林雅

摘 要 本文以陽江市為例，在分析該市PPP模式開展情況和存在問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出推進(jìn)PPP模式發(fā)展的參考意見和建議。

關(guān)鍵詞 陽江市 PPP模式機(jī)制

一、陽江市PPP模式開展情況

（一）完善工作機(jī)制和項(xiàng)目管理

陽江市貫徹落實(shí)國家、省推廣PPP模式工作要求，明確由市財(cái)政局牽頭負(fù)責(zé)推進(jìn)本市推廣運(yùn)用PPP模式工作，明確了PPP項(xiàng)目發(fā)起、識(shí)別、采購、建設(shè)等環(huán)節(jié)的工作要求及審批流程，為順利開展PPP工作搭建了基礎(chǔ)性管理架構(gòu)。同時(shí)，成立了推廣應(yīng)用PPP模式領(lǐng)導(dǎo)小組，并確定了專職工作人員，為進(jìn)一步完善組織架構(gòu)提供保障。

（二）健全PPP項(xiàng)目管理制度

已將廣東省財(cái)政廳《關(guān)于做好政府與社會(huì)資本合作（PPP）信息溝通工作的通知》（粵財(cái)預(yù)函﹝2015﹞58號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)我省政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目管理的通知》（粵財(cái)預(yù)函〔2015〕 257號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)<廣東省PPP項(xiàng)目庫審核規(guī)程（試行）>的通知》（粵財(cái)預(yù)〔2016〕 116號(hào)）等文件轉(zhuǎn)發(fā)至各縣區(qū)（市、區(qū)）各部門，為我市全面開展PPP工作提供了基礎(chǔ)。

（三）力推PPP項(xiàng)目的落實(shí)

按國家、省推廣運(yùn)用PPP模式工作的要求，積極申報(bào)國家、省PPP推介示范項(xiàng)目，并確定國道325線白沙段改線項(xiàng)目作為我市首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，在全省的PPP推介會(huì)上進(jìn)行集中推介，積極加快推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目落地。目前，陽西縣人民醫(yī)院住院樓建設(shè)項(xiàng)目和陽西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理PPP投資項(xiàng)目為政府付費(fèi)項(xiàng)目，政府承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任，已按規(guī)定納入預(yù)算管理。陽西縣人民醫(yī)院住院樓建設(shè)項(xiàng)目、陽西縣大垌山旅游景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、陽西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理PPP投資項(xiàng)目、陽西縣河北漁港疏浚工程項(xiàng)目，均已通過財(cái)政承受能力論證。陽江市陽東區(qū)始興路改造項(xiàng)目（PPP）和陽東區(qū)新江臺(tái)大道工程建設(shè)項(xiàng)目（PPP）兩個(gè)項(xiàng)目已組建項(xiàng)目公司。智慧陽江一期（云平臺(tái)）項(xiàng)目正在申報(bào)當(dāng)中。

（四）加強(qiáng)PPP模式的宣傳推廣

一是邀請(qǐng)PPP領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，舉辦PPP政策知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)班。2015年10月和2016年6月，舉辦了PPP業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，邀請(qǐng)了PPP領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，進(jìn)一步提高市直相關(guān)職能部門、全市財(cái)政系統(tǒng)工作人員對(duì)推廣PPP模式工作的認(rèn)識(shí)。二是建立市PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，鼓勵(lì)各部門、各縣（市、區(qū)）在公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣運(yùn)用PPP模式，積極收集PPP模式備選項(xiàng)目。截至2016年6月，共征集到各縣區(qū)、各單位申報(bào)的PPP項(xiàng)目22項(xiàng)，其中4個(gè)備選項(xiàng)目，已完成項(xiàng)目庫錄入工作11項(xiàng)。

二、PPP模式過程中存在問題

（一）政府部門推廣建設(shè)專業(yè)技術(shù)力量不足

雖然目前全國各地均在力推PPP模式，但實(shí)際上全國可運(yùn)用的成功案例不算多。而PPP模式涉及較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，以致部分建設(shè)單位在推進(jìn)工作時(shí)存在畏難情緒，對(duì)符合PPP模式條件的項(xiàng)目仍寄望于走財(cái)政直接投資的老路子。

（二）國家和省對(duì)推廣的政策文件體系尚不十分完善

在推行PPP模式過程中，PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中涉及《預(yù)算法》《擔(dān)保法》《土地管理法》《政府采購法》和《招標(biāo)法》等法律，相關(guān)法律規(guī)定之間兼容性不強(qiáng)，使項(xiàng)目常常遇到政策適用性問題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目各方合法利益難以通過法律途徑得到保障，一定程度上影響了工程項(xiàng)目推進(jìn)的進(jìn)度。

（三）社會(huì)資本參與積極性不高

PPP項(xiàng)目要求較高，需要項(xiàng)目周期10年以上，符合要求的項(xiàng)目較少。大型央企對(duì)實(shí)施PPP工作存有觀望思想，有實(shí)力的民營企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目仍存在一定的“玻璃門”現(xiàn)象。

（四）公益性PPP項(xiàng)目受歡迎程度低

陽江市本級(jí)公共預(yù)算總盤子較小，公益性PPP項(xiàng)目支出額度有限。按照財(cái)政部“地方各級(jí)財(cái)政每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的規(guī)定，使得公益性項(xiàng)目沒有任何經(jīng)營性收入來源。而隨著“十三五”規(guī)劃的實(shí)施，陽江市本級(jí)未來可預(yù)測的PPP支出責(zé)任空間無法滿足“十三五”期間計(jì)劃的新增投資需求。

三、推進(jìn)PPP模式發(fā)展的意見和建議

（一）健全組織機(jī)構(gòu)

作為政府今后提供公共服務(wù)的革新模式，PPP強(qiáng)調(diào)政府部門實(shí)施過程各個(gè)程序必須規(guī)范操作。PPP模式實(shí)施過程主要包括項(xiàng)目庫管理、預(yù)算管理和中長期財(cái)政規(guī)劃管理、合同管理、政府采購管理、績效評(píng)價(jià)管理及績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等，每個(gè)工作程序都要開展大量工作。因此，必須有健全的組織機(jī)構(gòu)，建議陽江市學(xué)習(xí)深圳、汕頭、江門等PPP推行較快地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)整合資源，加快完善機(jī)構(gòu)建設(shè)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。

（二）創(chuàng)新投融資機(jī)制

一是按照國辦發(fā)42號(hào)文的新政策新要求，充分調(diào)動(dòng)包括國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等社會(huì)資本積極參與PPP模式，加快PPP項(xiàng)目實(shí)施。二是依法發(fā)揮地方融資平臺(tái)作用，多渠道支持PPP項(xiàng)目建設(shè)資金。三是去除融資平臺(tái)行政化色彩，充分發(fā)揮融資平臺(tái)在推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式運(yùn)用中的實(shí)施主體作用和引導(dǎo)投資作用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)化和市場化運(yùn)營。

（三）完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制

一是進(jìn)一步放寬民營企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)的領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制。比如投融資領(lǐng)域、登記事項(xiàng)、潛質(zhì)審批等市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制，改善市場準(zhǔn)入環(huán)境，必要時(shí)出臺(tái)優(yōu)惠政策來吸引社會(huì)資本。二是完善項(xiàng)目退出機(jī)制。建立項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易市場和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，使投資者能通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)投資回收，進(jìn)而合理退出，減少參與者因PPP項(xiàng)目在投資退出審批嚴(yán)格、周期長的后顧之憂，提高參與者的積極性。

（四）明確項(xiàng)目審核標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）、省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)〈廣東省PPP項(xiàng)目庫審核規(guī)程（試行）〉的通知》（粵財(cái)預(yù)〔2016〕116號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)組織有關(guān)單位對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐個(gè)對(duì)計(jì)劃采取PPP模式的項(xiàng)目信息的合規(guī)性、可行性、完整性等方面進(jìn)行審核。PPP項(xiàng)目要求合作期不少于10年，只有通過審核的項(xiàng)目才準(zhǔn)予入庫，未納入項(xiàng)目庫管理的項(xiàng)目，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出。

（五）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

我國雖出臺(tái)了系列推廣應(yīng)用PPP模式的政策文件，但大部分政府工作人員和作為社會(huì)資本的各類企業(yè)對(duì)相關(guān)政策文件還不了解。為此，需要大力加強(qiáng)PPP模式政策規(guī)定、工作流程、合同管理等內(nèi)容的宣傳培訓(xùn)，定期邀請(qǐng)國內(nèi)權(quán)威專家和有關(guān)專業(yè)人士交流探討經(jīng)驗(yàn)，集體“會(huì)診”問題，提出解決意見，指導(dǎo)PPP工作順利開展。注重相關(guān)人才的引進(jìn)，鼓勵(lì)并支持企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)、事務(wù)所、當(dāng)?shù)卦盒５嚷?lián)合培養(yǎng)PPP項(xiàng)目人才。及時(shí)總結(jié)一批分領(lǐng)域、可復(fù)制、可推廣的PPP成功范例，形成學(xué)習(xí)借鑒標(biāo)桿。依托各類媒體宣傳PPP合作理念及實(shí)踐，厘清政府方和社會(huì)資本方思想認(rèn)識(shí)和政策界定上的誤區(qū)，提高公眾的認(rèn)可度和參與度。

（六）注重監(jiān)督管理

一是對(duì)項(xiàng)目在招投標(biāo)階段、運(yùn)營階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等采取相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，從而確保PPP項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)營、健康發(fā)展。二是加快完善政策文件體系，特別是物有所值論證指引、PPP項(xiàng)目管理辦法、各行業(yè)領(lǐng)域的PPP合同范本，以及各行業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)推廣PPP模式監(jiān)管辦法，為具體推進(jìn)PPP項(xiàng)目提供指引。三是實(shí)行PPP項(xiàng)目陽光運(yùn)作，及時(shí)通過信息管理平臺(tái)披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，發(fā)布全市所有PPP項(xiàng)目運(yùn)營建設(shè)等信息和數(shù)據(jù)，供相關(guān)企業(yè)查詢、分享和交流經(jīng)驗(yàn)。

（作者單位為華南理工大學(xué)）