黃河水利科學(xué)研究院水資源研究所所長、教授級高級工程師　何宏謀

流域和區(qū)域相結(jié)合，有效實(shí)施水資源消耗總量控制管理

黃河水利科學(xué)研究院水資源研究所所長、教授級高級工程師何宏謀

習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)規(guī)劃建議書說明中指出“實(shí)施能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，就是一項(xiàng)硬措施。這就是說，既要控制總量，也要控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的能源消耗、水資源消耗、建設(shè)用地的強(qiáng)度。這項(xiàng)工作做好了，既能節(jié)約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“實(shí)施能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)”，將這一全新發(fā)展理念上升為未來五年我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)。

2011年中央1號(hào)文件提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，建立水資源用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污的水資源管理“三條紅線”，對取水、用水、耗水、排水實(shí)行全過程控制。結(jié)合“十三五”規(guī)劃綱要的要求和水資源管理“三條紅線”的管理實(shí)踐，從流域和區(qū)域水資源管理角度，就有效實(shí)施水資源消耗總量控制管理提出以下思考和建議。

一、流域?qū)用嫠Y源消耗總量控制

流域?qū)用嫠Y源消耗總量控制，首先要制定完善的河流水量分配方案。流域?qū)用嫠Y源消耗總量控制在國內(nèi)已有成功實(shí)踐，并且取得了良好的成果。黃河水資源管理的基礎(chǔ)是1987年國務(wù)院批準(zhǔn)的黃河可供水量分配方案（以下簡稱《黃河八七分水方案》）。《黃河八七分水方案》是對黃河河川徑流量的可供水量的分配，為實(shí)施河川徑流量的總量控制管理提供了管理依據(jù)，以此為依據(jù)從1999年實(shí)施了黃河水資源統(tǒng)一管理調(diào)度，開展取水許可管理等水資源管理工作。但該方案未對地下水進(jìn)行分配，一方面使得流域地表水、地下水難以有效實(shí)施統(tǒng)一管理；另一方面使得黃河的用水總量控制和“三條紅線”的用水總量在流域內(nèi)不能夠?qū)崿F(xiàn)管理上的閉合。同時(shí)也導(dǎo)致管理實(shí)踐中出現(xiàn)流域和區(qū)域在水資源管理方面的認(rèn)識(shí)差異和管理矛盾。目前水利部正在大力推進(jìn)的53條跨省江河流域水量分配方案編制，仍然是對河川徑流量的分配。為實(shí)現(xiàn)流域地表水、地下水統(tǒng)一管理及河流水量分配方案和水資源管理“三條紅線”的用水總量控制紅線管理的閉合，應(yīng)該將地下水分配納入河流水量分配方案之中，這也符合水循環(huán)的基本規(guī)律?，F(xiàn)狀流域水資源管理中，普遍存在的問題是由于受到河流水量分配方案總量控制的約束，以傍河地下水開采方式規(guī)避分水方案的管理約束，這種地下水開采方式直接襲奪河川徑流量導(dǎo)致河川徑流量的減少。目前。隨著地下水研究不斷深入和地下水長期監(jiān)測的不斷積累，也具備了對地下水實(shí)施分配的條件，在現(xiàn)有地下水研究的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)管理的需要，應(yīng)以流域地下水可開采量為控制條件，對流域的地下水開采量在區(qū)域上進(jìn)行明確分配，為流域水資源管理提供完善的管理依據(jù)。

流域?qū)用嫠Y源消耗總量控制，迫切需要河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”的用水總量控制，是按照行政區(qū)域進(jìn)行分配，難以和流域水資源管理實(shí)現(xiàn)閉合，迫切需要將“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到流域，為實(shí)現(xiàn)河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制奠定基礎(chǔ)。河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，可以充分利用河流水文測站監(jiān)測資料，按照先復(fù)核流域用水總量，然后匯總復(fù)核區(qū)域用水總量，為實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理提供有效監(jiān)控手段。目前，按照水利部的統(tǒng)一部署，省（自治區(qū)）已經(jīng)將用水總量控制指標(biāo)逐級細(xì)化到市、縣（市）等行政區(qū)域，為細(xì)化到河流、水系提供良好的基礎(chǔ)。

二、區(qū)域?qū)用嫠Y源消耗總量控制

區(qū)域?qū)用嫠Y源消耗總量控制，應(yīng)逐級制定水資源消耗總量控制方案，水利部已經(jīng)部署開展水資源管理控制指標(biāo)分解，要求實(shí)現(xiàn)2020年用水總量指標(biāo)省市縣三級行政區(qū)全覆蓋。逐級制定水資源消耗總量控制方案，可以為實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用嫠Y源消耗總量控制奠定基礎(chǔ)。

?。ㄗ灾螀^(qū)）、地（市）和縣（市）等區(qū)域水資源消耗總量控制方案制定，應(yīng)當(dāng)滿足水資源管理的需要。一是應(yīng)能反映地表水、地下水總量控制管理的要求，明確提出分水源的用水總量控制指標(biāo)；二是應(yīng)能滿足流域水資源管理的要求，能夠?qū)崿F(xiàn)流域用水總量控制和區(qū)域用水總量控制等管理的閉合，因此，應(yīng)明確提出流域、水系等用水總量控制指標(biāo)；三是明確區(qū)域用水總量控制指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，目前管理實(shí)踐中，由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡，經(jīng)常會(huì)遇到用水總量控制方案的調(diào)整，當(dāng)一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到用水總量控制指標(biāo)約束時(shí)，采取措施往往是對現(xiàn)有區(qū)域用水總量控制方案進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求。筆者認(rèn)為，已經(jīng)制定和實(shí)施的用水總量控制方案應(yīng)該是剛性約束，體現(xiàn)了水資源在區(qū)域之間分配的公平性、科學(xué)性和合理性，也體現(xiàn)了用水總量控制方案的嚴(yán)肅性。用水總量控制方案在一定的時(shí)期內(nèi)應(yīng)該保持穩(wěn)定，確需增加用水總量的，應(yīng)該盡量避免或減少行政手段干預(yù)，多依靠市場調(diào)節(jié)功能，如水權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)水資源在區(qū)域之間流轉(zhuǎn)和分配。因此，制定用水總量控制方案動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，是用水總量控制方案的重要組成部分。

區(qū)域水資源消耗總量控制方案應(yīng)強(qiáng)化用水總量的監(jiān)控。2012年水利部啟動(dòng)了國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃用3年時(shí)間完成近期建設(shè)，基本建立與用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污相適應(yīng)的重要取水戶、重要水功能區(qū)和主要省界斷面三大監(jiān)控體系，基本建立國家水資源管理系統(tǒng)框架，初步形成與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度相適應(yīng)的水資源監(jiān)控能力。目前基本實(shí)現(xiàn)了對占全部頒證取用水總量70%以上的重點(diǎn)用水大戶的監(jiān)測，為區(qū)域水資源消耗總量控制方案的監(jiān)控、監(jiān)測提供基礎(chǔ)。同時(shí)，區(qū)域用水總量控制方案的監(jiān)測和復(fù)核，應(yīng)充分利用現(xiàn)有水文測站、地下水觀察井等資料，利用這些資料互相進(jìn)行合理性檢查，保證總量控制監(jiān)測資料的科學(xué)性、合理性。

三、流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源消耗總量控制

流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源消耗總量控制，是有效實(shí)施水資源消耗總量控制管理的基礎(chǔ)。水法第十二條規(guī)定，國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，為有效實(shí)施流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源消耗總量控制管理奠定法律基礎(chǔ)。流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源消耗總量控制管理，符合河流水力聯(lián)系的基本規(guī)律和水循環(huán)的基本規(guī)律。流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，在實(shí)踐過程中已經(jīng)積累了大量的管理經(jīng)驗(yàn)，以黃河為例，在黃河水資源管理和調(diào)度中，明確流域和區(qū)域的事權(quán)劃分和責(zé)任權(quán)利義務(wù)；取水許可管理流域機(jī)構(gòu)按照授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施取水許可管理等。

流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源消耗總量控制，是有效實(shí)施水資源消耗總量控制管理的重要途徑。水資源消耗總量控制管理實(shí)施基礎(chǔ)是用水量的監(jiān)測計(jì)量，目前面臨的主要問題是如何實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的用水監(jiān)測和計(jì)量。由于國民經(jīng)濟(jì)用水行業(yè)眾多，消耗性用水涉及城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、生態(tài)景觀用水等，實(shí)現(xiàn)對各類用水戶監(jiān)測的全面覆蓋需要投入大量的人力、物力；不同行業(yè)的用水特點(diǎn)具有較大的差異，也為監(jiān)測帶來困難，生活和工業(yè)用水具有相對均勻的用水過程，農(nóng)業(yè)灌溉用水過程呈不均勻和相對集中的特點(diǎn)，且具有較強(qiáng)的時(shí)效性，生態(tài)景觀用水對過程的要求不高甚至是不連續(xù)的用水過程；我國南北氣候差異也為用水監(jiān)測帶來難度，如我國南方地區(qū)的灌區(qū)，大多河網(wǎng)縱橫交錯(cuò)，灌區(qū)本身既是降雨產(chǎn)流場所，也是河網(wǎng)匯流的重要環(huán)節(jié)，存在河道徑流和灌區(qū)用水多次重復(fù)的問題，僅僅監(jiān)測主要取水口引水難以反映灌區(qū)實(shí)際水量消耗情況。針對這些問題，需要思考如何進(jìn)行監(jiān)測才能滿足水資源消耗總量控制管理的要求。流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，為實(shí)施水資源消耗總量控制管理提供有效途徑，充分依托流域水文站網(wǎng)，在區(qū)域用水監(jiān)測統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，通過河段水量平衡方法，對不同河段所屬區(qū)域的水資源消耗總量進(jìn)行合理性檢查，復(fù)核區(qū)域水資源消耗總量，科學(xué)合理評價(jià)區(qū)域水資源消耗情況，為有效實(shí)施水資源消耗總量控制管理提供管理依據(jù)。

四、水資源消耗總量控制管理的建議

從近年來管理實(shí)踐情況分析，目前，最嚴(yán)格水資源管理制度的“三條紅線”中，用水總量、用水效率管理的難度較大，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和合理性，現(xiàn)階段要達(dá)到數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性尚不具備條件，應(yīng)將重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)的合理性方面。在用水總量控制方面，建議：第一，應(yīng)研究用水總量控制涉及的水源，如地表水、地下水、再生水、礦井疏干水等水源應(yīng)計(jì)入用水總量的范疇；第二，應(yīng)針對我國南北氣候的特點(diǎn)，研究用水總量的監(jiān)測內(nèi)容；第三，應(yīng)研究豐、平、枯年等情況下的用水總量控制方案，一般豐水年降雨豐沛，用水量相對較少，枯水年降雨量少，用水量較多，用水總量控制方案應(yīng)能夠反映豐枯水年的用水變化規(guī)律；第四，應(yīng)在現(xiàn)有水資源監(jiān)控能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，研究不同河流、區(qū)域用水總量核算技術(shù)方法，如河段水量平衡方法、水量還原方法等，依托不斷強(qiáng)化的監(jiān)測資料的積累，建立和不斷完善用水總量核算技術(shù)體系?！?/p>