水費(fèi)僅為末級(jí)渠系供水成本的80%，尚無(wú)法覆蓋農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的需要，更難以用于管護(hù)組織的日常運(yùn)行開(kāi)支，地方政府又基本沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助，分會(huì)普遍運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足，收不抵支，艱難維持運(yùn)轉(zhuǎn)，難以提供高水平的管理服務(wù)。

（3）管理主體權(quán)責(zé)不對(duì)等

典型村農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)沿襲政府主導(dǎo)方式，真正承擔(dān)工程管護(hù)責(zé)任的農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)（分會(huì)）沒(méi)有作為“項(xiàng)目法人”直接開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)管理，對(duì)工程建設(shè)參與不足，且大多不擁有工程產(chǎn)權(quán)，權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等，無(wú)法通過(guò)產(chǎn)權(quán)對(duì)管理主體產(chǎn)生激勵(lì)作用。

（4）管水員能力和積極性不足

管水員一般靠選舉產(chǎn)生，實(shí)際操作中仍有一部分是靠指定產(chǎn)生的或者直接由村民小組長(zhǎng)兼任的，雖然有一定經(jīng)驗(yàn)，但基本沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)培訓(xùn)，客觀上講，專(zhuān)業(yè)能力有待提升。再加上農(nóng)業(yè)比較效益逐漸下降，管水員工資本身較低，戈壁村管水員在灌溉季節(jié)每月工資為400～500元，瓊帕伊扎孜村管水員管理單眼機(jī)電井的年均勞務(wù)費(fèi)1 500～3 500元不等，而工作中有時(shí)還要墊付水費(fèi)缺口，管水員工作積極性不高，有個(gè)別村民小組還出現(xiàn)管水員必須采用攤派的方式才能產(chǎn)生，因此，管水員很難從主觀上精益求精提高管理能力。

3.農(nóng)業(yè)用水權(quán)益保護(hù)不到位問(wèn)題及原因

目前，吐魯番市存在農(nóng)業(yè)用水權(quán)益保護(hù)不到位的問(wèn)題。一方面，存在工業(yè)企業(yè)侵占農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)象。近年，吐魯番市通過(guò)實(shí)施退耕或推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水措施，將結(jié)余水量向工業(yè)轉(zhuǎn)讓。截至2012年年底，已經(jīng)和11家工業(yè)企業(yè)簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，轉(zhuǎn)讓水量達(dá)數(shù)千萬(wàn)立方米，轉(zhuǎn)讓費(fèi)用達(dá)4億元，但相關(guān)農(nóng)業(yè)用水戶(hù)并未分享水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。另一方面，用水戶(hù)個(gè)體間存在侵權(quán)現(xiàn)象。2012年瓊帕依扎孜村第二村民小組部分農(nóng)戶(hù)種植西瓜，灌水頻次大幅度增加，擠占其他農(nóng)戶(hù)的用水量，引發(fā)十余起水事糾紛。究其原因，是農(nóng)業(yè)用水確權(quán)登記尚未完成，農(nóng)業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水戶(hù)的合法權(quán)益保障機(jī)制沒(méi)有建立。

（1）農(nóng)業(yè)用水確權(quán)登記尚未完成

目前，吐魯番市已經(jīng)完成了市縣層面的水量分配，正在開(kāi)展行業(yè)水權(quán)分配。盡管三個(gè)典型村在世行貸款項(xiàng)目支持下探索實(shí)施了農(nóng)業(yè)用水確權(quán)登記，并取得初步進(jìn)展，但仍處于推進(jìn)階段，用水戶(hù)權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)尚未有效搭建。

（2）農(nóng)業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水戶(hù)的合法權(quán)益保障機(jī)制沒(méi)有建立

目前吐魯番市還沒(méi)有系統(tǒng)出臺(tái)關(guān)于農(nóng)業(yè)用水戶(hù)權(quán)益保護(hù)的政策文件，以確保作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)的用水權(quán)益，以及解決農(nóng)戶(hù)個(gè)體間存在的侵權(quán)問(wèn)題。

三、加強(qiáng)村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的相關(guān)建議

村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的目的是完善面向灌溉工程和用水者的直接管理，促進(jìn)工程良性運(yùn)行，并確保用水戶(hù)利益得到有效保護(hù)。加強(qiáng)村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理，是暢通農(nóng)田水利“最后一公里”、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)真實(shí)節(jié)水的必然要求。吐魯番市應(yīng)著力解決管理中存在的問(wèn)題，健全管理體系，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，加大政府扶持力度，不斷提升村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理水平。

1.落實(shí)農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)

吐魯番市應(yīng)明確農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)“以工程產(chǎn)權(quán)所有者籌集為主、政府績(jī)效考核獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”的原則，建立完善的制度體系，確保經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道穩(wěn)定。

（1）完善供水成本核算和分?jǐn)倷C(jī)制

吐魯番市應(yīng)出臺(tái)供水成本核算辦法，實(shí)現(xiàn)供水的全成本核算，并以供水全部成本為基礎(chǔ)，建立政府和農(nóng)民關(guān)于農(nóng)業(yè)用水成本的分?jǐn)倷C(jī)制，政府分?jǐn)偛糠纸ㄗh通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式支付。政府獎(jiǎng)補(bǔ)要建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，總體上要與政府財(cái)力狀況相匹配，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額確定。

（2）完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

吐魯番市應(yīng)綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶(hù)承受能力等，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，合理制定供水工程各環(huán)節(jié)水價(jià)并適時(shí)調(diào)整，確保農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，并應(yīng)實(shí)行定額內(nèi)用水優(yōu)惠水價(jià)、超定額用水累進(jìn)加價(jià)的水價(jià)制度，充分發(fā)揮水價(jià)對(duì)節(jié)約用水的杠桿作用。

（3）加大農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量設(shè)施的安裝與使用，創(chuàng)新水費(fèi)收取方式

吐魯番市應(yīng)因地制宜推廣物美價(jià)廉、實(shí)用性和適用性強(qiáng)、操作簡(jiǎn)便、用水戶(hù)認(rèn)可度高的量水設(shè)施，完善農(nóng)業(yè)灌溉用水按方計(jì)量、按方收費(fèi)、超定額累進(jìn)收費(fèi)的設(shè)施基礎(chǔ)。推行一戶(hù)一卡、先預(yù)交費(fèi)再刷卡放水的水費(fèi)計(jì)收方式，提高水費(fèi)計(jì)收率。

2.全面提升灌溉用水管理能力

吐魯番市應(yīng)從健全灌溉用水管理體系、增加管理經(jīng)費(fèi)、增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、提高管水員能力和積極性等四個(gè)方面全面提升灌溉用水管理的能力。

（1）健全灌溉用水管理體系

明確村級(jí)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)是村級(jí)農(nóng)業(yè)灌溉用水管理的責(zé)任主體，理順基層水管單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)與村級(jí)分會(huì)、管水員的關(guān)系，充分利用世行貸款項(xiàng)目的支持，加快村級(jí)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)建設(shè)，健全組織體系，提升規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平，充分發(fā)揮其在小型農(nóng)田水利工程設(shè)施日常管護(hù)、灌溉用水秩序管理、水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收與使用管理、灌溉水事糾紛調(diào)處等方面的作用。

（2）增加農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)經(jīng)費(fèi)

積極鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)村能人在農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)中擔(dān)任相關(guān)職位，履行更多責(zé)任，擴(kuò)充農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)在組織規(guī)?；a(chǎn)、促進(jìn)高效節(jié)水灌溉技術(shù)使用、降低生產(chǎn)流通經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)成本費(fèi)用，以及提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入等方面的積極作用，切實(shí)讓分會(huì)會(huì)員同時(shí)享受到省工、省水、省費(fèi)用和增加收入的雙重收益，促進(jìn)水費(fèi)提高到能覆蓋農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、協(xié)會(huì)分會(huì)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、管水員工資的水平，同時(shí)提高用水戶(hù)交納水費(fèi)的積極性。與此同時(shí)，政府按照協(xié)會(huì)分會(huì)運(yùn)行情況，對(duì)協(xié)會(huì)分會(huì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”形式發(fā)放，并通過(guò)項(xiàng)目?jī)A斜、落實(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)政補(bǔ)助、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等方面的扶持政策，促進(jìn)農(nóng)民用水合作組織完善運(yùn)作機(jī)制和管理制度，增強(qiáng)自身造血能力等方式，增加農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)其良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（3）推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革

吐魯番市應(yīng)按照《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水建管〔2013〕169號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（水農(nóng)〔2014〕287號(hào)）的要求，加快推進(jìn)本地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，爭(zhēng)取成為全國(guó)試點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)分會(huì)等成為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)“項(xiàng)目法人”，逐步實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理一體化，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定盡快將有關(guān)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)劃歸村級(jí)農(nóng)民用水合作組織所有。

（4）提高管水員的能力和積極性

通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)、提高管水員收入、加強(qiáng)考核表彰等方式，不斷提升管水員的工作能力和工作積極性。

3.加快推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)

吐魯番市應(yīng)充分利用世行貸款項(xiàng)目的資金支持和專(zhuān)家智庫(kù)支持，學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家水權(quán)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)本地區(qū)水權(quán)制度建設(shè)各項(xiàng)工作。

（1）將水權(quán)分配到戶(hù)

按照《吐魯番市水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》的要求，在吐魯番市水權(quán)分配到縣市的基礎(chǔ)上，將水權(quán)逐級(jí)向下分配，完成行業(yè)水權(quán)分配并落實(shí)到戶(hù)，明確農(nóng)戶(hù)擁有的農(nóng)業(yè)水權(quán)及期限，向農(nóng)戶(hù)頒發(fā)水權(quán)證。

（2）完善和細(xì)化水權(quán)交易制度

進(jìn)一步明確水權(quán)交易的規(guī)則、程序、價(jià)格確定方法等，建立利益相關(guān)方關(guān)于水權(quán)交易合理收益的分享機(jī)制，培育水市場(chǎng)，充分發(fā)揮水權(quán)轉(zhuǎn)讓功能調(diào)整用水戶(hù)自身利益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水向高效益產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的作用，通過(guò)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力。

（3）建立嚴(yán)格的水權(quán)監(jiān)管制度

構(gòu)建水權(quán)監(jiān)管體系，通過(guò)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職責(zé)、制定并落實(shí)監(jiān)管制度，維護(hù)水市場(chǎng)秩序，保障水權(quán)交易各方（特別是農(nóng)業(yè)水權(quán)所有者）和相關(guān)第三方的合法權(quán)益?！?/p>

［1］張慶華，王艷艷，等.農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的監(jiān)督與管理研究［J］.人民長(zhǎng)江，2008（2）.

［2］馮廣志.完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制若干問(wèn)題的思考［J］.水利發(fā)展研究，2010，（8）．

［3］張獻(xiàn)鋒，馮巧，等.推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的思考［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2014（1）.

［4］李晶，等.中國(guó)水權(quán)［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

［5］鐘玉秀，等.北京市水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃研究［M］.北京：中國(guó)水利水電出版社，2011.

責(zé)任編輯張金慧

Survey and consideration on management of irrigated water use in typical villages of Turfan City

Fu Jian，Zhong Yuxiu，Chen Bo

In order to improve management of irrigated water use in dry areas，three villages in Turfan City were selected for on-site investigation.Evaluations were conducted on general background of social situation and crop plantation，as well asmain bodies，responsibility and methods for governance of irrigated water use in these villages. Comments are raised for improving governance of irrigated water use concerning issues in these typical villages.

irrigationmanagement；water user association；water right system；reform of property right；Turfan

S274.3

A

1000-1123（2016）15-0054-05

2016-06-24

付健，高級(jí)工程師，博士。

世界銀行貸款新疆坎兒井保護(hù)及節(jié)水灌溉工程項(xiàng)目水資源綜合管理子項(xiàng)目“用水戶(hù)協(xié)會(huì)水權(quán)配置”（PMO1C4）。