林　雅

關(guān)于推進陽江市PPP模式發(fā)展的思考

林雅

本文以陽江市為例，在分析該市PPP模式開展情況和存在問題的基礎(chǔ)上，進一步提出推進PPP模式發(fā)展的參考意見和建議。

陽江市PPP模式機制

一、陽江市PPP模式開展情況

（一）完善工作機制和項目管理

陽江市貫徹落實國家、省推廣PPP模式工作要求，明確由市財政局牽頭負責推進本市推廣運用PPP模式工作，明確了PPP項目發(fā)起、識別、采購、建設(shè)等環(huán)節(jié)的工作要求及審批流程，為順利開展PPP工作搭建了基礎(chǔ)性管理架構(gòu)。同時，成立了推廣應(yīng)用PPP模式領(lǐng)導(dǎo)小組，并確定了專職工作人員，為進一步完善組織架構(gòu)提供保障。

（二）健全PPP項目管理制度

已將廣東省財政廳《關(guān)于做好政府與社會資本合作（PPP）信息溝通工作的通知》（粵財預(yù)函﹝2015﹞58號）、《關(guān)于加強我省政府和社會資本合作（PPP）項目管理的通知》（粵財預(yù)函〔2015〕257號）、《關(guān)于印發(fā)<廣東省PPP項目庫審核規(guī)程（試行）>的通知》（粵財預(yù)〔2016〕116號）等文件轉(zhuǎn)發(fā)至各縣區(qū)（市、區(qū)）各部門，為我市全面開展PPP工作提供了基礎(chǔ)。

（三）力推PPP項目的落實

按國家、省推廣運用PPP模式工作的要求，積極申報國家、省PPP推介示范項目，并確定國道325線白沙段改線項目作為我市首批PPP試點項目，在全省的PPP推介會上進行集中推介，積極加快推進試點項目落地。目前，陽西縣人民醫(yī)院住院樓建設(shè)項目和陽西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理PPP投資項目為政府付費項目，政府承擔財政支出責任，已按規(guī)定納入預(yù)算管理。陽西縣人民醫(yī)院住院樓建設(shè)項目、陽西縣大垌山旅游景區(qū)建設(shè)項目、陽西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理PPP投資項目、陽西縣河北漁港疏浚工程項目，均已通過財政承受能力論證。陽江市陽東區(qū)始興路改造項目（PPP）和陽東區(qū)新江臺大道工程建設(shè)項目（PPP）兩個項目已組建項目公司。智慧陽江一期（云平臺）項目正在申報當中。

（四）加強PPP模式的宣傳推廣

一是邀請PPP領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，舉辦PPP政策知識學(xué)習培訓(xùn)班。2015年10月和2016年6月，舉辦了PPP業(yè)務(wù)知識學(xué)習培訓(xùn)班，邀請了PPP領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，進一步提高市直相關(guān)職能部門、全市財政系統(tǒng)工作人員對推廣PPP模式工作的認識。二是建立市PPP項目儲備庫，鼓勵各部門、各縣（市、區(qū)）在公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣運用PPP模式，積極收集PPP模式備選項目。截至2016年6月，共征集到各縣區(qū)、各單位申報的PPP項目22項，其中4個備選項目，已完成項目庫錄入工作11項。

二、PPP模式過程中存在問題

（一）政府部門推廣建設(shè)專業(yè)技術(shù)力量不足

雖然目前全國各地均在力推PPP模式，但實際上全國可運用的成功案例不算多。而PPP模式涉及較強的專業(yè)知識，以致部分建設(shè)單位在推進工作時存在畏難情緒，對符合PPP模式條件的項目仍寄望于走財政直接投資的老路子。

（二）國家和省對推廣的政策文件體系尚不十分完善

在推行PPP模式過程中，PPP項目在實際操作中涉及《預(yù)算法》《擔保法》《土地管理法》《政府采購法》和《招標法》等法律，相關(guān)法律規(guī)定之間兼容性不強，使項目常常遇到政策適用性問題，導(dǎo)致PPP項目各方合法利益難以通過法律途徑得到保障，一定程度上影響了工程項目推進的進度。

（三）社會資本參與積極性不高

PPP項目要求較高，需要項目周期10年以上，符合要求的項目較少。大型央企對實施PPP工作存有觀望思想，有實力的民營企業(yè)作為社會資本方參與PPP項目仍存在一定的“玻璃門”現(xiàn)象。

（四）公益性PPP項目受歡迎程度低

陽江市本級公共預(yù)算總盤子較小，公益性PPP項目支出額度有限。按照財政部“地方各級財政每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%”的規(guī)定，使得公益性項目沒有任何經(jīng)營性收入來源。而隨著“十三五”規(guī)劃的實施，陽江市本級未來可預(yù)測的PPP支出責任空間無法滿足“十三五”期間計劃的新增投資需求。

三、推進PPP模式發(fā)展的意見和建議

（一）健全組織機構(gòu)

作為政府今后提供公共服務(wù)的革新模式，PPP強調(diào)政府部門實施過程各個程序必須規(guī)范操作。PPP模式實施過程主要包括項目庫管理、預(yù)算管理和中長期財政規(guī)劃管理、合同管理、政府采購管理、績效評價管理及績效評價結(jié)果運用等，每個工作程序都要開展大量工作。因此，必須有健全的組織機構(gòu)，建議陽江市學(xué)習深圳、汕頭、江門等PPP推行較快地區(qū)的經(jīng)驗整合資源，加快完善機構(gòu)建設(shè)，推動PPP項目落地實施。

（二）創(chuàng)新投融資機制

一是按照國辦發(fā)42號文的新政策新要求，充分調(diào)動包括國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等社會資本積極參與PPP模式，加快PPP項目實施。二是依法發(fā)揮地方融資平臺作用，多渠道支持PPP項目建設(shè)資金。三是去除融資平臺行政化色彩，充分發(fā)揮融資平臺在推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式運用中的實施主體作用和引導(dǎo)投資作用，實現(xiàn)企業(yè)化和市場化運營。

（三）完善市場準入和退出機制

一是進一步放寬民營企業(yè)進入基礎(chǔ)建設(shè)的領(lǐng)域的準入限制。比如投融資領(lǐng)域、登記事項、潛質(zhì)審批等市場準入領(lǐng)域的限制，改善市場準入環(huán)境，必要時出臺優(yōu)惠政策來吸引社會資本。二是完善項目退出機制。建立項目產(chǎn)權(quán)交易市場和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，使投資者能通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項投資回收，進而合理退出，減少參與者因PPP項目在投資退出審批嚴格、周期長的后顧之憂，提高參與者的積極性。

（四）明確項目審核標準

根據(jù)財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）、省財政廳《關(guān)于印發(fā)〈廣東省PPP項目庫審核規(guī)程（試行）〉的通知》（粵財預(yù)〔2016〕116號）的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)組織有關(guān)單位對照標準逐個對計劃采取PPP模式的項目信息的合規(guī)性、可行性、完整性等方面進行審核。PPP項目要求合作期不少于10年，只有通過審核的項目才準予入庫，未納入項目庫管理的項目，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出。

（五）加強宣傳培訓(xùn)

我國雖出臺了系列推廣應(yīng)用PPP模式的政策文件，但大部分政府工作人員和作為社會資本的各類企業(yè)對相關(guān)政策文件還不了解。為此，需要大力加強PPP模式政策規(guī)定、工作流程、合同管理等內(nèi)容的宣傳培訓(xùn)，定期邀請國內(nèi)權(quán)威專家和有關(guān)專業(yè)人士交流探討經(jīng)驗，集體“會診”問題，提出解決意見，指導(dǎo)PPP工作順利開展。注重相關(guān)人才的引進，鼓勵并支持企業(yè)、咨詢機構(gòu)、事務(wù)所、當?shù)卦盒５嚷?lián)合培養(yǎng)PPP項目人才。及時總結(jié)一批分領(lǐng)域、可復(fù)制、可推廣的PPP成功范例，形成學(xué)習借鑒標桿。依托各類媒體宣傳PPP合作理念及實踐，厘清政府方和社會資本方思想認識和政策界定上的誤區(qū)，提高公眾的認可度和參與度。

（六）注重監(jiān)督管理

一是對項目在招投標階段、運營階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等采取相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，從而確保PPP項目合規(guī)運營、健康發(fā)展。二是加快完善政策文件體系，特別是物有所值論證指引、PPP項目管理辦法、各行業(yè)領(lǐng)域的PPP合同范本，以及各行業(yè)領(lǐng)域加強推廣PPP模式監(jiān)管辦法，為具體推進PPP項目提供指引。三是實行PPP項目陽光運作，及時通過信息管理平臺披露政府和社會資本合作項目重要信息，發(fā)布全市所有PPP項目運營建設(shè)等信息和數(shù)據(jù)，供相關(guān)企業(yè)查詢、分享和交流經(jīng)驗。

（作者單位為華南理工大學(xué)）