〔收稿時(shí)間〕2016-03-25

〔項(xiàng)目基金〕國(guó)家行政學(xué)院2015年“社會(huì)治理與社會(huì)組織發(fā)展”教學(xué)、科研與咨詢協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目的階段性成果。

〔作者簡(jiǎn)介〕馬福云（1969—），男，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授，博士。

〔摘要〕面對(duì)社會(huì)救助領(lǐng)域依然存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，一些地方政府越來(lái)越多地采取購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的形式來(lái)協(xié)助救助對(duì)象予以應(yīng)對(duì)，在大病醫(yī)療及護(hù)理、自然災(zāi)害、意外傷害等領(lǐng)域，商業(yè)保險(xiǎn)較多介入到社會(huì)救助之中。文章在闡述商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)此進(jìn)行了理論和實(shí)踐分析，認(rèn)為目前的社會(huì)救助領(lǐng)域依然存在政府獨(dú)自承擔(dān)而財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題，問(wèn)題的化解應(yīng)形成政企合作、政社合作多元參與的社會(huì)救助機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕商業(yè)保險(xiǎn)；社會(huì)救助；社會(huì)保障

〔中圖分類號(hào)〕D6〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2016）02-0112-07

在中國(guó)社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助處于民生保障的基礎(chǔ)地位。它建構(gòu)起一張“兜底性”社會(huì)安全網(wǎng)，發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障社會(huì)公正、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的功能。但是，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中弱勢(shì)群體的多元需求，政府在保障弱勢(shì)群體基本生活時(shí)，依然面臨著財(cái)政資金有限、風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)等問(wèn)題。而商業(yè)保險(xiǎn)的引入則撬動(dòng)了社會(huì)資源，起到了發(fā)揮財(cái)政資金效益，協(xié)助應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)同社會(huì)救助的作用。

一、 商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)同社會(huì)救助問(wèn)題的提出

社會(huì)救助是中國(guó)社會(huì)保障體系中的法定制度安排，而商業(yè)保險(xiǎn)則屬于非法定性制度安排。[

Symbolq@@ ]在中國(guó)社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助是政府對(duì)民眾基本生活的底線保障，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)民眾基本生存權(quán)利的單向保障。商業(yè)保險(xiǎn)則是基于營(yíng)利目的而進(jìn)行的契約化設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等。那么，商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)救助產(chǎn)生協(xié)同關(guān)系呢？

從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來(lái)看，商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)救助協(xié)同關(guān)系的產(chǎn)生涉及到作為社會(huì)主體的政府如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，以承擔(dān)社會(huì)救助功能。從社會(huì)救助概念可見(jiàn)，社會(huì)救助主體是政府及社會(huì)。高夢(mèng)滔和顧昕認(rèn)為，政府應(yīng)該是第一責(zé)任主體，社會(huì)救助體系有賴于政府財(cái)政的支持。[

Symbolr@@ ]但是，由于財(cái)力限制，單純的政府救助會(huì)存在許多盲點(diǎn)，救助對(duì)象范圍和效果十分有限，很難滿足救助對(duì)象多方面的需要，救助效果很難達(dá)到。[

Symbols@@ ]因此，這就需要引進(jìn)非政府力量，逐步形成有政府和社會(huì)力量共同參與的救助機(jī)制。很多研究強(qiáng)調(diào)非政府力量在社會(huì)救助中參與的必要性。尤其是認(rèn)為非政府組織可依靠自身力量分擔(dān)政府社會(huì)救助壓力、彌補(bǔ)其工作不足，在現(xiàn)代社會(huì)救助中扮演著不可或缺的角色。[

Symbolt@@ ]吳騰、孫霞等認(rèn)為在中國(guó)大中城市普遍興起的慈善超市等各種非營(yíng)利組織對(duì)社會(huì)救助而言具有重大社會(huì)意義。[

Symbolu@@ ]但是，社會(huì)組織介入并不意味著政府可以懈怠其救助職責(zé)，蒯小明就提出，城鄉(xiāng)社會(huì)救助差異、農(nóng)村社會(huì)救助供給不足及地區(qū)差異的根本原因是國(guó)家責(zé)任的缺失。[

Symbolv@@ ] 這些研究說(shuō)明，政府對(duì)社會(huì)救助承擔(dān)主要責(zé)任，但是非政府力量的參與也是不可或缺的。

很多研究對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)參與社會(huì)保障持肯定作用。劉玉珂、王然提出，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障模式遇到嚴(yán)重問(wèn)題，而商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展前景卻十分廣闊。如果改傳統(tǒng)模式為以商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)為主的模式，不僅能有效解決社會(huì)保險(xiǎn)所面臨的問(wèn)題，而且能更有效地利用保障資金，為真正需要幫助的社會(huì)成員提供幫助。[

Symbolw@@ ]白宇、劉雨龍等根據(jù)大連市保險(xiǎn)公司開(kāi)展的“老年人意外險(xiǎn)”深受歡迎的實(shí)際出發(fā)，提出商業(yè)保險(xiǎn)在協(xié)助各級(jí)政府開(kāi)展社會(huì)救助方面存在一定的發(fā)展空間。[

Symbolx@@ ] 但是，梳理現(xiàn)有商業(yè)保險(xiǎn)參與社會(huì)救助的文獻(xiàn)，大多局限于對(duì)地方的個(gè)案性新聞報(bào)道，對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)參與社會(huì)救助的現(xiàn)狀、機(jī)制及存在問(wèn)題等缺乏深入分析。本文從商業(yè)保險(xiǎn)參與社會(huì)救助的現(xiàn)狀出發(fā)，分析商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)同社會(huì)救助機(jī)制，并提出推動(dòng)推動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助領(lǐng)域的政策建議。

二、 地方政府以商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)同社會(huì)救助的現(xiàn)狀

保障基本民生是國(guó)家為公民提供的基本公共服務(wù)。經(jīng)過(guò)20多年的探索發(fā)展，目前中國(guó)社會(huì)救助制度已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)面向全體民眾的綜合救助體系。根據(jù)2014年2月頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》，中國(guó)社會(huì)救助主要項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等，社會(huì)救助的對(duì)象主要包括低于最低生活保障線的群體、特困人員、遭遇災(zāi)害的人員等。當(dāng)前社會(huì)救助制度基本覆蓋所有民眾，在制度層面實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，而且政府的財(cái)政投入力度、惠及民眾的范疇不斷提升。但是，這一制度仍然存在著缺失，一些現(xiàn)實(shí)中遭遇急難事件的不幸者仍然難以得到應(yīng)有救助，以致惡性案例時(shí)有發(fā)生。2012、2014年發(fā)生在貴州畢節(jié)的兩次多名兒童死亡事件就是明顯的例證。[

Symboly@@ ]同時(shí)，經(jīng)過(guò)近30多年的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，這反映到社會(huì)救助領(lǐng)域表現(xiàn)為廣大弱勢(shì)群體不僅要求救助水平的提高，還提出了救助項(xiàng)目?jī)?nèi)容擴(kuò)展需求。但是，中國(guó)社會(huì)救助制度并沒(méi)有覆蓋弱勢(shì)群體要面對(duì)的所有風(fēng)險(xiǎn)。為協(xié)作救助對(duì)象應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)作為一種可資利用的手段進(jìn)入社會(huì)救助領(lǐng)域。

北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）

2016年4月

第32卷第2期

馬福云：地方政府以商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)同社會(huì)救助機(jī)制研究

商業(yè)保險(xiǎn)是從事風(fēng)險(xiǎn)管理的特殊行業(yè)，其通過(guò)保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)一些可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)及其帶來(lái)的損失進(jìn)行分?jǐn)偦蛘哐a(bǔ)償，發(fā)揮著資金融通、經(jīng)濟(jì)保障和穩(wěn)定社會(huì)的作用。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，……加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系。2014年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，提出“保險(xiǎn)成為政府、企業(yè)、居民風(fēng)險(xiǎn)管理和財(cái)富管理的基本手段，成為提高保障水平和保障質(zhì)量的重要渠道，成為政府改進(jìn)公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理的有效工具”?；谏虡I(yè)保險(xiǎn)重要作用的認(rèn)識(shí)，多年來(lái)中國(guó)在大力推行醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)的同時(shí)，一直重視補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、住院保險(xiǎn)、健康壽險(xiǎn)、個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)，從而使得商業(yè)保險(xiǎn)在補(bǔ)充提升社會(huì)保障體系水平、豐富社會(huì)保障體系的層次結(jié)構(gòu)、提高社會(huì)保障體系的運(yùn)行效率等方面發(fā)揮了積極作用。

基于中央政府對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的肯定，地方政府更多地借助商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)協(xié)同社會(huì)救助，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、提高保障水平等方面的積極作用。從各地商業(yè)保險(xiǎn)參與社會(huì)救助的現(xiàn)狀來(lái)看，商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助領(lǐng)域主要包括以下方面：

1. 商業(yè)保險(xiǎn)用來(lái)解決城鄉(xiāng)特困、低保人群的醫(yī)療保障問(wèn)題。社會(huì)救助對(duì)象的醫(yī)療救助資金大多依靠政府解決，這給很多地方政府帶來(lái)了極大的財(cái)政壓力。一些地方政府采取購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的方式，為城鄉(xiāng)特困、低保人群購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)，探索出一條“政府投保、商業(yè)運(yùn)作”醫(yī)療救助模式，從而提升了救助對(duì)象的醫(yī)療保障水平。

2005年遼寧省錦州市政府和平安人壽錦州中心支公司經(jīng)過(guò)反復(fù)磋商，決定利用社會(huì)救助資金為特困居民投保商業(yè)團(tuán)體醫(yī)療保險(xiǎn)。4月，錦州市民政局與平安人壽遼寧分公司簽署《錦州市城市低保對(duì)象重大疾病醫(yī)療救助保險(xiǎn)協(xié)議》，錦州市政府出資360萬(wàn)元為本市4.5萬(wàn)特困居民按照每人每年80元的標(biāo)準(zhǔn)投保重大疾病住院醫(yī)療保險(xiǎn)。保險(xiǎn)范圍涵蓋患慢性腎功能衰竭（尿毒癥）并進(jìn)行血液透析的、惡性腫瘤及再生性障礙貧血、慢性重癥肝炎及并發(fā)癥、高危孕婦住院分娩、心血管疾病、腦血管疾病、器官和組織移植、精神病等8種重大疾病。參保對(duì)象患以上疾病并在定點(diǎn)機(jī)構(gòu)住院治療時(shí)，一個(gè)病程或全年累計(jì)發(fā)生醫(yī)療費(fèi)用（參照基本醫(yī)療保險(xiǎn)開(kāi)支范圍）超過(guò)500元時(shí)，超過(guò)部分由保險(xiǎn)公司按照80%賠付，醫(yī)療救助上限為每人每年5萬(wàn)元。截至8月底，保險(xiǎn)公司已經(jīng)為特困居民361人次辦理保險(xiǎn)賠付，累計(jì)支付賠款219萬(wàn)元，件均賠款6066.48元。[

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此后江西省南昌市、江蘇省常州市、河北省滄州市等地也開(kāi)始由政府出資為其社會(huì)救助對(duì)象購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療（補(bǔ)充）保險(xiǎn)。2013年12月，廣州市出臺(tái)《廣州市困難群眾重大疾病商業(yè)保險(xiǎn)醫(yī)療救助實(shí)施辦法》，提出通過(guò)政府投入資金，購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)的方式，對(duì)困難群眾實(shí)施的重大疾病補(bǔ)充醫(yī)療救助。2013年7月，安徽合肥市針對(duì)農(nóng)村五保對(duì)象因疾病、意外傷害造成的住院醫(yī)療期間無(wú)人照顧的問(wèn)題，啟動(dòng)五保供養(yǎng)對(duì)象的長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)。合肥市按每人每年150元的標(biāo)準(zhǔn)為全市五保供養(yǎng)對(duì)象投保，對(duì)參保人在居民醫(yī)保和新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)治療的，由保險(xiǎn)公司給付醫(yī)療護(hù)理津貼；因意外事故導(dǎo)致人身傷殘或死亡的，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償傷殘或身故保險(xiǎn)金。經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)，國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司以每年給付醫(yī)療護(hù)理津貼180天，每天每人126元；傷殘及身故保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)為6.3萬(wàn)元/人的標(biāo)準(zhǔn)中標(biāo)。以該市廬江縣為例，自2013年7月1日該保險(xiǎn)實(shí)施，截止當(dāng)年底，保險(xiǎn)公司共接到五保對(duì)象因病住院475例，已有255人次出院享受了住院護(hù)理津貼，累計(jì)獲得理賠資金42萬(wàn)多元。[

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Symbolq@@ ]各地在大病醫(yī)療保險(xiǎn)住院護(hù)理保險(xiǎn)等尚未普遍推行的情況下，普遍由財(cái)政出資，采取購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的方式為低保、五保等社會(huì)救助對(duì)象提供大病醫(yī)療、住院護(hù)理保險(xiǎn)等，緩解了政府籌集社會(huì)救助資金的壓力，較好地解決了救助對(duì)象的醫(yī)療及照顧問(wèn)題，對(duì)中國(guó)大病醫(yī)療保險(xiǎn)的運(yùn)作模式進(jìn)行了有益探索，對(duì)提高社會(huì)救助對(duì)象的醫(yī)療保障水平具有積極意義。

2. 商業(yè)保險(xiǎn)用于解決自然災(zāi)害所帶來(lái)的人身及房屋財(cái)產(chǎn)損失而出現(xiàn)了自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)。2009年6月，江蘇省張家港市由市鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政出資，為本市戶籍居民因自然災(zāi)害或意外事故造成的人身傷害和家庭財(cái)產(chǎn)損失購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)——自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)、重大自然災(zāi)害房屋保險(xiǎn)（這兩類保險(xiǎn)也被稱為自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)、民生兩險(xiǎn)等）。2012年，吳江、太倉(cāng)、昆山、常熟等地也為居民購(gòu)買(mǎi)自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)，蘇州市率先實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的全覆蓋。[

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Symbolr@@ ]此后，類似保險(xiǎn)推廣到全國(guó)其他地方，覆蓋地區(qū)和人口不斷增多。

自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)包括：（1）因暴風(fēng)、暴雨、雷電、洪水、龍卷風(fēng)、臺(tái)風(fēng)、冰雹、雪災(zāi)、冰凌、滑坡、山體崩塌、地面突然塌陷、地震等自然災(zāi)害造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費(fèi)用；（2）因被保險(xiǎn)人在居家期間發(fā)生的火災(zāi)、爆炸、煤氣中毒、觸電造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費(fèi)用；（3）因被保險(xiǎn)人意外溺水造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費(fèi)用；（4）因飛行物及其他空中運(yùn)行物體墜落造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費(fèi)用；（5）因雪災(zāi)、嚴(yán)重冰凍造成路面結(jié)冰引起的人身意外傷亡和醫(yī)療費(fèi)用；自然災(zāi)害家庭財(cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)包括：（1）因暴風(fēng)、暴雨、雷電、洪水、龍卷風(fēng)、臺(tái)風(fēng)、冰雹、雪災(zāi)、滑坡、冰凌、山體崩塌、地面突然塌陷等自然災(zāi)害造成的家庭基本生活設(shè)施損失；（2）因發(fā)生火災(zāi)、爆炸造成的家庭基本生活設(shè)施損失；（3）因飛行物及其他空中運(yùn)行物體墜落造成的家庭基本生活設(shè)施損失；（4）在搶險(xiǎn)、施救過(guò)程中造成本身及周邊居民家庭基本生活設(shè)施的損失。

自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)的保費(fèi)比較低，按照人、戶等的投保費(fèi)大多在10元以內(nèi)。保險(xiǎn)費(fèi)由政府籌措，并統(tǒng)一為居民投保，居民不需承擔(dān)費(fèi)用，也無(wú)需辦理投保手續(xù)。自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)及家庭財(cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)的最高額度一般在10多萬(wàn)元，其中死亡、傷殘的賠償額為人民幣10萬(wàn)元，傷害醫(yī)療費(fèi)用賠償限額2-3萬(wàn)元；房屋損失賠償限額10萬(wàn)元，家庭基本生活設(shè)施賠付限額2萬(wàn)元。自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)是商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助領(lǐng)域的嘗試，其通過(guò)保險(xiǎn)杠桿放大了救助效應(yīng)，拓寬了災(zāi)害救助渠道，也有效降低居民群眾因自然災(zāi)害、意外事故造成的人身財(cái)產(chǎn)損失。

3. 商業(yè)保險(xiǎn)用來(lái)解決救助對(duì)象的人身意外傷害及醫(yī)療問(wèn)題。在社會(huì)救助對(duì)象中，意外傷害、突發(fā)疾病等風(fēng)險(xiǎn)較高，但是因經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，他們很難通過(guò)買(mǎi)保險(xiǎn)來(lái)防止這些風(fēng)險(xiǎn)。而一旦出現(xiàn)遭遇意外傷害或突發(fā)重病，也只能再向政府或社會(huì)申請(qǐng)救助。人身意外傷害及醫(yī)療保險(xiǎn)用來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)救助對(duì)象日常生活中所出現(xiàn)的意外傷害、突發(fā)疾病等風(fēng)險(xiǎn)。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)救助對(duì)象，尤其是低保人員、農(nóng)村五保戶、城鎮(zhèn)三無(wú)人員、孤兒以及高齡老年人等因各種原因遇到意外傷害帶來(lái)的人身傷亡、殘疾，以及遭受意外傷害時(shí)醫(yī)療所需要的治療費(fèi)用，包括對(duì)意外傷害致殘、身故，意外傷害醫(yī)療、意外住院治療等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面的保障。

2010年11月，為預(yù)防低保戶因?yàn)榛馂?zāi)、交通事故等意外傷害而使其生活更加貧困，南京市建鄴區(qū)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式與保險(xiǎn)公司簽約，每年投入約100萬(wàn)元為全區(qū)近8000名低保對(duì)象購(gòu)買(mǎi)意外傷害和意外醫(yī)療保險(xiǎn)。投保人在受到意外傷害及患病時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況獲得保險(xiǎn)公司的理賠，最高理賠為2萬(wàn)元，醫(yī)療按次數(shù)最高理賠為2千元。[

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Symbols@@ ]同時(shí)，低保人員在獲得理賠的同時(shí)可以享受政府提供的救助，從而按照市場(chǎng)規(guī)劃，強(qiáng)化了對(duì)困難人群的社會(huì)保護(hù)。

此后為城鄉(xiāng)低保、五保戶及老年人等購(gòu)買(mǎi)人身意外傷害保險(xiǎn)的地區(qū)逐漸增多。2012年12月，云南省會(huì)澤縣為全縣5195名五保人員購(gòu)買(mǎi)人身意外保險(xiǎn)。[

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Symbolt@@ ]2013年6月，廣西省梧州市為市區(qū)16828名城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村五保對(duì)象購(gòu)買(mǎi)了人身意外傷害保險(xiǎn)。[

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Symbolu@@ ]2014年11月，河南省濟(jì)源市為全市8萬(wàn)多名享受最低生活保障老人及80周歲以上高齡老年人投保老年人意外傷害綜合保險(xiǎn)，包括意外傷害致殘、身故和意外傷害醫(yī)療、意外住院治療等保障。[

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Symbolv@@ ]通過(guò)政府撥付資金為社會(huì)救助對(duì)象購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)，動(dòng)員市場(chǎng)力量較好地解決了救助對(duì)象遭受人身意外傷害及醫(yī)療問(wèn)題。這既強(qiáng)化了對(duì)困難群體的補(bǔ)充救助，也借助市場(chǎng)力量加強(qiáng)了政府自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

三、 商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)同社會(huì)救助實(shí)踐的

理論考察與機(jī)制分析

通過(guò)上述醫(yī)療及住院保險(xiǎn)、自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)、意外傷害及醫(yī)療保險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的實(shí)例，我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前不同類型的商業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)介入社會(huì)救助的多個(gè)領(lǐng)域，并在社會(huì)救助的諸多方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在理論層面上，這種地方政府以購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)協(xié)同社會(huì)救助機(jī)制實(shí)為政府與保險(xiǎn)公司兩者間公私伙伴關(guān)系的構(gòu)建。

作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，社會(huì)救助由政府直接提供基本是世界各國(guó)的共識(shí)，尤其是歐洲各國(guó)在其建構(gòu)社會(huì)福利過(guò)程中始終采取了政府“兜底”的做法。20世紀(jì)70年代后，福利國(guó)家面對(duì)財(cái)政危機(jī)開(kāi)始考慮公共服務(wù)的提供主體及方式問(wèn)題。政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作提供公共服務(wù)的方式被越來(lái)越多地接受，人們開(kāi)始認(rèn)可公共服務(wù)既可由政府等公共部門(mén)提供，也可由市場(chǎng)及社會(huì)來(lái)提供，還可以由政府與市場(chǎng)、社會(huì)來(lái)協(xié)同提供。作為一種合作治理的理念和管理工具，公私伙伴關(guān)系（Pubic Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）應(yīng)運(yùn)而生。

公私伙伴關(guān)系，即公私合作或者合營(yíng)伙伴關(guān)系，一般是指政府與私營(yíng)企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建構(gòu)起來(lái)的多種合作形式。歐盟委員會(huì)提出，PPP是指公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門(mén)提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。[

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Symbolw@@ ] 在公私伙伴關(guān)系下，為提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享。從上述社會(huì)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)公私伙伴關(guān)系的特征：

（1） 公私伙伴關(guān)系由政府來(lái)主導(dǎo)。公私伙伴關(guān)系建構(gòu)以公共管理部門(mén)的管理服務(wù)需求為基礎(chǔ)。為達(dá)到政府管理部門(mén)所設(shè)定的管理服務(wù)目標(biāo)，私營(yíng)部門(mén)加入其中，通過(guò)契約和政府建立起伙伴關(guān)系，來(lái)承擔(dān)相應(yīng)管理服務(wù)義務(wù)，協(xié)助政府以較少資源投入來(lái)實(shí)現(xiàn)最大化產(chǎn)品或服務(wù)。正如上述所闡述不同地區(qū)不同保險(xiǎn)項(xiàng)目的做法，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)方式，來(lái)建構(gòu)公私伙伴關(guān)系實(shí)際上是通過(guò)保險(xiǎn)公司來(lái)協(xié)助政府處理低保戶等救助對(duì)象所遇到的風(fēng)險(xiǎn)。但是，是否需要保險(xiǎn)公司協(xié)助應(yīng)對(duì)，需要保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)何種風(fēng)險(xiǎn)，甚至風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的補(bǔ)償數(shù)額等方面大多由政府管理部門(mén)所主導(dǎo)。

（2） 公私伙伴關(guān)系通過(guò)契約訂立。公私伙伴關(guān)系的訂立是通過(guò)正式合同或者契約進(jìn)行的，契約基于市場(chǎng)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)調(diào)配方式而達(dá)成。這就需要在政府管理部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間建立起某種合作性的目標(biāo)治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)契約方式來(lái)明確規(guī)范政府管理部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的責(zé)任義務(wù)，以發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢(shì)，解決公共管理服務(wù)問(wèn)題。如同上述闡述中所看到的，政府通過(guò)訂立保險(xiǎn)合同的方式，約定將低保戶等救助對(duì)象可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由保險(xiǎn)公司來(lái)應(yīng)對(duì)，契約訂立意味著保險(xiǎn)公司要協(xié)助政府來(lái)處理原由政府自身來(lái)應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，從而協(xié)同政府更好承擔(dān)社會(huì)救助的職責(zé)。

（3） 公私伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。公私伙伴關(guān)系的建立意味著政府管理部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間建立一種有效配置利益與風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制，雙方不僅要共享利益，同時(shí)更需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府管理部門(mén)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式將利益轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，而私營(yíng)部門(mén)則承接原有政府部門(mén)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。正如上文所分析的，政府購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)公司的服務(wù)，將低保戶等救助對(duì)象所可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)交保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司通過(guò)保險(xiǎn)金賠償來(lái)解決。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金轉(zhuǎn)移意味著風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的轉(zhuǎn)移，政府管理部門(mén)與保險(xiǎn)公司合作，將適合處理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由善于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司處理，從而實(shí)現(xiàn)資金效益的最大化配置。

以公私伙伴關(guān)系理論視角對(duì)地方政府的進(jìn)行檢視，可以發(fā)現(xiàn)，不同的地方政府以購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的方式引入保險(xiǎn)公司來(lái)協(xié)同社會(huì)救助的做法盡管在保險(xiǎn)項(xiàng)目、保險(xiǎn)內(nèi)容等方面存在一些差異，但是，分析上述商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的實(shí)際做法，我們可以發(fā)現(xiàn)商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的機(jī)制。

（1） 商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的前提是社會(huì)救助未做到全覆蓋，一些風(fēng)險(xiǎn)仍需要救助部門(mén)及救助對(duì)象應(yīng)對(duì)。中國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展迅速。建國(guó)后的社會(huì)救助大多針對(duì)鰥寡孤獨(dú)、老幼殘疾及老少邊窮地區(qū)遇到冬春災(zāi)荒的困境百姓，救助內(nèi)容包括食物、衣被等簡(jiǎn)單生活保障，救助水平不高。新世紀(jì)前后，救助對(duì)象面向全體符合救助條件的困難民眾，救助內(nèi)容擴(kuò)展到包括教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等多個(gè)領(lǐng)域，救助成為政府法定責(zé)任義務(wù)，救助水平要保障救助對(duì)象基社會(huì)生活，一個(gè)綜合性社會(huì)救助體系已形成。但是，這一制度仍存在缺失，表現(xiàn)在救助政策、機(jī)制及管理依然未能實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋、救助項(xiàng)目的全覆蓋、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋。因此，一些地方政府采取購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的形式予以應(yīng)對(duì)，協(xié)助救助對(duì)象緩解風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力，也協(xié)助救助管理部門(mén)解決工作中難以應(yīng)對(duì)的難題及困境。

（2） 商業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)介入社會(huì)救助的基本途徑是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，基本方式是契約化管理。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)建構(gòu)公私伙伴關(guān)系，對(duì)政府與保險(xiǎn)公司間的關(guān)系用合同或契約方式來(lái)管理。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)使得政府管理部門(mén)將原來(lái)由其承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)合同、委托等形式交給符合相關(guān)條件的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。合同、委托約定政府與社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)雙方的權(quán)力、職責(zé)和義務(wù)，政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用，相應(yīng)事項(xiàng)則由社會(huì)組織或者市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。政府為社會(huì)救助對(duì)象購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，支付保險(xiǎn)費(fèi)用，將相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)交給保險(xiǎn)公司承擔(dān)。當(dāng)合同約定的事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)公司依據(jù)實(shí)現(xiàn)達(dá)成的契約承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)為被保險(xiǎn)人提供相應(yīng)金額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)，并通過(guò)契約化管理不僅轉(zhuǎn)移了自身風(fēng)險(xiǎn)，也給救助對(duì)象帶來(lái)更好的保障。這種政策效果反過(guò)來(lái)推動(dòng)了政府更多采取購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的方式協(xié)同社會(huì)救助，這突出表現(xiàn)在近年來(lái)這種方式的逐步擴(kuò)展上面。

（3） 商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助發(fā)揮了撬動(dòng)資源的杠杠作用，使得市場(chǎng)力量協(xié)同參與社會(huì)救助，提高了財(cái)政資金的使用績(jī)效。救助對(duì)象基于各種原因而不能依靠自己維持基本生活，只能依靠政府或者社會(huì)給予基本社會(huì)生活保障。救助對(duì)象對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力本來(lái)就十分低下，他們不可能付費(fèi)來(lái)應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)。但是，如果單純依靠政府給予“輸血式”救助，也就難免使政府承擔(dān)社會(huì)救助對(duì)象面對(duì)的全部風(fēng)險(xiǎn)，從而面臨著極大財(cái)政壓力。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)，政府將救助對(duì)象及政府需要應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交由保險(xiǎn)公司承擔(dān)。這種做法意味著政府投入發(fā)揮了撬動(dòng)市場(chǎng)資源的作用，使得政府配置資源的權(quán)利得到擴(kuò)展，也使得市場(chǎng)力量可以協(xié)同政府發(fā)揮社會(huì)救助的作用，從而提高了社會(huì)救助的資金使用績(jī)效，提升了救助對(duì)象的生活保障水平。

四、 問(wèn)題應(yīng)對(duì)及化解措施

在中國(guó)社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助是國(guó)家法定制度安排，其由政府主導(dǎo)、財(cái)政資金支持，體現(xiàn)國(guó)民社會(huì)保障權(quán)利，保障了民眾的基本生活，提供人們穩(wěn)定安全預(yù)期。而商業(yè)保險(xiǎn)則是非法定制度安排，其由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立，投保人自愿參與，體現(xiàn)了社會(huì)保障的多層次性，滿足部分民眾需求，成為對(duì)法定社會(huì)保障制度的有益補(bǔ)充。[

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Symbolx@@ ]社會(huì)救助是最早的基礎(chǔ)性社會(huì)保障形式，是公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的“最后安全網(wǎng)”，其本身具有一定保險(xiǎn)屬性，民眾以權(quán)利或其讓渡的其他利益向國(guó)家投保，而國(guó)家與社會(huì)保證其人格尊嚴(yán)、安全及生存等權(quán)利。[

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Symboly@@ ]但是，面對(duì)多元化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，更好地保障民眾權(quán)利的目標(biāo)，推進(jìn)社會(huì)救助與商業(yè)保險(xiǎn)之間的互助具有現(xiàn)實(shí)可行性。商業(yè)保險(xiǎn)將市場(chǎng)機(jī)制引入社會(huì)救助，可以多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)，豐富社會(huì)救助的層次結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)救助的運(yùn)行效率。特別是從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制上看，社會(huì)救助是事后化解，而商業(yè)保險(xiǎn)重在事前預(yù)防；社會(huì)救助法可全面系統(tǒng)地降低風(fēng)險(xiǎn)危害，但是商業(yè)保險(xiǎn)則可提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。因此，社會(huì)救助、商業(yè)保險(xiǎn)都是我國(guó)社會(huì)保障制度體系的組成部分，其具有不同特征與定位，但是其功能相互補(bǔ)充，發(fā)揮著保障民眾基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與秩序的功能。

分析中國(guó)不同地區(qū)商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的現(xiàn)行機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助還存在一些問(wèn)題需要深入思索，并采取一定政策措施予以解決。

1. 商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助時(shí)統(tǒng)籌層次低，覆蓋對(duì)象少，應(yīng)該提高保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)，覆蓋更多救助對(duì)象，更好發(fā)揮保險(xiǎn)互助作用。不同地區(qū)商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的種類、領(lǐng)域有所不同，但是從商業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層級(jí)來(lái)看，更多是由地方政府，尤其是縣市級(jí)政府及其職能部門(mén)購(gòu)買(mǎi)，保險(xiǎn)統(tǒng)籌所覆蓋的大多是一個(gè)市縣范圍的低保戶、城鎮(zhèn)“三無(wú)人員”、農(nóng)村五保戶、低收入群體、高齡老年人等更更弱勢(shì)的社會(huì)救助對(duì)象。保險(xiǎn)統(tǒng)籌的層次較低，參見(jiàn)保險(xiǎn)的救助對(duì)象數(shù)量受限制，這不可避免地增加了商業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，限制了保險(xiǎn)自助互助作用的發(fā)揮。因此，在保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次上，應(yīng)該探索提高商業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的層級(jí)，探索在地市范圍內(nèi)識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌保險(xiǎn)類別，并將社會(huì)救助對(duì)象及困難群體涵蓋在內(nèi)，從而使得商業(yè)保險(xiǎn)可覆蓋更大范圍、更多困難民眾。這既適度擴(kuò)充了商業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范疇，擴(kuò)大保險(xiǎn)的基礎(chǔ)，同時(shí)又能降低商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，更好地發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)互助共濟(jì)功能。

2. 商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)自于財(cái)政資金，資金來(lái)源較為單一，應(yīng)該拓展更為寬泛多樣的資金渠道。商業(yè)保險(xiǎn)在介入社會(huì)救助時(shí)，鑒于救助對(duì)象沒(méi)有繳費(fèi)能力，政府是為救助對(duì)象繳納商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用的責(zé)任主體，其保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)源絕大部分來(lái)源于政府的資金，或者來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，或者來(lái)源于政府基金。這種單一的籌資渠道，尤其是近年來(lái)政府財(cái)政收入增速有限在很大程度上限制了保險(xiǎn)費(fèi)用的提升，也就限制了保險(xiǎn)對(duì)象的擴(kuò)展，以及保險(xiǎn)待遇的提高。因此，要在政府財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上，探索多元化的保險(xiǎn)費(fèi)用籌資渠道，可倡導(dǎo)企業(yè)、民眾為救助對(duì)象捐助保險(xiǎn)資金，也可通過(guò)慈善捐助協(xié)同籌集保險(xiǎn)資金，還可依法依規(guī)使用彩票公益金等政府基金充實(shí)保險(xiǎn)資金，拓展更為寬泛多元的資金渠道來(lái)充實(shí)用于購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的資金，為保險(xiǎn)待遇的提高奠定基礎(chǔ)。

3. 商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的保險(xiǎn)項(xiàng)目尚且有限，保險(xiǎn)種類比較少，應(yīng)該設(shè)計(jì)更具針對(duì)性、人性化的保險(xiǎn)項(xiàng)目來(lái)應(yīng)對(duì)更多風(fēng)險(xiǎn)。就目前介入社會(huì)救助的商業(yè)保險(xiǎn)而言，現(xiàn)有保險(xiǎn)項(xiàng)目以自然災(zāi)害所帶來(lái)的人身和財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)為主，意外傷害保險(xiǎn)、醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)等項(xiàng)目為輔，未來(lái)商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)救助、社會(huì)保障中還有更廣闊發(fā)展前途。在保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，應(yīng)該對(duì)救助對(duì)象普遍面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估基礎(chǔ)針對(duì)不同群體及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)分類確定保險(xiǎn)項(xiàng)目，使得商業(yè)保險(xiǎn)更多地介入社會(huì)救助領(lǐng)域。例如，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)重在保基本，政府醫(yī)療救助僅是杯水車薪。一般民眾、救助對(duì)象的醫(yī)療保險(xiǎn)依然較為缺乏，大病保險(xiǎn)處于試點(diǎn)階段，而長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、失能收入損失保險(xiǎn)等尚在設(shè)計(jì)論證時(shí)期。開(kāi)發(fā)更多商業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，無(wú)論針對(duì)民眾，還是救助對(duì)象都可以提升人們的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，從而可預(yù)防民眾成為救助對(duì)象，也可防止救助對(duì)象的進(jìn)一步淪落。

4. 商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助的政策支持依然缺乏，應(yīng)該提高對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的政策支持，提升保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)能力。商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)不能否定其營(yíng)利屬性，但是商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助意味著其也開(kāi)始協(xié)助政府承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任。在秉承救助與保險(xiǎn)相協(xié)調(diào)理念基礎(chǔ)上，商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)救助領(lǐng)域的介入會(huì)逐步提升，其協(xié)助政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮的作用也趨于提升。因此，要加大對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)介入社會(huì)救助領(lǐng)域的政策支持，完善介入社會(huì)救助的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高商業(yè)保險(xiǎn)公司在社會(huì)救助、社會(huì)保障領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)能力，通過(guò)鼓勵(lì)保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)用等方式，支持保險(xiǎn)公司更多地介入社會(huì)救助，推進(jìn)保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的科學(xué)化、覆蓋普惠化，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量對(duì)社會(huì)救助的參與，協(xié)助政府和社會(huì)共同應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)困難及弱勢(shì)群體的社會(huì)生活，從而進(jìn)一步強(qiáng)化民生保障，推進(jìn)整體社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

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（責(zé)任編輯：北緯）