水利部水資源司原司長、教授級高級工程師　高而坤

設(shè)定水資源消耗上限嚴格實行用水總量控制

水利部水資源司原司長、教授級高級工程師高而坤

編者按：破解我國水資源緊約束的難題，實行水資源消耗總量和強度雙控是根本舉措。黨的十八屆五中全會明確提出要實施水資源消耗總量和強度雙控行動，十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》對實施水資源消耗總量和強度雙控提出了明確要求，近日國家發(fā)展改革委等九部委印發(fā)的《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》也明確提出對水資源消耗實施管控。就如何加強水資源節(jié)約保護，對取水、用水、耗水、排水實行全過程控制，不斷提高水資源利用水平和綜合效益，本刊特邀請相關(guān)專家和領(lǐng)導(dǎo)為構(gòu)筑我國的水安全體系建言獻策。本期推出的“實施水資源消耗總量和強度雙控行動”專題，集納了部分專家、領(lǐng)導(dǎo)的觀點和建議，以饗讀者。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，合理設(shè)定資源消耗“天花板”，加強能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控。近期，國家發(fā)展改革委等部委制定發(fā)布了《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確要對水資源消耗實施管控，確定用水總量控制目標。這與我國最嚴格水資源管理制度確定的“三條紅線”中“用水總量控制紅線”的內(nèi)涵和要求是一致的，即通過設(shè)定各區(qū)域水資源消耗的“天花板”，實行用水總量控制。

一、為什么設(shè)定水資源消耗上限

我國水情特殊。人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本水情。我國水資源總量較為豐富，但人均水資源量卻只有2 100m3，僅為世界人均水平的28%。水資源豐年多枯年少、夏秋多冬春少、南方多北方少、東部多西部少、山區(qū)多平原少。由于我國東部和南部受季風(fēng)影響大，降水集中，大部分地區(qū)每年汛期4個月的降水量占全年的60%～80%，容易形成春旱夏澇，西部處于內(nèi)陸地區(qū)，受季風(fēng)影響弱，遠離海洋，氣候干旱，降水稀少。

我國水問題復(fù)雜。我國正處于新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的歷史階段，加之全球氣候變化影響大，極端天氣情況頻發(fā)多發(fā)，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，迫切需要解決。全國年平均缺水量500多億m3，2/3城市不同程度缺水。水資源浪費嚴重，水資源利用方式偏于粗放，全國農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.53，與發(fā)達國家0.7～0.8的水平存在較大差距。部分地區(qū)經(jīng)濟社會活動與水資源承載力不協(xié)調(diào)，水資源過度開發(fā)，地下水超采嚴重，擠占了生態(tài)環(huán)境用水，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)惡化。不少河道斷流現(xiàn)象嚴重，生態(tài)走廊喪失。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式需要發(fā)揮水資源要素的約束性作用。長期以來，我國的粗放發(fā)展付出了巨大的資源環(huán)境代價。按照這種模式發(fā)展下去，資源環(huán)境難以支撐，經(jīng)濟社會發(fā)展難以持續(xù)。用水方式轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推動力，必須從根本上更新思路，將水資源要素作為經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束性、控制性和先導(dǎo)性指標，通過設(shè)定水資源消耗上限形成水資源的硬約束。

二、水資源消耗管控要求和目標是什么

水資源消耗管控是戰(zhàn)略性資源消耗管控的一部分，總體要求就是依據(jù)水資源稟賦、生態(tài)用水需求、經(jīng)濟社會發(fā)展合理需要等因素，確定用水總量控制目標，即加強水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確，到2020年全國用水總量控制在6 700億m3以內(nèi)，到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》明確了2020年、2030年各省（自治區(qū)、直轄市）的用水總量控制目標，也就是確定了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水資源消耗管控的上限。

三、如何實現(xiàn)水資源消耗的管控

一是要嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量。確定流域和區(qū)域的取用水總量控制目標是實施水資源消耗管控的基礎(chǔ)性工作。在流域?qū)用?，國家正在開展53條跨省重要江河流域水量分配，就是要把用水總量控制指標分解落實到河段、湖泊和地下等具體水源。在行政區(qū)域?qū)用?，國?wù)院已明確各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的用水總量控制目標，當前重點是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要盡快完成所轄各市、縣級行政區(qū)2020年和2030年用水總量控制目標。

二是要嚴格取水的“準入”制度。水資源論證和取水許可作為我國取用水資源的重要“準入”制度，應(yīng)當在實施過程中強化管控要求。對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局等進行規(guī)劃水資源論證，確保規(guī)劃與區(qū)域水資源條件相適應(yīng)。進一步加強建設(shè)項目水資源論證制度，特別要對高耗水、高污染項目進行嚴格論證，對未依法開展水資源論證工作的建設(shè)項目不予批準。目前，我國正在研究建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，把水資源承載能力作為區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局的重要條件，對超出紅線指標的地區(qū)實行區(qū)域限批。

三是實施地下水總量與水位雙控制。地下水資源是我國水資源的重要組成部分，對地下水開發(fā)利用實行總量控制是實施水資源消耗管控的重要方面。《指導(dǎo)意見》明確，在嚴重缺水以及地下水超采區(qū)，要嚴格設(shè)定地下水開采總量控制目標。各省（自治區(qū)、直轄市）應(yīng)合理確定區(qū)域內(nèi)地下水取用水總量控制指標，核定并公布地下水禁采和限采范圍，針對不同分區(qū)和行業(yè)的特點，采取相應(yīng)的管理和保護措施，實行地下水取水總量控制，并逐步推進地下水水位控制。在地下水超采區(qū)，應(yīng)采取置換水源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施節(jié)水灌溉等綜合措施，推進地下水壓采，盡快還清地下水“欠賬”，實現(xiàn)采補平衡。財政部、水利部等四部委自2014年起，在河北開展了地下水超采綜合治理試點，采取綜合措施，已形成15.2億m3的地下水壓采能力。

四是加強計量監(jiān)測。為保證水資源消耗管控目標的落實，應(yīng)當大力推進水資源計量、統(tǒng)計、監(jiān)測基礎(chǔ)體系建設(shè)。目前，國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目一期已基本完成，基本建成了水資源三大監(jiān)控體系、三級信息平臺，但尚未滿足精細化管理的要求，特別是對量大面廣的農(nóng)業(yè)用水的計量監(jiān)控覆蓋率還較低。須加快推進國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目二期建設(shè)，加快完善省級水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同。在地下水監(jiān)測方面，水利部與國土部正在共同建設(shè)國家地下水監(jiān)測工程，建成后將進一步提高地下水監(jiān)測能力，對實施地下水總量與水位雙控制提供技術(shù)支撐。

五是嚴格考核。水資源消耗管控作為資源消耗管控的一方面，主要是對水資源實行用水總量控制。涉及水資源消耗管控的考核應(yīng)該與最嚴格水資源管理制度考核中的用水總量考核目標和方法相一致。但應(yīng)該說明的是，在考核結(jié)果的應(yīng)用上，《指導(dǎo)意見》將考核結(jié)果納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的同時，也將其作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容，進一步加大對超過用水總量控制指標地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究力度。從2013、2014年度最嚴格水資源管理制度考核結(jié)果來看，參與考核的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均未突破國家確定的用水總量控制目標，各地在總量控制方面做了很多工作。但我們也要認識到，用水總量的考核只是“三條紅線”的一條，用水總量考核不僅要依據(jù)用水總量指標達到情況，同時還要考慮用水效率和水功能區(qū)限制納污紅線控制目標實現(xiàn)情況，統(tǒng)籌兼顧，綜合考核?！?/p>