馬　暢　許向陽　曹　敏　陳雪芳

新常態(tài)下地方政府性債務(wù)審計路徑探索
——基于江蘇某市政府性債務(wù)審計分析

馬暢許向陽曹敏陳雪芳

目前，我國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型特殊時期，審計署于2011年、2013年對地方政府性債務(wù)進行了兩次摸底審計，暴露出地方債諸多問題和風(fēng)險隱患。政府加大對債務(wù)風(fēng)險的警惕迫在眉睫，債務(wù)審計亦成為地方政府審計中的新常態(tài)。如何合理防范和控制債務(wù)風(fēng)險是各地政府不可回避的問題。文章以江蘇某市政府性債務(wù)審計情況為例，對地方審計機關(guān)政府性債務(wù)審計的模式和路徑進行探索。

新常態(tài)地方政府債務(wù)債務(wù)審計

2008年金融危機爆發(fā)后，世界各國都進入一個新常態(tài)，歐洲債務(wù)危機的出現(xiàn)使得各國政府對政府債務(wù)風(fēng)險問題頗為關(guān)注。政府債務(wù)是把“雙刃劍”，一方面，債務(wù)融資行為推動了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，另一方面，地方政府債務(wù)風(fēng)險又制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展。作為國家經(jīng)濟社會的“免疫系統(tǒng)”，防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險是國家審計的責(zé)任和義務(wù)，做好地方政府性債務(wù)審計，對確保經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展意義重大。

一、加強地方政府性債務(wù)審計的充分必要性

當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟增長下行壓力巨大，面對經(jīng)濟增速持續(xù)下滑的新常態(tài)，地方政府債務(wù)風(fēng)險逐漸暴露，為后金融時代經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展埋下了隱患。首先，部分地方債務(wù)規(guī)模較大，管理不規(guī)范，負債率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率偏高，面對宏觀經(jīng)濟增速放緩、地方財政增速回落的新常態(tài)，地方政府面臨巨大的償債壓力，或?qū)⒁l(fā)區(qū)域性政府信用風(fēng)險和財政風(fēng)險。其次，投融資平臺作為主要地方債融資主體，存在過度依賴土地、投資缺乏整體規(guī)劃、項目收益水平較低、與地方政府責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確等問題，若房地產(chǎn)市場回落，政府土地出讓收入等收益減少，或?qū)⒁l(fā)地方債違約甚至無法兌現(xiàn)的風(fēng)險。再次，由于地方政府債務(wù)資金主要來源于金融機構(gòu)，債務(wù)違約和兌付危機最終都會導(dǎo)致銀行等金融機構(gòu)不良資產(chǎn)的形成，或?qū)⒄T發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。最后，若不及時控制和防范地方債務(wù)風(fēng)險，日益增加的地方債務(wù)風(fēng)險將會由區(qū)域性演變到全局性和系統(tǒng)性，威脅國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治安全，最終誘發(fā)經(jīng)濟和社會政治風(fēng)險。地方政府性債務(wù)風(fēng)險的逐漸暴露，必然需要加強地方政府性債務(wù)審計。

二、江蘇某市政府性債務(wù)審計現(xiàn)狀分析

（一）江蘇某市政府性債務(wù)特點

江蘇某市政府性債務(wù)由來已久，最早發(fā)生在1984年，90年代開始大規(guī)模出現(xiàn)，主要有以下特點：第一，債務(wù)規(guī)模逐年增長，2014年底較2013年底增加10.68%，2015年底較2014年底增加18.71%；第二，債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、交通、生態(tài)、環(huán)境和住房保障等公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)；第三，債務(wù)資金來源單一，銀行是地方政府性債務(wù)的主要債權(quán)人，土地出讓收入是主要的償債資金，償債風(fēng)險大；第四，目前地方政府不允許公開舉債，融資平臺公司是政府性債務(wù)的主要融資人，盈利能力弱，還款壓力巨大。

（二）江蘇某市政府性債務(wù)審計發(fā)現(xiàn)的問題

近幾年，審計組在對江蘇某市政府性債務(wù)審計中，主要發(fā)現(xiàn)以下問題：第一，政府舉借債務(wù)機制尚不健全，抽查的新借債務(wù)，除貸款合同外，未見其他任何資料，未制定債務(wù)收支、使用和償還計劃，缺乏對項目可行性分析等長遠規(guī)劃，對債務(wù)風(fēng)險的有效防范和管理缺失；第二，債務(wù)管理制度相對健全，但未能落地實施，制度規(guī)定與政府性債務(wù)管理程序和要求模式不相一致，二者嚴(yán)重脫節(jié)，使得制度形同虛設(shè)；第三，部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，使得政府難以全面、準(zhǔn)確地掌握債務(wù)的整體運行情況，影響領(lǐng)導(dǎo)層在債務(wù)管理方面的決策；第四，相關(guān)部門未對政府性債務(wù)的舉借、使用、償還和管理進行監(jiān)督檢查，缺乏行為約束等規(guī)范，債務(wù)管理存在風(fēng)險和漏洞。

（三）江蘇某市政府性債務(wù)審計存在的不足

審計作為國家經(jīng)濟安全運行的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)具有揭示、預(yù)防和抵御三功能，同大多審計機關(guān)一樣，當(dāng)前江蘇某市在政府性債務(wù)審計中充分發(fā)揮了揭示違法違規(guī)的功能，但預(yù)防和抵御功能未能有效發(fā)揮，主要存在以下幾個方面的問題：第一，審計機關(guān)受本級人民政府和上一級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，獨立性不夠，在審計過程中很易受“人情”“關(guān)系”的干預(yù)，會使地方債審計披露的強度和力度大打折扣，從而削弱審計的揭示功能。第二，當(dāng)前，地方債審計多數(shù)停留在事后審計，以摸清債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理情況為主，在事前事中對債務(wù)舉借、項目可行性論證、使用投向等方面無法把關(guān)，削弱了審計的預(yù)防功能。第三，地方債數(shù)據(jù)繁雜，審計時間緊、任務(wù)重，參與審計的人員有限，審計模式傳統(tǒng)，缺乏信息共享機制和協(xié)同治理機制，揭示風(fēng)險有限，削弱了審計的抵御功能。

三、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的審計路徑探索

（一）健全地方債務(wù)審計監(jiān)管機制

近兩年，新修訂的《預(yù)算法》以及國發(fā)﹝2014﹞43號文等法律法規(guī)陸續(xù)出臺，都加大了對地方債務(wù)的監(jiān)管，但是尚無與地方債務(wù)審計相配套的法律法規(guī)和問責(zé)制度，以致審計人員對地方債進行審計后只能對問責(zé)事項定性，卻不能明確地界定問責(zé)對象，加之地方審計機關(guān)獨立性的缺失，都使得地方債務(wù)審計的免疫力大打折扣。因此，完善配套的法律法規(guī)和良好的審計問責(zé)制度，加強審計機關(guān)的獨立性，轉(zhuǎn)變審計“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”為“垂直領(lǐng)導(dǎo)機制”，都能夠有效幫助地方審計機關(guān)做好地方債務(wù)審計工作，發(fā)揮其在國家經(jīng)濟發(fā)展中的監(jiān)督作用。

（二）建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系

目前，國內(nèi)缺乏一套有效的地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，難以量化地方債務(wù)風(fēng)險，也難以引起地方政府對“過頭債”的認識和重視。因此，建立健全的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制迫在眉睫。國家審計部門應(yīng)部署研究一套成熟有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，地方審計機關(guān)根據(jù)掌握的債務(wù)信息，及時對舉債主體、舉債期限、舉債金額、償還情況進行匯總分。通過分析債務(wù)率、借新還舊率、債務(wù)依存度、債務(wù)增長率等相關(guān)指標(biāo)，評估地方債務(wù)風(fēng)險，及早發(fā)現(xiàn)問題，加大地方政府對債務(wù)的認知，使其采取有效措施，降低國家財政損失。

（三）加強審計鐵軍建設(shè)

審計工作的基礎(chǔ)在于人，核心也在于人，加強審計隊伍的建設(shè)有利于調(diào)動審計人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，對地方政府性債務(wù)的審計需要一支擁有鐵的信念、鐵的紀(jì)律和鐵的擔(dān)當(dāng)?shù)年犖椤Ｊ紫?，要結(jié)合審計紀(jì)律八項規(guī)定，加強審計人員的思想政治教育，從嚴(yán)治理審計隊伍，確保審計工作的獨立性和審計人員廉潔從審；其次，要結(jié)合新常態(tài)下各項法律法規(guī)和審計知識的更新，加強對審計人員的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，找準(zhǔn)并補好業(yè)務(wù)“短板”，提升審計人員的業(yè)務(wù)知識能力；最后，要結(jié)合審計信息化和“大數(shù)據(jù)”時代的步伐，加強審計人員的信息化水平，對審計人員進行計算機技術(shù)方法和審計“大數(shù)據(jù)”挖掘培訓(xùn)，增強審計人員的審計技術(shù)能力，全面提升審計人員的綜合素質(zhì)。

（作者單位為鎮(zhèn)江市審計局）

［1］王慧敏.基于風(fēng)險導(dǎo)向的地方政府性債務(wù)審計研究［D］.南京審計學(xué)院，2014.

［2］陳慧娟.F市地方政府性債務(wù)審計存在的問題及對策研究［D］.新疆財經(jīng)大學(xué)，2014.

［3］張穎.關(guān)于我國地方政府性債務(wù)審計的探討［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2013（7）：48-49.

馬暢（1988—），女，碩士研究生，中級職稱，研究方向：審計與內(nèi)部控制。課題項目：本文系2015年度鎮(zhèn)江市軟科學(xué)研究項目“鎮(zhèn)江政府性債務(wù)審計監(jiān)管模式探討”（SZC120150310081）。］