水利部淮河水利委員會(huì)副主任、教授級(jí)高級(jí)工程師　顧　洪

樹立底線思維強(qiáng)化水資源“三條紅線”控制指標(biāo)剛性約束

水利部淮河水利委員會(huì)副主任、教授級(jí)高級(jí)工程師顧洪

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和重要的戰(zhàn)略資源，是生態(tài)與環(huán)境的重要控制性要素。水資源短缺是我國的基本國情，實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，是進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)水資源合理開發(fā)、有效利用和嚴(yán)格保護(hù)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)硬措施。

一、淮河流域?qū)嵤┧Y源雙控行動(dòng)的必要性

淮河流域水資源短缺，供需矛盾突出?；春恿饔蚨嗄昶骄Y源總量為799億m3，僅占全國水資源總量的3%，人均、畝均水資源量大約是全國平均水平的1/5、1/4。水資源時(shí)空分布不均，與生產(chǎn)力布局不相匹配，加劇了水資源供需矛盾；局部地區(qū)缺水嚴(yán)重、水資源過度開發(fā)、超計(jì)劃取用水，超出當(dāng)?shù)厮Y源承載能力。隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，淮河流域用水總量日益增加，水資源短缺已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸之一。近20年來，流域水資源總量呈減少趨勢，使原已十分緊張的水資源供需形勢更加嚴(yán)峻。因此，必須采取有效措施，加強(qiáng)流域水資源管理，嚴(yán)格控制水資源消耗總量，實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用。

淮河流域水資源利用效率不高。隨著節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣應(yīng)用，水資源利用效率有所提高，但與國際先進(jìn)水平相比，用水效率和效益總體上仍然不高且地區(qū)差異較大，用水方式粗放、用水浪費(fèi)等問題依然突出。在工業(yè)用水方面，水的重復(fù)利用率偏低，萬元工業(yè)增加值用水量是發(fā)達(dá)國家的幾倍；在農(nóng)業(yè)用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系數(shù)較低；在生活用水方面，節(jié)水器具采用率偏低。因此，必須大力推進(jìn)流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步提高用水效率，加強(qiáng)用水定額管理，嚴(yán)格控制水資源消耗強(qiáng)度。

二、淮河流域水資源消耗雙控目標(biāo)

水資源消耗管控是戰(zhàn)略性資源消耗管控的一部分，包括水資源消耗總量控制和水資源消耗強(qiáng)度控制兩個(gè)方面。水資源消耗總量控制即用水總量控制，是從用水總量上對(duì)水資源開發(fā)利用進(jìn)行宏觀調(diào)控，它是水資源管控的關(guān)鍵指標(biāo)。水資源消耗強(qiáng)度控制即用水效率控制，是用水環(huán)節(jié)及用水過程的控制，用水效率控制指標(biāo)有萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等。

根據(jù)淮河流域綜合規(guī)劃，到2020年，淮河流域水資源消耗雙控目標(biāo)是：在用水總量控制方面，淮河流域（含山東半島）年用水總量控制在700.8億m3以內(nèi)；在用水效率控制方面，淮河流域萬元工業(yè)增加值用水量降到40m3以下，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量降到105m3以下，新增節(jié)水灌溉面積100萬hm2，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.57。

未來隨著淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化的加快推進(jìn)，淮河流域用水需求呈剛性增長，水資源面臨的形勢將更加嚴(yán)峻。因此，必須樹立底線思維，強(qiáng)化水資源“三條紅線”控制指標(biāo)剛性約束，實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，切實(shí)加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)，以水資源可持續(xù)利用支撐淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

三、實(shí)現(xiàn)水資源雙控行動(dòng)目標(biāo)的主要途徑

建立水資源承載能力評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。管住總量，首先要對(duì)河流水系水資源承載能力知根知底，要進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，并建立完善和有效的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，這是實(shí)施用水總量控制的重要基礎(chǔ)工作，也是對(duì)水資源是否超載的科學(xué)判斷，分區(qū)域?qū)嵤┍匾芸氐幕疽罁?jù)。未來3年，要以縣域?yàn)閱卧?，完成水資源承載能力的核算工作，評(píng)價(jià)水資源承載狀況，根據(jù)不同區(qū)域水資源條件和水資源承載能力，明確水資源開發(fā)利用上限，切實(shí)體現(xiàn)水資源承載能力剛性約束，促進(jìn)水資源與人口經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；構(gòu)建水資源承載能力動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與預(yù)警平臺(tái)，建立水資源承載能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對(duì)水資源承載負(fù)荷超過或接近承載能力的地區(qū)，實(shí)行預(yù)警提醒和限制性措施。按照這一要求，淮委和流域各省分別開展流域?qū)用婧褪〖?jí)層面的水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)，并會(huì)同相關(guān)省組織開展試點(diǎn)工作。

嚴(yán)格規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證。管住總量，還要做好區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域水資源條件的協(xié)調(diào)，開展規(guī)劃水資源論證是一項(xiàng)迫在眉睫的重要工作。對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和重大產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等進(jìn)行規(guī)劃水資源論證，確保相關(guān)規(guī)劃與區(qū)域水資源條件相適應(yīng)，建立與紅線管控相適應(yīng)的準(zhǔn)入制度，是強(qiáng)化用水總量控制管理的重要措施。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作，特別要對(duì)高耗水、高污染項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格論證，慎重許可。流域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量不得超過本流域水資源可利用量，行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量不得超過流域管理機(jī)構(gòu)或者上一級(jí)水行政主管部門下達(dá)的可供本行政區(qū)域取用的水量。區(qū)域內(nèi)取用水總量達(dá)到或超過年度用水控制指標(biāo)的，有管轄權(quán)的水行政主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目取水許可；取用水總量接近用水總量控制指標(biāo)的，有管轄權(quán)的水行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目。

地下水資源是水資源的重要組成部分，對(duì)地下水開發(fā)利用實(shí)行總量控制也是實(shí)施水資源消耗管控的重要方面。在流域內(nèi)嚴(yán)重缺水以及地下水超采地區(qū)，要設(shè)定地下水超采總量目標(biāo)，實(shí)行地下水取水總量控制，并逐步推進(jìn)地下水水位控制。在地下水超采區(qū)，應(yīng)采取置換水源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)施節(jié)水灌溉等綜合措施，推進(jìn)地下水壓采，盡快還清地下水“欠賬”，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。

完善流域用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系。用水定額是核算行政區(qū)域或用水戶用水效率與效益的指標(biāo)，是衡量用水戶用水水平、挖掘節(jié)水潛力、考核節(jié)水成效的科學(xué)依據(jù)。加強(qiáng)用水定額管理是水資源消耗強(qiáng)度控制的主要措施。落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”方針，強(qiáng)化用水定額管理，切實(shí)將用水定額管理落實(shí)到開展水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水、節(jié)水評(píng)價(jià)考核等水資源管理工作中去。鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部按照先進(jìn)用水定額進(jìn)行考核管理，通過采用先進(jìn)的用水定額指標(biāo)，抑制不合理的用水需求，有效控制用水總量增長。

流域機(jī)構(gòu)應(yīng)按照水利部有關(guān)要求，結(jié)合流域各省用水定額修訂周期，定期對(duì)流域相關(guān)省的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)以及城鎮(zhèn)生活等行業(yè)用水定額進(jìn)行全面評(píng)估，深入分析用水定額的覆蓋性、合理性、實(shí)用性、先進(jìn)性，通過評(píng)估及時(shí)發(fā)現(xiàn)用水定額在制定和執(zhí)行過程中存在的問題，并在評(píng)估的基礎(chǔ)上提出各省用水定額修訂和完善的意見。流域各省應(yīng)根據(jù)用水效率控制紅線確定的目標(biāo)，以高耗水行業(yè)為重點(diǎn)，及時(shí)制定、修訂、完善本行政區(qū)域內(nèi)各行業(yè)用水定額。

水資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性、先導(dǎo)性、控制性要素，要從根本上更新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變用水方式，讓水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)成為硬約束，形成對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的倒逼機(jī)制，成為新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源。■