水利部發(fā)展研究中心副主任、研究員　王冠軍

實(shí)行消耗總量和強(qiáng)度雙控確保水資源節(jié)約高效利用

水利部發(fā)展研究中心副主任、研究員王冠軍

黨的十八屆五中全會部署實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動，這是應(yīng)對水資源約束趨緊、從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的戰(zhàn)略舉措，也是有效解決水資源短缺和浪費(fèi)并存頑疾的對癥良方，對今后一個時期強(qiáng)化水資源管理提出了新的更高要求。

一、實(shí)行資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，是破解資源短缺、提高使用效率的通行做法

全球超過70%的國家都制定了能效目標(biāo)和具體的政策措施，實(shí)行總量和強(qiáng)度雙控。歐盟《2011年能效計劃》指出，能效問題處于歐盟2020年戰(zhàn)略的核心位置，降低能源使用強(qiáng)度、控制消耗總量是增強(qiáng)能源供應(yīng)安全性、減少溫室氣體排放和其他污染物最具成本效益的方式。德國鼓勵使用傳統(tǒng)礦物能源發(fā)電的企業(yè)不斷開發(fā)、使用新的發(fā)電技術(shù)，如高壓煤波動焚燒技術(shù)、煤炭氣化技術(shù)等，從而使其傳統(tǒng)礦物能源的平均有效利用率從1999年的39%提高至目前的45%，并計劃于2020年進(jìn)一步提高到55%。通過采取總量和強(qiáng)度雙控措施，羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利、波蘭等國家實(shí)現(xiàn)了能源效率提高與能源消耗總量同步下降。

我國在能源消耗、建設(shè)用地等方面探索了總量和強(qiáng)度雙控措施。能源消耗控制方面，“十一五”規(guī)劃首次把單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)，提出2010年單位GDP能耗比2005年降低20%?！笆濉币?guī)劃提出合理控制能源消費(fèi)總量，并提出2015年單位GDP能耗比2010年降低16%，并提出“合理控制能源消費(fèi)總量”。北京、浙江等地在全國率先建立能源消費(fèi)強(qiáng)度和能源消費(fèi)總量雙控機(jī)制。建設(shè)用地控制方面，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，建設(shè)用地要嚴(yán)格控制增量，積極盤活存量，把節(jié)約用地放在首位。2008年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，制定單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法。2012年《國土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》明確，實(shí)行建設(shè)用地總量控制，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)控制。

二、實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，是應(yīng)對我國水資源問題的根本舉措

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，洪澇災(zāi)害頻繁、水資源嚴(yán)重短缺、水生態(tài)環(huán)境脆弱等特點(diǎn)，決定了我國是世界上治水任務(wù)最為繁重、治水難度最大的國家之一。黨中央、國務(wù)院高度重視水資源工作，針對嚴(yán)峻的水資源形勢，2011年中央1號文件明確提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的戰(zhàn)略決策，2012年國務(wù)院出臺了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確實(shí)行用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污等“三條紅線”管理，對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作進(jìn)行全面部署和具體安排。

近年，我國水資源節(jié)約、保護(hù)、管理工作取得長足進(jìn)展，基本構(gòu)建了覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)的水資源管理控制指標(biāo)體系，用水總量得到基本控制，用水效率不斷提高，水安全保障能力進(jìn)一步提升。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和全球氣候變化影響加劇，我國用水需求持續(xù)增長，水資源供需矛盾日益突出，水資源短缺成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。與此同時，水資源開發(fā)利用方式粗放、用水浪費(fèi)等問題尚未得到根本解決，進(jìn)一步加大了水資源短缺壓力。實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，既能節(jié)約水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色水平，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效應(yīng)對水資源短缺和浪費(fèi)雙重壓力、解決水資源約束趨緊的根本舉措。

三、實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，應(yīng)更加突出針對性、可操作性和有效性

近年，國家出臺的一系列水資源管理政策措施成效顯著。實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動，應(yīng)細(xì)化控制目標(biāo)，完善落實(shí)措施，強(qiáng)化水資源剛性約束，進(jìn)一步推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)。一是界定相關(guān)概念內(nèi)涵，突出可操作性。狹義上講，水資源消耗是指使用過程中消耗掉的量，可表示為：水資源消耗量=用水量-退水量-損失量，在上述變量中用水量可通過計量監(jiān)測設(shè)施直接觀測得到，其他變量直接觀測均存在困難。從可操作性和科學(xué)性的角度，以用水指標(biāo)替代水資源消耗，實(shí)行用水總量控制更為簡便可行。二是聚焦水短缺和水浪費(fèi)，突出針對性。緊緊圍繞嚴(yán)控用水總量、嚴(yán)管用水強(qiáng)度，強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城鎮(zhèn)生活節(jié)水，目標(biāo)措施應(yīng)與“十三五”規(guī)劃、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、水污染防治行動計劃等有機(jī)銜接協(xié)調(diào)，重點(diǎn)體現(xiàn)可達(dá)性，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)只能提前不能推后，工作力度只能增強(qiáng)不能減弱。三是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，突出有效性。實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動涉及中央與地方不同層級政府，涉及水利、發(fā)改、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建等多個部門，應(yīng)厘清政府與市場的關(guān)系，分清主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、協(xié)調(diào)落實(shí)的良好局面，相關(guān)責(zé)任只能強(qiáng)化不能削弱?！?/p>