楊　爽

“十三五”金融支持水利行業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)思考

楊爽

一、我國(guó)及安徽省水利行業(yè)現(xiàn)狀

在宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，加快水利建設(shè)投資成政府穩(wěn)增長(zhǎng)，增加國(guó)內(nèi)需求的一個(gè)重要抓手。同時(shí)，中國(guó)每年因洪澇災(zāi)害、干旱等導(dǎo)致的損失超過2000億元，社會(huì)對(duì)水利的安全性需求仍未得到滿足，加快水利建設(shè)投資勢(shì)在必行。2015年，水利項(xiàng)目工程建設(shè)投資力度不斷加大。全年中央累計(jì)安排水利建設(shè)投資計(jì)劃1669.9億元，其中中央預(yù)算內(nèi)水利建設(shè)投資計(jì)劃825.7億元，中央財(cái)政水利專項(xiàng)資金預(yù)算844.2億元。從投資完成情況來(lái)看，截至2015年底，已累計(jì)完成中央預(yù)算內(nèi)水利投資806.6億元，完成率97.7%。

近年來(lái)，隨著水利行業(yè)市場(chǎng)化的推進(jìn)，民營(yíng)企業(yè)也開始進(jìn)入到水利工程建設(shè)市場(chǎng)，但并未削弱國(guó)企的主導(dǎo)地位。2015年全年，各地累計(jì)完成中央水利建設(shè)投資計(jì)劃3497.4億元，較上年同期增加851.0億元，增幅32.2%。截至2015年底，國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等水利貸款余額達(dá)到7286億元。

二、水利行業(yè)問題及對(duì)策

（一）我國(guó)水資源現(xiàn)狀和問題

1.水資源短缺和水土流失。我國(guó)水資源較為匱乏，人均水資源是世界平均水平的1/4，水土資源不匹配，北方地區(qū)耕地面積占比61%，但水資源量?jī)H占19%，屬于干旱缺水嚴(yán)重的國(guó)家?？衫玫牡Y源有限，加上水資源浪費(fèi)、污染以及氣候變暖、降水減少等，加劇了我國(guó)水資源短缺的危機(jī)。同時(shí)，我國(guó)也是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。據(jù)第一次全國(guó)水利普查成果，我國(guó)現(xiàn)有水土流失面積294.91萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的30.72%。大規(guī)模開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致的水土流失問題十分突出，威脅國(guó)家生態(tài)安全、飲水安全、防洪安全和糧食安全，另外水土流失也會(huì)給水利工程項(xiàng)目造成影響。

2.農(nóng)田水利發(fā)展瓶頸。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，水資源和人口資源分布不均決定了水利是農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈。我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施大多建設(shè)于20世紀(jì)六七十年代，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的現(xiàn)狀已不能滿足糧食產(chǎn)能不斷提升的需求。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，我國(guó)農(nóng)業(yè)也面臨著從零散、粗放生產(chǎn)向相對(duì)集約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)集約化的發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)水利提出了更高的要求。同時(shí)，特殊的自然條件決定了灌溉在農(nóng)業(yè)中的重要作用，也決定了未來(lái)我國(guó)大型農(nóng)業(yè)集中灌區(qū)建設(shè)的需求。

3.流域水環(huán)境惡化問題。流域是匯水和水體運(yùn)動(dòng)形成的特定區(qū)域，整個(gè)流域中地表地下徑流、湖泊都相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)。流域水環(huán)境情況影響的往往是整個(gè)地區(qū)，特別是某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口密集地區(qū)，如長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、太湖流域、巢湖流域等。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，流域水環(huán)境質(zhì)量不斷下降，藍(lán)藻水華頻繁爆發(fā)，水污染事故、飲用水安全等社會(huì)安全事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)峻的水環(huán)境形勢(shì)和水安全危機(jī)，已經(jīng)嚴(yán)重影響和制約了人民生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.水利項(xiàng)目融資難困境。長(zhǎng)期以來(lái)，由于水利項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，水利項(xiàng)目建設(shè)主要由各級(jí)政府利用中央和地方政府水利專項(xiàng)建設(shè)資金，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃實(shí)施。同時(shí)，水利項(xiàng)目多為低收益、純公益類項(xiàng)目，無(wú)有效還款來(lái)源，限制水利項(xiàng)目的融資渠道。水利的投融資體系尚未建立，水利投資渠道單一也限制了水利行業(yè)的改革和發(fā)展。

（二）“十三五”水利行業(yè)對(duì)策

1.水資源管理日趨嚴(yán)格。2016年初，為進(jìn)一步完善國(guó)家地表水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，優(yōu)化監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布局，環(huán)保部制定了《“十三五”國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)網(wǎng)設(shè)置方案》。從內(nèi)容來(lái)看，十三五國(guó)家地表水監(jiān)測(cè)網(wǎng)，覆蓋全國(guó)主要河流干流、一二級(jí)重要支流等領(lǐng)域。同時(shí)，此次點(diǎn)位調(diào)整涉及全國(guó)十大流域和大型湖庫(kù)，原國(guó)控?cái)嗝鏋?72個(gè)，調(diào)整后為2767個(gè)，增幅達(dá)185%。

2.加強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年我國(guó)節(jié)水灌溉發(fā)展取得一定成效，農(nóng)田灌排體系已初步建立，極大地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。根據(jù)李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告中的規(guī)劃，未來(lái)將全面完成永久基本農(nóng)田規(guī)定并實(shí)行特殊保護(hù)，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加深松土地1.5億畝，新增高效節(jié)水灌溉面積2000萬(wàn)畝。滴灌可能成為微灌發(fā)展主方向，滴灌面積還會(huì)穩(wěn)步上升。主要區(qū)域會(huì)集中在西北、東北和西南等大田作物區(qū)。農(nóng)田節(jié)水灌溉覆蓋面的提高，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)能力，保障糧食安全起到重要的作用。

3.積極推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和治理修復(fù)。當(dāng)前，我國(guó)河流、湖泊、庫(kù)塘眾多，水多成洪、水少易旱問題尚未徹底解決，水環(huán)境損害、水生態(tài)惡化的狀況還沒根本好轉(zhuǎn)，水資源管理和水生態(tài)保護(hù)仍將是未來(lái)一段時(shí)間的重要任務(wù)?！笆濉逼陂g，我國(guó)將繼續(xù)完善水功能區(qū)分級(jí)分類管理制度，開展重要水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，嚴(yán)控重點(diǎn)流域水生態(tài)修復(fù)。總結(jié)推廣105個(gè)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)和16個(gè)海綿城市試點(diǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)抓好中小河流重點(diǎn)縣綜合治理和水系連通試點(diǎn)。

三、“十三五”金融支持水利趨勢(shì)分析

根據(jù)相關(guān)工作重點(diǎn)，金融支持水利行業(yè)趨勢(shì)，筆者淺談以下幾點(diǎn)：

（一）發(fā)揮資金引導(dǎo)作用，金融支持重點(diǎn)領(lǐng)域水利改革深化

未來(lái)國(guó)家將繼續(xù)在多個(gè)方面進(jìn)一步深化重點(diǎn)領(lǐng)域水利改革。一是體制創(chuàng)新，完善水資源管理機(jī)制。探索建立協(xié)調(diào)機(jī)制和高效執(zhí)行機(jī)制。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理。二是積極推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)。實(shí)施水資源用途管制制度。積極推進(jìn)水資源使用權(quán)確權(quán)登記。鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間、用水戶間開展水權(quán)交易，建立完善水權(quán)交易平臺(tái)，積極培育水市場(chǎng)。三是深化水價(jià)改革。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。全面落實(shí)城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度、非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)價(jià)。建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。四是推進(jìn)水利工程建設(shè)管理體制改革。

在“十三五”期間，政府的引導(dǎo)作用仍應(yīng)是主導(dǎo)，應(yīng)有效地整合相關(guān)水利項(xiàng)目，利用政府組織增信、專項(xiàng)資金等建立健全項(xiàng)目信用結(jié)構(gòu)和還款來(lái)源。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)契合政府在水利領(lǐng)域的改革趨勢(shì)和發(fā)展方向，將資金重點(diǎn)支持重大水利、試點(diǎn)項(xiàng)目及相關(guān)改革領(lǐng)域，促進(jìn)水利改革的進(jìn)一步深化，破解資金瓶頸制約。

（二）多元化的水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制將不斷完善

水利建設(shè)任務(wù)巨大，不僅需要中央投入，還要采取多種措施保證地方投入，形成水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制?！笆濉逼陂g，政府將繼續(xù)完善公共財(cái)政投入政策，爭(zhēng)取進(jìn)一步增加中央水利投資規(guī)模，同時(shí)調(diào)整優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，中央水利投資更多地向重大水利工程傾斜；落實(shí)金融支持政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門出臺(tái)進(jìn)一步加強(qiáng)金融支持水利的政策文件，完善財(cái)政貼息政策，為重大水利工程建設(shè)提供中長(zhǎng)期、低成本的貸款；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水利建設(shè)，選擇典型項(xiàng)目開展PPP等模式試點(diǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

（三）警惕水利項(xiàng)目建設(shè)中的資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

“十三五”期間是重點(diǎn)推進(jìn)水利行業(yè)發(fā)展的重要階段，預(yù)計(jì)到2020年，通過加快建設(shè)、強(qiáng)化管理、深化改革，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。在水利行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)警惕水利項(xiàng)目建設(shè)中的資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在有限的政府財(cái)力和投融資能力與加快水利工程建設(shè)的需求之間的矛盾日益突出。一方面，在民生和社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的條件下，現(xiàn)行的水利管理行業(yè)建設(shè)不能滿足需求，需超前建設(shè)。另一方面，水利建設(shè)投資巨大，回收周期長(zhǎng)，資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)通過幾年的積累可能會(huì)集中爆發(fā)。同時(shí)因?yàn)樗Y源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不匹配，各地區(qū)財(cái)政能力的差距，所以建議金融機(jī)構(gòu)在投資項(xiàng)目過程中審慎考慮地方配套，與各地財(cái)政相匹配，防止因財(cái)力不足而引發(fā)的資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位為國(guó)家開發(fā)銀行安徽省分行）