水利部太湖流域管理局副局長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師　吳浩云

精細(xì)管理促雙控量質(zhì)并重保供水

水利部太湖流域管理局副局長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師吳浩云

實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)是黨的十八屆五中全會(huì)作出的重大決策部署。如何做好水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前水資源管理領(lǐng)域的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。太湖流域地處江南水鄉(xiāng)，本地水資源嚴(yán)重短缺，水質(zhì)型缺水和局部工程型缺水問題常年存在，主要靠北引長(zhǎng)江及上下游重復(fù)取用滿足用水需求，飲用水安全問題尚未得到根本解決。實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，促進(jìn)流域節(jié)水減排、減污，全面保障流域供水安全特別是飲用水安全，具有十分重要的意義。

一、太湖流域水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控現(xiàn)狀

近年，水利部太湖流域管理局（以下簡(jiǎn)稱太湖局）會(huì)同流域各?。ㄖ陛犑校膶?shí)際出發(fā)，以太湖流域及東南諸河水資源綜合規(guī)劃、太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案、千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，兼顧未來發(fā)展需求，不斷推進(jìn)流域和區(qū)域水資源管理紅線指標(biāo)體系建設(shè)。2012年，太湖局會(huì)同流域?。ㄖ陛犑校┫群笸瓿商饔蛴盟偭亢陀盟士刂浦笜?biāo)的省（直轄市）分解、協(xié)調(diào)和政府確認(rèn)；而后，各?。ㄖ陛犑校┮試鴦?wù)院下達(dá)的省級(jí)行政區(qū)“三條紅線”控制指標(biāo)為剛性約束，將本?。ㄖ陛犑校┯盟偭颗c用水效率分階段管理目標(biāo)逐級(jí)分解到市縣級(jí)行政區(qū)。

2015年，按照水利部統(tǒng)一部署，相關(guān)省（直轄市）又將2020、2030年用水總量控制指標(biāo)及2020年用水效率控制指標(biāo)，作為約束條件納入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江取水口、排污口和應(yīng)急水源布局規(guī)劃。流域、省、市、縣水資源管理“三條紅線”指標(biāo)體系等為今后一個(gè)時(shí)期流域、區(qū)域和太湖等重點(diǎn)河湖水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、配置和管理提供了指導(dǎo)和依據(jù)。

在全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度方面，太湖局以水資源論證和取水許可管理為抓手，加強(qiáng)節(jié)水全過程監(jiān)督管理。有效推進(jìn)?。ㄖ陛犑校┯盟~標(biāo)準(zhǔn)的修訂和應(yīng)用，嚴(yán)格執(zhí)行用水定額標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，從嚴(yán)審查核定審批新增項(xiàng)目施工期、運(yùn)行期取用水量，并分階段開展取水設(shè)施核驗(yàn)及發(fā)證，有效推動(dòng)火電等高耗水企業(yè)廢污水零排放并形成以點(diǎn)帶面的示范帶動(dòng)效應(yīng)；以建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水成效評(píng)估為重點(diǎn)，探索開展延續(xù)取水評(píng)估，持續(xù)督促各項(xiàng)節(jié)水措施的落實(shí)；強(qiáng)化節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)指導(dǎo)和驗(yàn)收，嚴(yán)格節(jié)水指標(biāo)評(píng)估，有效推動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)延伸和深化。流域各?。ㄖ陛犑校捻攲釉O(shè)計(jì)、體制與機(jī)制建設(shè)、規(guī)劃體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、水資源論證、節(jié)水型載體建設(shè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、公眾參與等方面多舉措落實(shí)節(jié)水優(yōu)先的新時(shí)期水利工作方針。

為強(qiáng)化最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作，太湖局組織研究流域各?。ㄖ陛犑校┯盟偭颗c用水效率考核指標(biāo)評(píng)估方法、評(píng)估流程，不斷充實(shí)評(píng)估所需的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和火電、一般工業(yè)、灌區(qū)和公共水廠樣本用水戶基礎(chǔ)資料。流域各級(jí)政府先后出臺(tái)考核實(shí)施方案，建立了省、市、縣三級(jí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系，強(qiáng)化了水資源監(jiān)控能力建設(shè)，力促雙控行動(dòng)見成效。

二、太湖流域水資源雙控行動(dòng)面臨的主要問題

太湖流域地處南方豐水地區(qū)，又是典型的水質(zhì)型缺水地區(qū)，在流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷改革開放30多年持續(xù)較快發(fā)展、承載巨大的經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模后，水資源水環(huán)境不堪重負(fù)、承載力脆弱等問題日漸凸顯，盡管同期采取了一系列的管理治理保護(hù)措施，但水資源水環(huán)境承載能力未從根本上好轉(zhuǎn)，亟須從流域治理與管理實(shí)際出發(fā)，從更精準(zhǔn)更實(shí)用的層面上，分析新時(shí)期水資源消耗雙控行動(dòng)面臨的主要問題，采取針對(duì)性的措施。太湖流域水資源雙控行動(dòng)面臨的主要問題：一是最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系有待細(xì)化；二是流域污染物排放總量較大，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率仍處于較低水平；三是農(nóng)業(yè)用水管理粗放，節(jié)水機(jī)制亟待建立。

三、對(duì)深化太湖流域水資源雙控行動(dòng)的思考與對(duì)策

實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是用水總量控制和定額管理，這是《中華人民共和國水法》規(guī)定的基本節(jié)水制度。用水總量是水資源開發(fā)利用的控制指標(biāo)，是對(duì)各區(qū)域、各行業(yè)、各用水戶可取用的水資源量的最大值進(jìn)行總控制。實(shí)施用水總量控制制度，明晰了地方和行業(yè)的可用水總量，反過來會(huì)促進(jìn)區(qū)域控制水資源消耗強(qiáng)度，抑制不合理用水需求。用水定額管理就是控制單位產(chǎn)品、單位面積、單位人口等用水量，通過用水定額管理和水資源消耗強(qiáng)度控制，可以實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用，促進(jìn)區(qū)域和行業(yè)控制用水總量和水資源消耗總量。

1.堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，控制水資源消耗總量

（1）實(shí)行水資源論證和取水許可全過程監(jiān)管，嚴(yán)控工業(yè)用水存量和增量

太湖流域各?。ㄖ陛犑校┮堰M(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量繼續(xù)攀升，但增速明顯放緩。因此，嚴(yán)控太湖流域工業(yè)用水存量和增量，已成為?。ㄖ陛犑校┊?dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)使萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)持續(xù)下降的主要措施。流域各級(jí)水行政主管部門應(yīng)將水資源論證制度和取水許可管理制度用足用好，實(shí)行取用水全過程監(jiān)管，力爭(zhēng)工業(yè)用水存量不斷縮小，增量維持適度規(guī)模。

（2）實(shí)施農(nóng)業(yè)取水許可全覆蓋，控制農(nóng)業(yè)用水總量

面源是當(dāng)前太湖流域入河污染物的首要來源，特別是畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)種植業(yè)。因此，合理控制農(nóng)田灌溉、牲畜及魚塘用水，對(duì)于流域供水安全保障意義凸顯。一是按照水利部的統(tǒng)一部署和要求，供水水源集中的大型和重點(diǎn)中型灌區(qū)應(yīng)于2017年年底前基本完成取水許可工作；供水水源分散的大中型灌區(qū)應(yīng)在探索取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)在2018年年底前全面完成取水許可工作；“十三五”末實(shí)現(xiàn)流域農(nóng)業(yè)取水許可全覆蓋，大型灌區(qū)和重點(diǎn)中型灌區(qū)主要取水口實(shí)現(xiàn)全面計(jì)量監(jiān)控。二是探索太湖流域面廣量大的小微灌區(qū)農(nóng)業(yè)取水計(jì)量、估算新方法，為科學(xué)管控農(nóng)田灌溉用水提供技術(shù)支撐。三是多節(jié)點(diǎn)、多方式、多途徑開展以《太湖流域管理?xiàng)l例》貫徹實(shí)施為重點(diǎn)的水資源專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，對(duì)不合理的農(nóng)業(yè)取水予以全面清理、整治，對(duì)于合理的存量農(nóng)業(yè)取水依法納入取水許可管理范圍，做到取退水管理規(guī)范化、精細(xì)化。

2.堅(jiān)持兩手發(fā)力，控制水資源消耗強(qiáng)度

（1）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，降低工業(yè)水耗強(qiáng)度

一是充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，通過水價(jià)倒逼機(jī)制，推行階梯水價(jià)和超計(jì)劃、超定額累進(jìn)加價(jià)制度，引導(dǎo)重污染、高耗水低效企業(yè)節(jié)水工藝技術(shù)改造和節(jié)水器具推廣，提高水資源利用效率和效益；積極推動(dòng)建立節(jié)水財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)節(jié)水先進(jìn)地區(qū)和技術(shù)產(chǎn)品推廣實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)水積極性。二是按照水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》，加快推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)和水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，探索確權(quán)具體途徑和方式方法，因地制宜將水權(quán)明確到取用水戶。鼓勵(lì)引導(dǎo)多種形式水權(quán)交易，健全交易規(guī)則，培育水權(quán)交易市場(chǎng)。三是按照國家發(fā)改、水利等部門出臺(tái)的《水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)實(shí)施方案》《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等政策文件的要求，積極組織實(shí)施用水產(chǎn)品、重點(diǎn)用水行業(yè)水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，形成用水產(chǎn)品、企業(yè)用水效率不斷提升的長(zhǎng)效機(jī)制，使合同節(jié)水管理成為工業(yè)企業(yè)等用水戶實(shí)施節(jié)水技改的重要方式。四是針對(duì)江蘇省和上海市2000年以前直流冷卻式火電機(jī)組較多的實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取資金支持，組織開展流域火電機(jī)組冷卻技術(shù)改造，通過上大壓小或者將直流冷卻系統(tǒng)改造為循環(huán)冷卻系統(tǒng)，逐年降低水耗，進(jìn)而帶動(dòng)萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)的下降。

（2）實(shí)行農(nóng)業(yè)用水節(jié)約集約化管理，降低農(nóng)業(yè)水耗強(qiáng)度

一是按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》要求，積極開展平原河網(wǎng)地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)建設(shè)，推動(dòng)?。ㄖ陛犑校┙⒔∪侠矸从彻┧杀?、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制基本建立，先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。二是發(fā)揮科技支撐引領(lǐng)作用，大力開展流域水稻節(jié)水減排試點(diǎn)，積累成熟的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)并進(jìn)行推廣復(fù)制。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制，探索節(jié)水管理新模式，按照“先建機(jī)制、后建工程”的農(nóng)田水利建管機(jī)制總體要求，積極探索引入社會(huì)資本和市場(chǎng)主體解決小微灌區(qū)建設(shè)管護(hù)資金匱乏等問題，確保政府、社會(huì)資本、企業(yè)和農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)多贏，從而形成可復(fù)制推廣的好經(jīng)驗(yàn)。

3.強(qiáng)化保障措施

（1）完善最嚴(yán)格水資源管理考核體系

最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施以來，各地自上而下，建立了政府行政首長(zhǎng)負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，倒逼各地落實(shí)最嚴(yán)格管理“三條紅線”“四項(xiàng)制度”的各項(xiàng)措施，水資源管理責(zé)任和考核制度已成為當(dāng)前落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手，政府高度重視，社會(huì)關(guān)注度高。

為有效銜接以流域?yàn)閱卧奶饔蛩Y源綜合規(guī)劃、配置、管理、節(jié)約、調(diào)度、保護(hù)、治理等工作，從源頭上控制太湖流域面源和工業(yè)點(diǎn)源污染，建議在國務(wù)院對(duì)蘇浙滬皖四?。ㄖ陛犑校┦〖?jí)行政區(qū)年度及期末用水總量控制目標(biāo)考核時(shí)，將?。ㄖ陛犑校┨饔蛴盟偭靠刂颇繕?biāo)和工業(yè)（細(xì)分為火電、一般工業(yè)）、農(nóng)業(yè)（細(xì)分為農(nóng)田灌溉、魚塘、禽畜用水）等分行業(yè)用水量控制目標(biāo)單列考核。在市縣兩級(jí)行政區(qū)水資源管理“三條紅線”指標(biāo)分解確認(rèn)工作中，及時(shí)做好流域套市縣行政區(qū)分行業(yè)用水總量控制指標(biāo)細(xì)化分解。

在最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)和措施落實(shí)考核的“嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理”部分，建議將《太湖流域管理?xiàng)l例》第二十九條、三十條、三十三條、三十四條中涉及面源污染和城鎮(zhèn)生活點(diǎn)源治理的內(nèi)容納入進(jìn)來。

為切實(shí)推進(jìn)萬元工業(yè)增加值用水量的進(jìn)一步下降，建議在“十三五”期間的年度考核中，弱化該指標(biāo)的具體目標(biāo)取值，改為過程型和措施型考核指標(biāo)——高耗水企業(yè)水平衡測(cè)試覆蓋率、高耗水行業(yè)取用水定額標(biāo)準(zhǔn)使用率、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)實(shí)施情況、合同節(jié)水管理實(shí)施情況等指標(biāo)，而在期末考核中仍采用萬元工業(yè)增加值用水量下降幅度指標(biāo)。

為進(jìn)一步提高?。ㄖ陛犑校┺r(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)，建議在“十三五”期間的年度考核中，弱化該指標(biāo)的具體目標(biāo)取值，改為過程型和措施型考核指標(biāo)——大型灌區(qū)和重點(diǎn)中型灌區(qū)取水計(jì)量率、農(nóng)業(yè)取水許可覆蓋率、農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)和實(shí)施情況、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建設(shè)及實(shí)施情況、中小型農(nóng)田水利工程管護(hù)機(jī)制建設(shè)及工程建設(shè)資金投入情況、新增高效節(jié)水灌溉面積、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施覆蓋率等指標(biāo)，而在期末考核中仍采用農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)指標(biāo)。

（2）建立水資源承載能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

當(dāng)前太湖流域部分省（直轄市）年度實(shí)際用水總量已接近用水總量控制目標(biāo)，亟須加強(qiáng)用水過程管理，以縣級(jí)行政區(qū)套流域?yàn)閱卧?，按照受水區(qū)和供水區(qū)分別評(píng)價(jià)太湖流域內(nèi)各?。ㄖ陛犑校⑹?、縣水資源承載能力，核算現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)水資源的承載負(fù)荷及水資源承載狀況（超載、臨界超載、不超載），結(jié)合國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目建立太湖流域水資源承載能力動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與預(yù)警系統(tǒng)平臺(tái)，完善水資源監(jiān)測(cè)體系，研究制定水資源承載監(jiān)測(cè)預(yù)警政策措施，逐步形成水資源承載能力動(dòng)態(tài)滾動(dòng)評(píng)價(jià)及監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)水資源超載區(qū)域?qū)嵭杏嗅槍?duì)性的管控措施，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境均衡協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

（水利部太湖流域管理局秦忠參與本文撰寫）

本專題責(zé)任編輯韋鳳年