李　霞　漢春偉

區(qū)域開發(fā)機(jī)構(gòu)環(huán)境與社會管理框架國際經(jīng)驗研究

李霞漢春偉

內(nèi)容提要：2015年4月，《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（“一帶一路”倡議）正式發(fā)布。“一帶一路”涉及國家眾多，沿線地區(qū)資源稟賦各異，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性較強(qiáng)，彼此之間合作潛力和空間都很大，會形成大量產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能合作和投融資機(jī)會。

現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的環(huán)境與社會保障政策（有的銀行稱其為可持續(xù)發(fā)展政策，下文不再做區(qū)分）是其應(yīng)對環(huán)境與社會風(fēng)險和踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)驗總結(jié)，可幫助金融機(jī)構(gòu)識別、降低和避免其投資和經(jīng)營活動對環(huán)境和社會的負(fù)面影響。該研究選取了具有代表性的多邊開發(fā)銀行—亞洲開發(fā)銀行、世界銀行集團(tuán)和泛美開發(fā)銀行，梳理其在推進(jìn)投資進(jìn)程中應(yīng)用的環(huán)境管理框架，總結(jié)相關(guān)國際經(jīng)驗，并進(jìn)一步進(jìn)行可持續(xù)投資與環(huán)境績效的最佳實踐分析，提出了“一帶一路”倡議下綠色金融改革與實踐的基本定位是秉承五中全會提出五大發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，從金融體系的綠色化，投資與資本的綠色化，防范環(huán)境風(fēng)險、提升環(huán)境績效，創(chuàng)新市場機(jī)制、促進(jìn)自然資本的可持續(xù)投資等方面，推動綠色金融體系在“一帶一路”倡議下的制度建設(shè)與實踐，以期為中國的“一帶一路”倡議提供綠色支撐。

多邊開發(fā)銀行環(huán)境與社會風(fēng)險管理

一、“一帶一路”倡議下中國對外投資的環(huán)境挑戰(zhàn)與機(jī)遇

隨著2013年“一帶一路”倡議的提出和實施，中國與其沿線國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系正在更加緊密和深入地發(fā)展，投資呈現(xiàn)出快速增長的勢頭。2015年上半年中國企業(yè)對“一帶一路”沿線中的48個國家的直接投資額合計70.5億美元，同比增長22%，占中國非金融類對外直接投資的15.3%。①http：//news.cnr.cn/native/gd/20150804/t20150804_519427175.shtml.2013年，對中國香港特別行政區(qū)、東盟、俄羅斯的投資流量分別為628.24億美元、72.67億美元、10.22億美元，分別同比增長22.6%、19.1%、30.2%，對格魯吉亞和吉爾吉斯的投資也實現(xiàn)了59.5%和26%的較高增長。②《中國對外投資合作發(fā)展報告2014》，中華人民共和國商務(wù)部。但應(yīng)注意到，在對沿線地區(qū)投資快速增長的同時，也出現(xiàn)了各種生態(tài)環(huán)境污染問題，使得環(huán)境問題逐漸成為中國對“一帶一路”沿線地區(qū)投資不可忽視的重要因素之一。

（一）主要的投資問題與環(huán)境挑戰(zhàn)

1.投資目標(biāo)因國情各異，加大了對外投資的不確定性

“一帶一路”沿線各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會情況存在著較大差異，有些國家環(huán)境法律和管理體系不夠健全和完善，如果前期準(zhǔn)備不足，缺乏必要的政策和市場調(diào)研，勢必會使中國企業(yè)的投資活動出現(xiàn)偏差。特別是部分國家政局復(fù)雜、社會動蕩、不確定因素較多，各方勢力極易通過炒作環(huán)保議題對投資進(jìn)行政治操控，使投資企業(yè)被動卷入當(dāng)?shù)氐募姞?，從而產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.對“走出去”企業(yè)環(huán)保方面缺少明確法律規(guī)定，以鼓勵與引導(dǎo)為主

中國政府部門與大型國有企業(yè)乃至上市公司堅持“屬地原則”（即投資活動遵循投資活動所在國的相關(guān)法律法規(guī)和政策），缺乏系統(tǒng)的對外投資配套的環(huán)境法律法規(guī)或指導(dǎo)意見，導(dǎo)致企業(yè)易將與投資屬地政府的關(guān)系好壞作為投資決策的重要標(biāo)準(zhǔn)，而忽視環(huán)境風(fēng)險。

3.投資地區(qū)和行業(yè)不平衡，導(dǎo)致局部環(huán)境問題突出

“一帶一路”沿線國家和地區(qū)自然資源豐富，環(huán)境敏感度較高，投資活動存在著較高的風(fēng)險。中國對外投資的行業(yè)分布不均衡，對“一帶一路”沿線國家主要集中在采礦、建筑、木材和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資源密集產(chǎn)業(yè)。如果不重視環(huán)境保護(hù)問題，將不可避免地對當(dāng)?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，從而導(dǎo)致投資不可持續(xù)。

（二）新形勢下區(qū)域開發(fā)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展機(jī)遇

在“一帶一路”倡議下，中國將加大對沿線國家投資力度，一些勞動密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)也將在沿線國家布局。在帶動沿線國家發(fā)展的同時，促進(jìn)“中國制造”提質(zhì)升級；在帶動中國對外投資創(chuàng)造性轉(zhuǎn)移的同時，參與國際投資規(guī)則的制定。在此背景下，中國發(fā)起設(shè)立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（亞投行）、金磚國家新開發(fā)銀行（金磚銀行）和絲路基金有限責(zé)任公司（絲路基金）等區(qū)域開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，將為“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作等與互聯(lián)互通有關(guān)的領(lǐng)域提供投融資支持。

1.建設(shè)綠色絲綢之路要求建立綠色投資與綠色金融機(jī)制

“一帶一路”倡議明確提出了要“共建綠色絲綢之路”的理念和要求，提出要在投資貿(mào)易中突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對氣候變化合作。深入分析綠色絲綢之路的內(nèi)涵，主要包括：一是在戰(zhàn)略與政策制定過程中，要堅持綠色化的原則；二是國際產(chǎn)能合作與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要堅持采取資源節(jié)約與環(huán)境友好的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則；三是“一帶一路”沿線的經(jīng)濟(jì)、物流、產(chǎn)品與服務(wù)貿(mào)易要考慮積極引入環(huán)境綠色標(biāo)準(zhǔn)；四是將環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)有機(jī)融入國際產(chǎn)能合作與“一帶一路”重點(diǎn)任務(wù)和項目設(shè)計中，通過示范試點(diǎn)和園區(qū)合作，將綠色低碳環(huán)境技術(shù)與產(chǎn)業(yè)打造成為支撐“一帶一路”建設(shè)的技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作方向與內(nèi)容。

綠色絲綢之路，要求制定和引入綠色投資與綠色金融機(jī)制，體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，鼓勵投資企業(yè)踐行和履行社會環(huán)境責(zé)任，對違反生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)，建立負(fù)面清單和黑名單制度。

2.經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動中環(huán)境規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高

隨著《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）部長級談判在美國亞特蘭大結(jié)束，加上已有的北美自由貿(mào)易區(qū)、談判中的美洲自由貿(mào)易區(qū)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（TTIP）等，將極大沖擊現(xiàn)有WTO協(xié)定框架下的國際經(jīng)貿(mào)格局。TPP和TTIP，預(yù)示著全球供應(yīng)鏈將擴(kuò)張至相對較新的地區(qū)，東盟國家將成為發(fā)達(dá)國家制造業(yè)遷移的首選目標(biāo)國，非洲也將成為部分低成本制造業(yè)的遷移地。位于全球最大供應(yīng)鏈上游的中國，未來不管是主動還是被動，都必將剝離很大一部分以出口為導(dǎo)向的制造業(yè)。

在美、日等國回應(yīng)亞投行成立的官方聲明中，和美國政府對于中國加入TPP問題的回應(yīng)中，相關(guān)環(huán)境規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)都被上升到了前所未有的高度，國際間的“綠色壁壘”逐漸形成，并業(yè)已成為中國繞不開的議題。作為國際秩序制定的新參與方，由中國主導(dǎo)的一系列新興區(qū)域開發(fā)機(jī)構(gòu)在環(huán)境管理方面尚無自身先例可循，初創(chuàng)階段可考慮向現(xiàn)有的國際多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，積極秉承“拿來主義”和堅持“走有中國特色道路”的原則，對比分析各國際金融組織現(xiàn)狀和本國實情，吸收現(xiàn)有國際金融機(jī)構(gòu)成熟的環(huán)境保障機(jī)制核心思想，創(chuàng)造性地依據(jù)區(qū)域特點(diǎn)量身打造可實際操作的彈性條款，使得環(huán)境表現(xiàn)不再成為其薄弱一環(huán)，而是有特色的可持續(xù)運(yùn)營的基本要求和基石，成為機(jī)構(gòu)的核心競爭力和戰(zhàn)略發(fā)展的源動力。

二、國際多邊金融機(jī)構(gòu)環(huán)境與社會保障政策概述及對比分析

本部分將回顧現(xiàn)有國際多邊金融機(jī)構(gòu)，如世界銀行集團(tuán)、亞洲開發(fā)銀行等在環(huán)境和社會保障方面的政策及其實施的經(jīng)驗與教訓(xùn)，并歸納分析不同的利益相關(guān)方對這些政策的批評與建議，以給未來由中國主導(dǎo)的新興多邊金融機(jī)構(gòu)提供借鑒。

（一）泛美開發(fā)銀行的環(huán)境與社會保障體系

泛美開發(fā)銀行（簡稱泛美銀行，IDB）是第一個引入環(huán)境條款的多邊發(fā)展銀行。早在1979年，泛美銀行就發(fā)布了環(huán)境保護(hù)政策（OP-703）。

IDB的環(huán)境條款的宗旨包括以下幾點(diǎn)：第一，通過在所有銀行資助的項目和活動中強(qiáng)調(diào)環(huán)境管理的重要性，并提高借款國的環(huán)境管理能力，提高其成員國的長期發(fā)展收益；第二，保障所有銀行的項目和活動都是環(huán)境可持續(xù)的；第三，在銀行的框架下鼓勵企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，銀行在所有相關(guān)活動中強(qiáng)調(diào)環(huán)境的重要性，并促進(jìn)環(huán)境意識的主流化。

在內(nèi)容方面，IDB的環(huán)境條款主要分為兩大類，即環(huán)境保護(hù)主流化條款和環(huán)境保障條款。環(huán)境保護(hù)主流化條款適用于涉及公共部門的相關(guān)項目和活動，致力于提高公共政策的激勵水平，從而催生環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)遇。環(huán)境保障條款同時適用于公共部門和私人部門，旨在保障銀行相關(guān)項目和活動的環(huán)境質(zhì)量。IDB的所有資助項目都要滿足環(huán)境保障條款的要求。

具體來說，IDB的環(huán)境與社會保障體系稱為可持續(xù)發(fā)展框架，由如下幾個部分組成①Sustainability Report2014，IDB.：

a.強(qiáng)制性要求（Mandate）。包括銀行章程和機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略。

b.部門戰(zhàn)略和優(yōu)先投資領(lǐng)域（Sector Strategies and Priorities）。含部門戰(zhàn)略和在農(nóng)業(yè)、自然資源管理、旅游、生物多樣性等核心領(lǐng)域的部門框架。

c.保障政策和實施流程（Safeguards Policies and Process）。包括環(huán)境安全保障符合性政策，土著居民政策，非自愿移民政策，災(zāi)難風(fēng)險管理政策，發(fā)展中的性別平等。

d.績效評估（Measurement of Results）。對區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、保障體系績效等的評估。

e.能力建設(shè)與知識共享（Capacity Building and Knowledge）。

泛美開發(fā)銀行的可持續(xù)框架包含內(nèi)容較全面，包含的政策也比較全面，除一般多邊開發(fā)銀行包含的政策外，還包含氣候變化等內(nèi)容。然而，在社區(qū)影響和勞動力工作環(huán)境方面并沒有相關(guān)的政策。

（二）國際金融公司環(huán)境與社會保障體系①國際金融公司雖然是世界銀行的附屬機(jī)構(gòu)，但它本身具有獨(dú)立的法人地位，且在環(huán)境與社會保障方面執(zhí)行一套獨(dú)立的政策與標(biāo)準(zhǔn)，故將此部分獨(dú)立成文。

國際金融公司（IFC）成立于1956年，是世界銀行集團(tuán)的私營部門分支，其總部位于美國華盛頓特區(qū)。IFC的《可持續(xù)性框架》明確表達(dá)了其可持續(xù)性戰(zhàn)略承諾，并將可持續(xù)性作為一種重要的風(fēng)險管理辦法，其由以下內(nèi)容構(gòu)成：

a《.環(huán)境和社會可持續(xù)性政策》，其中界定了IFC在環(huán)境和社會可持續(xù)性方面的承諾、角色和責(zé)任。

b《.績效標(biāo)準(zhǔn)》，主要針對客戶，界定了客戶在管理其環(huán)境和社會風(fēng)險方面的責(zé)任，指導(dǎo)和幫助客戶識別、避免、減緩管理風(fēng)險和影響，加強(qiáng)利益相關(guān)者參與相關(guān)信息的披露，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。對于直接投資（包括通過金融中介機(jī)構(gòu)提供的項目和企業(yè)融資），IFC要求其客戶采用《績效標(biāo)準(zhǔn)》來管理環(huán)境、社會風(fēng)險和影響，以加強(qiáng)發(fā)展機(jī)會。

c《.信息獲取政策》，其中明確了IFC的透明度承諾，體現(xiàn)了其在業(yè)務(wù)運(yùn)營透明度和良好治理方面的承諾，列出了公司在投資和咨詢服務(wù)方面的機(jī)構(gòu)披露義務(wù)。

IFC的可持續(xù)框架有著深遠(yuǎn)的意義。這不僅因為IFC通過其貸款和投資活動影響著其它金融機(jī)構(gòu)，還因為IFC對40多個貸款機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)銀行）的社會和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)施加著重要影響。這些機(jī)構(gòu)保證在其自身的項目貸款中，遵循由IFC發(fā)起并主導(dǎo)的社會和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，即“赤道原則”（Equator Principles，EPs）。

綜合來看，IFC的可持續(xù)框架被很多環(huán)境組織所歡迎，其主要原因包括：

a.不斷更新與改進(jìn)：2006年、2012年IFC相繼更新了其可持續(xù)發(fā)展框架，并且繼續(xù)對其目前采用的可持續(xù)發(fā)展框架進(jìn)行評估。

b.廣泛參與：IFC鼓勵各利益相關(guān)方，包括政府和環(huán)境NGO，積極參與到可持續(xù)相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置與更新。

c.嚴(yán)格的信息披露：IFC有明確的信息披露政策來保證咨詢和投資活動的透明。該政策也持續(xù)更新，以便改善管理和審計。

d.影響廣泛：可持續(xù)框架被應(yīng)用到IFC的咨詢服務(wù)和投資活動中，可使其可持續(xù)發(fā)展概念與實踐在IFC不同行業(yè)全球伙伴的商業(yè)活動中主流化。

（三）亞洲開發(fā)銀行的環(huán)境與社會保障體系

作為亞洲開發(fā)銀行（亞行）保障政策的核心組成部分，亞行環(huán)境保障政策的目標(biāo)是保證環(huán)境安全和項目的可持續(xù)性，并支持在項目決策過程中綜合考慮環(huán)境因素。這些要求適用于所有亞行融資和/或亞行管理的主權(quán)和非主權(quán)項目，以及它們的組成部分。

亞行要求在開展貸款項目之前，對具體項目進(jìn)行環(huán)境評估。項目分為四大類，不同類別執(zhí)行不同的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，即對A類執(zhí)行環(huán)境影響評價（EIA），對B類執(zhí)行初始環(huán)境檢查（IEE），對C類豁免環(huán)境評估，對FI類執(zhí)行環(huán)境和社會評估與管理體系（ESMS）。

為落實環(huán)境保障政策的要求，亞行及其借款人/客戶（客戶）將承擔(dān)不同的職責(zé)和任務(wù)。亞行負(fù)責(zé)向客戶解釋政策要求，并通過盡職調(diào)查、評估、監(jiān)督和能力建設(shè)，在項目準(zhǔn)備和實施期間幫助客戶達(dá)到這些要求?？蛻粜枰M(jìn)行環(huán)境和社會評價，通過信息披露和協(xié)商接洽受影響的人群和社區(qū)，制訂和落實保障計劃，監(jiān)測計劃的實施，并編寫和提交監(jiān)測報告。

亞洲開發(fā)銀行的保障政策不是一開始就系統(tǒng)建立的，而是在先后推出環(huán)境、原住民和非自愿移民三項主要業(yè)務(wù)政策后，在綜合這三項政策的基礎(chǔ)上，發(fā)布了統(tǒng)一的保障政策聲明。一方面，各項政策是在實踐中根據(jù)需要建立起來的，對其投資活動有一定的針對性和指導(dǎo)性；另一方面，其保障體系在系統(tǒng)性和統(tǒng)一性上存在著一定的不足。

總體來看，亞洲開發(fā)銀行的保障政策與國際金融公司等其他多邊開發(fā)銀行相似。此外，其他多邊開發(fā)銀行中的污染預(yù)防、生物多樣性和文化遺產(chǎn)等保障政策在亞洲開發(fā)銀行的環(huán)境保障政策中也都有所涉及，只是未能單獨(dú)形成一個政策并進(jìn)行詳細(xì)的說明。

（四）現(xiàn)有國際多邊金融機(jī)構(gòu)環(huán)境與社會保障政策對比①該部分參考了Comparative Review of Multilateral Development Bank Safeguard Systems，Harvey Himberg，2015.

1.現(xiàn)有環(huán)境與社會保障政策的趨同性

多邊開發(fā)銀行保障政策不斷發(fā)展與完善，使保障措施與政策體系實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并不斷關(guān)注不同區(qū)域和各利益相關(guān)方的差異性。盡管各個多邊開發(fā)銀行的保障措施均獨(dú)立制定，但在相互借鑒的過程中使政策體系具有一定的趨同性。

（1）多邊開發(fā)銀行保障體系結(jié)構(gòu)完善

多邊開發(fā)銀行保障框架的多樣性反映了各多邊開發(fā)銀行不同的管理制度、宗旨目標(biāo)和戰(zhàn)略方向，但在表現(xiàn)形式差異之下，是當(dāng)前國際多邊金融機(jī)構(gòu)所共同遵循的一些基本原則。現(xiàn)有的多邊開發(fā)銀行的保障政策層次分明并有綜合體系，一般都有政策聲明、治理原則、運(yùn)營保障要求、綜合環(huán)境與社會評估程序以及相應(yīng)的導(dǎo)則文件。

a.政策聲明：規(guī)定多邊開發(fā)銀行開展項目評估，環(huán)境和社會影響與風(fēng)險評估的關(guān)鍵目標(biāo)、政策、原則、范疇以及管理框架。政策聲明一般使用于多邊開發(fā)銀行內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)自身所要堅持的關(guān)鍵原則。

b.環(huán)境與社會審查程序：該程序是多邊開發(fā)銀行在盡職調(diào)查過程中必須要遵循的強(qiáng)制性要求，包括項目的準(zhǔn)備、批準(zhǔn)、監(jiān)測和監(jiān)管均需按照文件要求和披露原則進(jìn)行審查。

c.信息公開政策：信息披露政策要求多邊開發(fā)銀行公開但不限于環(huán)境與社會保障相關(guān)的議題，信息披露屬于對機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性要求。

d.指南、原始資料、手冊或其他旨在告知借款方/客戶實施保障要求“最佳實踐”的相關(guān)材料：該規(guī)定一般不具有強(qiáng)制性，除非多邊開發(fā)銀行與借款方之間有特定協(xié)議。

e.獨(dú)立審議：獨(dú)立審議政策可保障環(huán)境與社會保障措施的實施，能保障利益相關(guān)方的利益。

表1是結(jié)合上述幾個關(guān)鍵要素對主要多邊開發(fā)銀行保障體系的比較：

（2）完善的保障體系的范疇和應(yīng)用限定

a.按借款性質(zhì)：多邊開發(fā)銀行對公共和私營部門采用相同的運(yùn)行保障政策和運(yùn)行要求，但是在項目層面有程序上的差別。

表1　多邊開發(fā)銀行保障系統(tǒng)要素

b.按借貸工具類型：多邊開發(fā)銀行的保障政策應(yīng)用于其所有的投資行為。但對于不同的借貸工具（如各種基于政策、綱領(lǐng)和項目的借款），多邊銀行都調(diào)整了自己的保障體系以適應(yīng)保障結(jié)構(gòu)和程序上的要求。大多數(shù)多邊開發(fā)銀行會對公共和私營行業(yè)一視同仁，項目采取相同的保障體系，只是根據(jù)私營行業(yè)活動的某些特定情形調(diào)整對它們的程序要求。

表2　不同借款工具、項目結(jié)構(gòu)和情境下保障體系的應(yīng)用

（3）保障體系涵蓋范圍廣泛

目前，多邊開發(fā)銀行保障體系日趨完善，其體系涵蓋范圍也較為寬泛與趨同。一般多邊開發(fā)銀行保障體系涵蓋范圍均會包含性別平等、氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、社區(qū)健康和安全、勞工等核心議題。其中：

a.性別平等。多邊開發(fā)銀行或是發(fā)布了應(yīng)用于項目層面的性別政策，或是把系統(tǒng)性的綜合性別考慮納入到了它們的運(yùn)行保障要求之中，推動性別平等與性別扶貧政策是該議題的核心。

b.氣候變化。隨著氣候變化問題的國際影響力發(fā)展，多邊銀行保障政策中一般都要求評估溫室氣體排放和項目氣候變化影響，并在項目可行性方面對銀行和借款方都作了更加具體、詳細(xì)的運(yùn)行要求。

c.勞工權(quán)利。多邊開發(fā)銀行，都會將勞工權(quán)利議題作為保障體系的重要組成，特別是那些專門或是首要服務(wù)于私營行業(yè)的銀行（如國際金融公司，歐洲復(fù)興銀行）。

d.社區(qū)健康和安全（CHSS）。ADB和IDB在通用基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計與安全（不包括水電站）、危險材料管理、應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)等方面都有要求。

e.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。多邊開發(fā)銀行一般會從環(huán)境和社會影響兩個方面把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（比如“環(huán)境流”）作為關(guān)鍵的可測量要素。

f.國家體系的使用。ADB系統(tǒng)設(shè)計與參與了亞洲國家的技術(shù)援助，在國家和行業(yè)層面上支持強(qiáng)化國家體系。

g.排除列表。一般多邊開發(fā)銀行均發(fā)布了排除列表（如賭博、煙草和國際法禁止的活動與產(chǎn)品等），銀行將不會對列表中的項目、活動和產(chǎn)品進(jìn)行直接投資或通過金融中介進(jìn)行投資。

h.跨領(lǐng)域的人權(quán)問題。一般多邊銀行沒有對“人權(quán)”承諾提出要求。大多數(shù)其他多邊開發(fā)銀行都是在其自助手冊條文中提到“人權(quán)”，認(rèn)同客戶有責(zé)任尊重人權(quán)。

在廣義條款上，可以發(fā)現(xiàn)多邊開發(fā)銀行保障體系之間在涵蓋范圍和保障的議題方面有著一致性。在它們各自系統(tǒng)中，這些議題有著細(xì)微差別。一些議題是戰(zhàn)略或是政策層面上的，另外一些則是在多邊開發(fā)銀行運(yùn)行保障體系的范疇之內(nèi)。

多邊開發(fā)銀行一般都在自身保障系統(tǒng)中涵蓋環(huán)境與社會評估和管理、戰(zhàn)略環(huán)境評價、自然棲息地保護(hù)、污染防治與削減（環(huán)境健康和安全導(dǎo)則，化學(xué)品管理，害蟲管理）、物質(zhì)文化資源、土地征用和使用權(quán)以及非自愿移民、原住民等問題。

表3是國際上主要多邊開發(fā)銀行保障措施的詳細(xì)列表。

表3　國際金融機(jī)構(gòu)保障措施比較

2.借鑒意義和問題討論

在上述研究的多邊開發(fā)銀行中，考慮到項目落地因素、政策執(zhí)行歷史以及與中國境內(nèi)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系程度，對中國來說更具借鑒意義的首推亞洲開發(fā)銀行和國際金融公司。

在關(guān)注上述兩家多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的環(huán)境風(fēng)險管控體系的同時，本研究也發(fā)現(xiàn)如下值得思考的現(xiàn)象：以亞洲開發(fā)銀行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為例，其一方面經(jīng)常受到其他國際組織的抨擊，認(rèn)為其項目環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步提高，才能有利于亞洲地區(qū)的環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，避免亞洲生態(tài)敏感地區(qū)的生態(tài)破碎化；但另一方面，亞洲開發(fā)銀行的成員國經(jīng)常批評亞行環(huán)境與社會保障體系不利于對成員國的項目貸款和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)程效率提升。這種“標(biāo)準(zhǔn)模式”的兩面性，決定了包括亞行在內(nèi)的各多邊金融機(jī)構(gòu)在利用與完善環(huán)境與社會風(fēng)險評估體系推動基礎(chǔ)設(shè)施投資時不得不采取更多折中的方法——既要考慮綠色投資的政策體系建設(shè)，又要為系統(tǒng)安全提供保障。

（1）亞洲開發(fā)銀行的經(jīng)驗

亞洲開發(fā)銀行專注于亞洲地區(qū)，政策起草會更多考慮地區(qū)發(fā)展情況，政策執(zhí)行更靈活，也更易于根據(jù)區(qū)域執(zhí)行情況反饋對自身政策做出調(diào)整；同時，亞洲開發(fā)銀行很多環(huán)境保障政策在創(chuàng)立階段借鑒了世界銀行的相關(guān)條款和最佳實踐經(jīng)驗，又根據(jù)地區(qū)的實際情況進(jìn)行了很多本土化的工作，使得亞行的環(huán)境政策在達(dá)到了所謂國際最佳實踐標(biāo)準(zhǔn)的同時，又保障了在亞洲地區(qū)項目的可持續(xù)性；最后，作為中國主導(dǎo)亞投行的主要區(qū)域合作對象，亞行在過往運(yùn)營過程中環(huán)境管理方面的經(jīng)驗教訓(xùn)更值得我們關(guān)注。

從1979年亞行在其貸款業(yè)務(wù)中正式引入環(huán)境評價開始，亞行已積累了30多年的環(huán)境評價和管理經(jīng)驗。在這期間，政策原則和環(huán)境保障最初只是關(guān)注技術(shù)評估和緩解措施的水平，目前已逐漸發(fā)展到強(qiáng)調(diào)發(fā)展和實施綜合性的環(huán)境管理計劃，操作程序的合規(guī)性也有很大的提高，但在實質(zhì)方面的合規(guī)性（真正把環(huán)境評價的結(jié)果和建議融入項目設(shè)計，客戶對環(huán)境管理計劃的自主權(quán)，以及環(huán)境管理計劃的執(zhí)行效率）仍然存在問題。2006年，亞行下屬業(yè)務(wù)評估局的《環(huán)境保障專項評估報告》認(rèn)為，亞行的環(huán)境政策中的保障部分是有效的，有效避免了亞行援助的項目產(chǎn)生重大負(fù)面環(huán)境影響，但較高的交易成本也影響了項目的效率。近年來，在亞行內(nèi)部對環(huán)境和社會保障政策的評估也強(qiáng)調(diào)了必須改善政策績效。

與環(huán)境相關(guān)的問題中，有幾項保障要求分散在亞行的不同部門及其負(fù)責(zé)的政策和戰(zhàn)略中。這種分散的處理方式影響了對項目效果的全局性認(rèn)識。另外，亞行環(huán)境政策中的保障內(nèi)容主要關(guān)注環(huán)境評價的原則和程序，并沒有明確提出政策的原則和要求以解決與污染防治（包括溫室氣體排放）、生物多樣性、自然資源管理和物質(zhì)文化資源相關(guān)的項目影響與風(fēng)險。環(huán)境評價基本上是以一種設(shè)定的方式在處理這些問題。

在過往環(huán)境保障政策執(zhí)行的過程中，亞行還逐漸意識到：過去把相當(dāng)一部分注意力放在了項目準(zhǔn)備階段以滿足程序和時間表要求，而在項目實施過程中對監(jiān)督和結(jié)果重視不夠，應(yīng)該在項目實施過程中更加注重保障政策。相關(guān)的政策措施包括由保障政策專家加強(qiáng)監(jiān)督、建立解決投訴機(jī)制、監(jiān)測報告需經(jīng)外部專家認(rèn)可，以及建立獨(dú)立的顧問團(tuán)隊。

（2）國際金融公司的經(jīng)驗

國際金融公司作為世界銀行集團(tuán)的下屬機(jī)構(gòu)，本身繼承了世界銀行相關(guān)的環(huán)境保障政策；作為世行的私營部門，它本身又具有獨(dú)立的法人地位，且在環(huán)境與社會保障方面執(zhí)行一套獨(dú)立的政策與標(biāo)準(zhǔn)。IFC是第一個協(xié)助中國政府制定并完善綠色信貸政策的國際組織，并一直與中國政府部門和銀行保持密切合作，共同引入良好的環(huán)境社會標(biāo)準(zhǔn)和最佳實踐，支持中國金融業(yè)的可持續(xù)變革。

IFC在中國開展的環(huán)境與社會工作主要集中在兩個方面：（1）在國家政策層面，IFC支持中國政府的綠色信貸政策，協(xié)助建立可持續(xù)金融的監(jiān)管框架；（2）在銀行層面，IFC開展了關(guān)于赤道原則的戰(zhàn)略咨詢，并為銀行提升能力建設(shè)和開展培訓(xùn)提供資源。興業(yè)銀行就在IFC的幫助和支持下于2008年宣布采納赤道原則，成為中國首家赤道銀行。IFC還與中國進(jìn)出口銀行簽訂了備忘錄，協(xié)助進(jìn)出口銀行進(jìn)行能力建設(shè)，制定海外投資（尤其是非洲地區(qū)）所涉及的環(huán)境與社會政策，控制相關(guān)風(fēng)險。

不同于世行，IFC采用更加以結(jié)果為導(dǎo)向的政策，并為私營企業(yè)客戶提供清晰的指導(dǎo)。在此過程中，IFC設(shè)置了一些更為靈活的標(biāo)準(zhǔn)。盡管這確實有一些進(jìn)步，但仍然遺留了一些問題，例如，模棱兩可的話語、缺乏公眾咨詢的時間表和標(biāo)準(zhǔn)以及無法及時披露信息。實施標(biāo)準(zhǔn)增加了對企業(yè)自產(chǎn)信息和自我監(jiān)測的依賴，這就使影響評估報告的獨(dú)立性和客觀性，以及緩減措施的全面性受到質(zhì)疑。雖然IFC試圖證明其實施標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)先性，但一些議題，如人權(quán)等，IFC的標(biāo)準(zhǔn)甚至不及其它金融機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)嚴(yán)格。因此，即便完善如IFC的可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)，也面臨一些根本性的變革：

a.對于某些不應(yīng)支持的項目，如發(fā)展中國家的伐木業(yè)和采掘業(yè)等，IFC沒有一個禁止區(qū)。

b.IFC的可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)沒有整合促進(jìn)零碳排放或碳平衡等氣候變化領(lǐng)域的原則與最佳實踐。

c.IFC的標(biāo)準(zhǔn)并不總是代表最佳實踐，部分銀行以此為借口拒絕實施更高的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則。

d.IFC的審計機(jī)制不應(yīng)局限于盡職調(diào)查。

三、“一帶一路”倡議下區(qū)域金融機(jī)構(gòu)環(huán)境與社會保障體系前景分析與建議

“一帶一路”倡議的提出與實施，很大程度上標(biāo)志著中國在國際關(guān)系中角色的重大轉(zhuǎn)變，即從過去國際社會乃至國際秩序的旁觀者或參與者變?yōu)榉e極的施動者和塑造者。加強(qiáng)“一帶一路”倡議下的環(huán)境風(fēng)險控制是保障中國國家利益的重要手段。多邊開發(fā)銀行的環(huán)境與社會政策框架對中國“一帶一路”倡議有顯著的借鑒意義，其管理框架不僅可以推動“一帶一路”倡議政策體系的完善，更有助于中國金融機(jī)構(gòu)和具體投資項目的可持續(xù)發(fā)展與風(fēng)險控制。

共商、共建、共享綠色“一帶一路”，其實質(zhì)就是建立一個綠色、環(huán)保、低碳的共同體。構(gòu)建綠色金融機(jī)制，應(yīng)該在金融改革的全過程中嵌入綠色理念，而不是建立另外一套系統(tǒng)，建立另一個割裂的體系。因此，“一帶一路”倡議下綠色金融改革與實踐的基本定位是秉承五中全會提出五大發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，從金融體系的綠色化，投資與資本的綠色化，防范環(huán)境風(fēng)險、提升環(huán)境績效，創(chuàng)新市場機(jī)制、促進(jìn)自然資本的可持續(xù)投資等方面，推動綠色金融體系在“一帶一路”倡議下的制度建設(shè)與實踐。

為此，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）全面推動“一帶一路”倡議下金融機(jī)構(gòu)體系的綠色化

a.在兼顧效率的前提下，引入并構(gòu)建相對高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境與社會風(fēng)險管控體系?！耙粠б宦贰背h核心是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與可持續(xù)投資，其也是國際社會關(guān)注的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)。中國金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)企業(yè)參與“一帶一路”投資項目需要引入并構(gòu)建相對高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境與社會風(fēng)險管控體系。中國在未來推動多邊開發(fā)項目的投融資決策中要充分考慮潛在的環(huán)境影響，把與環(huán)境條件相關(guān)的潛在回報、風(fēng)險和成本融合進(jìn)金融和投資項目管理的日常業(yè)務(wù)中，引導(dǎo)資金流向綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)約資源技術(shù)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)注重綠色環(huán)保，避免注重短期利益的投融資行為。

b.鼓勵國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)加入赤道原則等國際現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境與社會風(fēng)險管控的能力建設(shè)。赤道原則是金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)項目融資的通行標(biāo)準(zhǔn)，是國際上商業(yè)銀行自發(fā)成立并遵 循的一個行業(yè)準(zhǔn)則，我國目前僅有興業(yè)銀行加入。作為中國金融機(jī)構(gòu)參與國際標(biāo)準(zhǔn)和國際投資的第一步，可先加入赤道原則等國際現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境與社會風(fēng)險管控方面的能力建設(shè)。通過加入相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)，采用相似的政策體系，提高中國相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在環(huán)境與社會風(fēng)險管控方面的經(jīng)驗和能力。

c.借助多邊開發(fā)銀行經(jīng)驗，推動中國銀行與金融機(jī)構(gòu)環(huán)境與社會保障體系建立完善。中國金融機(jī)構(gòu)構(gòu)建和完善自己的環(huán)境與社會保障政策體系更有利于與國際同行競爭，加入赤道原則等國際現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)是一個加快能力建設(shè)的途徑。多邊開發(fā)銀行已在業(yè)務(wù)開展過程中積累了豐富的經(jīng)驗，其環(huán)境與社會保障政策體系也大都經(jīng)歷了數(shù)次修訂。應(yīng)推動更多的中國金融機(jī)構(gòu)與國際上的多邊開發(fā)銀行在環(huán)境與社會保障政策上進(jìn)行合作，吸取其政策與投資實例經(jīng)驗與教訓(xùn)。

（二）建立機(jī)制與平臺，促進(jìn)投資綠色化

a.結(jié)合多邊開發(fā)銀行策略，建立“多贏”的“一帶一路”倡議框架下的政府和社會資本合作模式（PPP）綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。多邊開發(fā)銀行用于綠色產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投融資資金仍然有限，面對巨大市場空間但存在明顯環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策缺陷的“一帶一路”沿線國家綠色產(chǎn)業(yè)，在中國參與推動的多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)構(gòu)建過程中，建立PPP綠色產(chǎn)業(yè)基金將是多邊開發(fā)銀行綠色信貸的重要補(bǔ)充，可有力引導(dǎo)多邊開發(fā)銀行和社會金融資本合作，加大對“一帶一路”沿線國家綠色產(chǎn)業(yè)的投入力度。PPP將是下一步推動“一帶一路”沿線國家開展環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要投融資模式。

b.推動中國金融機(jī)構(gòu)參與“一帶一路”倡議，加大對綠色低碳項目、生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目投資。在“一帶一路”倡議下，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與綠色投資，與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級的可持續(xù)發(fā)展趨勢連接起來，通過建立綠色生態(tài)工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)等方式，重點(diǎn)在商業(yè)可持續(xù)、風(fēng)險可控的前提下，加大對綠色低碳項目、生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目投資，促進(jìn)投資目標(biāo)國的綠色增長。

（三）構(gòu)建對外投資生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評估與管理平臺，出臺政策指引

a.推動中國金融機(jī)構(gòu)出臺“對外投資重點(diǎn)行業(yè)生態(tài)環(huán)保風(fēng)險評估與貸款政策指引”。由于政策選擇和國際產(chǎn)業(yè)競爭，中國企業(yè)多進(jìn)入相對高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)和地區(qū)，尤其是環(huán)境高風(fēng)險行業(yè)，國內(nèi)配套的金融機(jī)構(gòu)也較易產(chǎn)生貸款風(fēng)險，且信貸風(fēng)險更多地轉(zhuǎn)化為商業(yè)風(fēng)險。為此，應(yīng)推動中國金融機(jī)構(gòu)出臺“對外投資重點(diǎn)行業(yè)投資風(fēng)險評估與貸款政策指引”，重點(diǎn)在鋼鐵、礦產(chǎn)、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域加強(qiáng)授信的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，確保中國與“一帶一路”沿線國家進(jìn)行優(yōu)勢產(chǎn)能合作時，可以引入環(huán)境與社會風(fēng)險控制準(zhǔn)則和綠色信貸保障。

b.建立完善和相對透明的環(huán)境與社會風(fēng)險信息公開制度?，F(xiàn)有多邊開發(fā)銀行適用的信息公開制度可以保障各參與方及利益相關(guān)方的權(quán)益。中國金融機(jī)構(gòu)在信息公開制度的實踐上與其他多邊開發(fā)銀行有一定差距。中國金融機(jī)構(gòu)參與“一帶一路”倡議下投資，需按國際通行做法建立完善的信息公開制度，在項目的貸前、貸中、貸后等各個階段充分考慮利益相關(guān)方和社區(qū)的關(guān)切。同時，信息公開制度對于項目實施的各個階段也可以擔(dān)當(dāng)監(jiān)督的角色，保障項目的實施不會對環(huán)境與社會造成不可逆的影響。

（四）建立綠色債券，推動自然資本的可持續(xù)投資

探索建立“一帶一路”投資綠色債券，重點(diǎn)推動自然資本的可持續(xù)投資等新興領(lǐng)域。為實現(xiàn)“一帶一路”所倡導(dǎo)的“五通”，為“一帶一路”跨境或境外項目的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等發(fā)行綠色債券，該綠色債券應(yīng)主要用于境外或跨境環(huán)境友好型和氣候友好型投資項目。同時，根據(jù)其他多邊開發(fā)銀行的發(fā)展趨勢和經(jīng)驗，重點(diǎn)關(guān)注自然資本可持續(xù)投資，重視生態(tài)系統(tǒng)功能的服務(wù)價值，探討自然資本在未來“一帶一路”投資發(fā)展中的作用，實現(xiàn)“一帶一路”參與國家的政府、投資企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、社會力量的共贏格局，主動參與制定自然資本投資回報規(guī)則，以及相關(guān)的配套機(jī)制。

（五）在“一帶一路”框架下開展綠色金融綜合示范試點(diǎn)

借助金磚銀行、亞投行等多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，推動中國綠色金融的國際區(qū)域合作與實踐。綠色、可持續(xù)發(fā)展已成為當(dāng)今世界的時代潮流，將實施綠色金融推升為國家戰(zhàn)略和政策可為中國的經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造新的增長點(diǎn)和增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。在中國對外投資進(jìn)程中重點(diǎn)推動綠色金融，特別是選取重點(diǎn)國際區(qū)域開展綠色金融合作示范，則有助于中國對外綠色投資體系的建設(shè)。為此，建議以亞投行、金磚銀行等多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)為契機(jī)，分別重點(diǎn)推動中國與湄公河及其他東盟地區(qū)、金磚國家綠色金融政策與可持續(xù)投資示范合作，實現(xiàn)環(huán)境與社會保障框架理念的區(qū)域化發(fā)展。

作者單位：中國—東盟環(huán)境保護(hù)合作中心

（責(zé)任編輯：邢荷生）

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A

2096-1391（2016）07-0070-11