中國財政科學(xué)研究院金融研究中心課題組

地方政府融資存在的問題與對策建議

中國財政科學(xué)研究院金融研究中心課題組

內(nèi)容提要：為規(guī)范地方政府融資，防范財政金融風(fēng)險，2014年《新預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）等文件相繼出臺，明確賦予了地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，進(jìn)一步完善了地方政府債券發(fā)行管理相關(guān)辦法，并鼓勵通過政府與社會資本合作（PPP）等方式來拓展公共領(lǐng)域投資，地方政府逐步剝離傳統(tǒng)融資平臺為其融資的功能，呈現(xiàn)出地方政府融資的新格局。但從2015年的實(shí)際情況看，地方政府舉債規(guī)模仍難以滿足地方政府的融資需求，有效推廣PPP尚待時日。本文從梳理地方政府融資新規(guī)則和新格局入手，借鑒國際經(jīng)驗，重點(diǎn)聚焦分析融資新規(guī)下我國地方政府融資存在的問題和成因，探討融資模式轉(zhuǎn)型的對策建議。

地方政府融資風(fēng)險防范

一、地方政府融資新規(guī)則與新格局

長期以來，我國地方政府沒有融資權(quán)，地方政府主要是通過融資平臺籌集資金。這種融資方式雖然為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起了重要作用，但各地融資平臺公司舉債迅速膨脹，財政金融風(fēng)險不斷加大。為規(guī)范地方政府融資，防范財政金融風(fēng)險，2014年以來我國通過修訂《預(yù)算法》和頒布國務(wù)院等方面的法律法規(guī)，授予了地方政府債券融資權(quán)，出臺了一系列政策法律鼓勵地方政府在公益性領(lǐng)域引入社會資本，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足和提高公共服務(wù)運(yùn)營的效率。從2015年起，隨著新修訂的《預(yù)算法》生效，我國地方政府融資呈現(xiàn)出新的格局，即主要包括通過發(fā)行地方政府債券融資及采用政府和社會資本合作（PPP）模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)（見圖1）。

圖1　地方政府融資方式新格局

總體來看，一系列新規(guī)接連出臺，對規(guī)范地方政府舉債、融資，建立地方政府債務(wù)管理制度和防范財政金融風(fēng)險意義重大。2015年，地方政府融資平臺公司在全面清理整頓規(guī)范后，一方面符合規(guī)定的在建項目后續(xù)融資得到保障，另一方面融資平臺逐步剝離為地方政府融資的功能。地方政府融資呈現(xiàn)出以直接發(fā)債融資為主的格局。2015年，地方政府新增債券發(fā)行0.6萬億元，其中一般債券0.5萬億元，專項債券0.1萬億元。為了緩解地方政府償債壓力，全年置換地方政府債券額度共計3.2萬億元。新增債券加存量置換債券總計發(fā)行3.8萬億元（見圖2）。但從“新規(guī)”運(yùn)行一年的實(shí)際情況看，也存在著一些值得探討和改進(jìn)的地方。

圖2　2015年地方政府新增債券和置換債券的發(fā)行情況

二、地方政府融資“新規(guī)”在執(zhí)行中存在的問題及原因分析

中央政府對地方政府融資亂象的規(guī)范和調(diào)整，主要目的是通過逐步構(gòu)建規(guī)范透明的地方政府直接舉債機(jī)制取代以融資平臺為主的地方政府傳統(tǒng)融資模式，把控地方債務(wù)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)有序和可持續(xù)融資。因此，地方政府融資“新規(guī)”是否奏效，首先要看地方政府融資方式是否能夠成功轉(zhuǎn)型，其重要標(biāo)志就是地方政府融資的主渠道從傳統(tǒng)的融資平臺方式轉(zhuǎn)為政府直接發(fā)債融資方式；其次要看債務(wù)風(fēng)險是否能夠有效把控，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)融資。

（一）存在的問題

從2015年地方政府融資新規(guī)運(yùn)行的實(shí)際情況看，我們認(rèn)為主要存在如下一些問題：

1.地方政府新增債務(wù)融資規(guī)模相對不足，致使或有債務(wù)以新的形式發(fā)生

從新增債務(wù)融資規(guī)?？?，2015年新增地方政府債券發(fā)行規(guī)模6000億元（5000億元一般債券，1000億元專項債券）。從實(shí)際調(diào)研情況來看，許多地方反映新增債券規(guī)模無法滿足實(shí)際需要。也就是說，6000億元的新增債務(wù)融資規(guī)模不足以應(yīng)付地方政府在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中的正常融資。根據(jù)我們測算，2015年地方政府公共投資規(guī)模保守估計（以GDP增速7%測算）4.8萬億元①劉尚希等：《“十二五”時期我國地方政府性債務(wù)壓力測試研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2012年8期。，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于6000億元新增債券發(fā)行規(guī)模。這使得表面上看，通過對地方政府新增債務(wù)限額管理，控制住了直接債務(wù)增長，把控了風(fēng)險，但實(shí)際上卻因整體經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯和地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)繁重，在規(guī)范發(fā)債融資規(guī)模受限的情況下，中央對地方政府轄下的公益性項目融資政策也似乎做出了適應(yīng)性調(diào)整，以“補(bǔ)救于一時”。比如，2015年5月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、人民銀行、銀監(jiān)會的《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》明確：支持在建項目的存量融資需求以及做好在建項目后續(xù)融資管理，對融資平臺公司的后續(xù)融資給予了局部放寬。2015年4月，國家發(fā)改委以四個專項債券指引為先導(dǎo)，逐步放松了對城投企業(yè)債發(fā)行的審批門檻。許多地方政府搭著2015年的債券牛市，以項目公司的名義對諸如停車場、地下管廊等公益性項目建設(shè)進(jìn)行“定向融資”，導(dǎo)致一些地方政府的隱性或有債務(wù)明顯上升。

與此同時，2015年以來，各類標(biāo)的為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的政策性基金（產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金、PPP引導(dǎo)基金）不斷涌現(xiàn)，以財政資金作為引導(dǎo)，吸引金融資本作為基金優(yōu)先級成立投資基金，再以股權(quán)投資方式對接基建項目（包括PPP項目），實(shí)質(zhì)上卻是“明股實(shí)債”。目前成立的大部分政策性基金多數(shù)以政府作為劣后方注資，政府向金融資本、社會資本保證一定的收益率，一旦出現(xiàn)虧損，就需要財政出資來兌現(xiàn)承諾，大幅度增加了地方政府的顯性或有負(fù)債。

2.地方政府債券結(jié)構(gòu)分配和現(xiàn)實(shí)有較大的偏差，難以滿足基層政府的融資需要

2014年國發(fā)43號文明確規(guī)定：“地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€?！逼浜螅?015年地方政府一般債券預(yù)算管理辦法》與《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》對一般債券和專項債券的限額管理做出了進(jìn)一步的規(guī)定。此種分類方式雖然有助于明確地方政府債務(wù)的性質(zhì)、償債資金來源與償債責(zé)任，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，與國際上的一些通行做法相符，但是，由于客觀存在著政府間信息傳遞不暢、失真而出現(xiàn)信息不對稱，致使新增一般債券和專項債券的限額分配與基層政府的實(shí)際新增債務(wù)需求結(jié)構(gòu)難以配比，在具體執(zhí)行過程中無法有效利用有限的債務(wù)融資空間。這種情況不僅存在于新增債務(wù)，而且在置換債券中也存在。在我們調(diào)研中，地方政府反映，上級規(guī)定置換債券種類不同，使用方向也有差異。由于不同時期統(tǒng)計口徑和定性不清，債務(wù)信息存在一定偏差，造成上級分配的置換債券結(jié)構(gòu)與地方政府債務(wù)實(shí)際置換需求結(jié)構(gòu)不吻合，政策效果大打折扣。

3.政府與社會資本合作模式落地難，不能有效舒緩地方政府的投資壓力

從2015年地方政府推廣PPP的實(shí)際來看，確實(shí)存在著“政府熱情高，社會資本意愿低”的情況，真正簽約落地的PPP項目比例較低。據(jù)統(tǒng)計，2015年初全國各地公布的PPP項目，大概只有0%-20%左右簽訂了合同。執(zhí)行過程中的問題包括三個方面：推出的PPP項目缺少經(jīng)營性收入支撐，在捆綁土地等公共資源時又遇到了現(xiàn)實(shí)的法律和政策困境；政府和民間資本方就項目融資成本無法短期內(nèi)談攏；基層縣級政府PPP項目落地難。隨著PPP項目融資的開展，PPP在基層落地難的現(xiàn)象較為突出。首先，一些落后地區(qū)的基層政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)，市場主動付費(fèi)動力不足，對社會資本的吸引力不夠。加之在PPP融資的起步階段仍停留在以本縣行政區(qū)域作為項目覆蓋邊界的觀念上，使得垃圾、污水等一些PPP項目傳統(tǒng)落地領(lǐng)域普遍需求不足。其次，轄區(qū)社會資本投資能力弱與地方政府融資能力弱并存。縣域范圍內(nèi)整體金融生態(tài)環(huán)境普遍較差，縣域內(nèi)的社會資本積累難以有效支撐地方政府融資。一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣級政府受其信用等級的限制也很難從域外進(jìn)行低成本融資，進(jìn)一步加劇了PPP項目在縣域落地的難度。第三，PPP融資作為近年來自上而下推動的融資方式創(chuàng)新，在一些縣（市）還沒有徹底消化已有的存量政策，更不用談把PPP模式創(chuàng)新性地運(yùn)用在地方政府融資之中。項目庫對接、中介服務(wù)組織建設(shè)等在一些縣進(jìn)展緩慢，成為“落地難”的現(xiàn)實(shí)制約因素。

4.新規(guī)下地方政府融資成本控制行為扭曲

2015年3月財政部公布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，由各地根據(jù)資金需求和債券市場狀況等因素合理確定，但單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%?！币簿褪钦f，如果地方政府滿額發(fā)行一般債券，就必須選擇五個年度期限中的四個。從2015年地方政府債券發(fā)行的實(shí)際情況看，5000億元的新增一般債券只有安徽省分兩個批次發(fā)行了12.22億元1年期地方政府債券，占比只有0.24%，絕大多數(shù)省份選擇的是3年、5年、7年和10年的中長期債券品種。比較地方政府債券參考利率的同時期同期限國債到期收益率走勢，可以看出在2015年6月1年期國債到期收益率下行明顯快于0年期（見圖3），即發(fā)行1年期地方政府債券更具有成本優(yōu)勢，但地方政府在舉債過程中普遍忽略了成本因素。這是因為在地方政府債券管理發(fā)債額度相對稀缺的新規(guī)下，各地更看重舉債的額度能夠“用足、用滿”，盡可能做大債券存量，而在同樣占用發(fā)債額度的基礎(chǔ)上，10年期的債券就更具有融資優(yōu)勢。地方政府債券融資雖不是“不計成本”，但目前成本因素卻不是地方政府債券發(fā)行首要考慮的因素。

圖3　1年期和10年期國債到期收益率曲線

（二）原因分析

在融資新規(guī)下，我國地方政府融資存在的問題既有經(jīng)濟(jì)下行的現(xiàn)實(shí)因素，也暴露出地方政府債務(wù)融資管理方面的問題。歸結(jié)起來，我們認(rèn)為主要有以下幾個原因。

1.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的財政減收增支加劇了地方融資壓力

隨著我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，受經(jīng)濟(jì)增速放緩和PPI指數(shù)連續(xù)下降的影響，我國地方一般公共預(yù)算收入增速總體呈現(xiàn)逐年降低的趨勢，一改過去連續(xù)多年保持兩位數(shù)高速增長的態(tài)勢，逐步回落到個位數(shù)增長。進(jìn)入2015年以后，地方一般公共預(yù)算同口徑收入月度增速均在10%以下，無法實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算確定的7.5%的收入增長目標(biāo)。在支出方面，諸如提高財政供養(yǎng)人員工資、社保，以及加大項目投資等剛性支出和逆周期調(diào)節(jié)因素大幅度提升了財政支出的強(qiáng)度。從2015年月度支出數(shù)據(jù)看，下半年地方政府一般公共預(yù)算支出增速基本維持在20%以上，大大高于收入的增幅（見圖4）。增資壓力、民生支出剛性、公共投資缺口等支出因素與收入增長明顯放緩相互疊加，大大加劇了地方財政一般公共預(yù)算的收支平衡壓力。個別地方政府疲于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，一些PPP項目順利開展所必需的啟動資金都缺乏財力保障。從中期看，收入低增長、支出高增長將會是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下貫穿地方財政運(yùn)行的一個趨勢性特征，財政預(yù)算安排趨緊會加大地方政府的融資壓力，客觀上使得新增的發(fā)債規(guī)模捉襟見肘。

圖4　2015年1-11月地方一般公共預(yù)算月度收支增速

2.地方政府舉債的事權(quán)過多集中于中央政府，容易造成信息不對稱

新《預(yù)算法》與2014年國發(fā)43號文出臺，雖然明確賦予了省、自治區(qū)、直轄市的舉債權(quán)，但是也明確省、自治區(qū)、直轄市的舉債權(quán)是“必須在由財政部測算并報國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)”的依法適度舉債權(quán)，尤其是“市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”。這說明，地方政府的舉債權(quán)雖然被賦予了（僅限于各省、自治區(qū)、直轄市），但中央政府承擔(dān)著對地方政府舉債的宏觀管理責(zé)任，容易出現(xiàn)因中央政府與地方政府之間的信息不對稱，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)需求與中央政府確定的地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏差。從2015年的情況看，中央政府似乎過多承擔(dān)了一些具體的管理事權(quán)，如債券置換的規(guī)模配置和結(jié)構(gòu)分配。這將會進(jìn)一步加劇信息偏誤，降低債券融資的配置效率。

3.政府與社會資本合作模式缺乏系統(tǒng)性制度供給

2014年以來，決策層和管理層對PPP高度重視，明確要求加快立法、示范和積極推進(jìn)。2014年9月21日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），首次明確將PPP模式作為地方政府舉債融資的重要舉措，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。2014年11月16日，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），文中第九部分提出要建立健全政府與社會資本合作（PPP）機(jī)制，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式。隨后，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），初步搭建了政府與社會資本合作模式的基本制度框架，規(guī)范了項目實(shí)操指南。但鑒于PPP對政府的合作精神培育、法治化條件與專業(yè)化要素的高標(biāo)準(zhǔn)要求，我國推進(jìn)PPP所需要的一系列制度建設(shè)目前僅屬于起步階段。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為①《我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2015年2期。，我國PPP的制度框架與法規(guī)體系的完備程度只達(dá)到20%左右。一是有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強(qiáng)、難以實(shí)施等問題。二是PPP涉及財政、投資項目管理、招投標(biāo)、融資、價格管理和公共服務(wù)等多方面的工作。目前普遍缺少針對PPP的專門規(guī)定，更沒有形成完整的政策體系。三是相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突。清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清認(rèn)為②《政府與社會資本合作（PPP）模式大熱背后諸多問題待解決》，http://info.zjtcn.com/news/industrial/2014/1028/ 93179.html。，做好PPP的前提是要保證國家法治、政企守信、金融成熟、市場公平、競爭充分、能力建設(shè)、咨詢專業(yè)、公眾參與等。同時，PPP項目監(jiān)管涉及很多環(huán)節(jié)，是一個完整的鏈條。上述因素造成PPP模式當(dāng)前落地存在諸多制約，難以如期如愿聚合一定的投入規(guī)模，其能夠真正發(fā)力尚需時日。

三、地方政府融資的國際經(jīng)驗借鑒

發(fā)行地方政府債券是國際通用的地方政府融資模式，也是地方政府非財政性融資最主要的資金來源。比較不同國家的融資方式可以為完善我國地方政府融資體制機(jī)制提供必要的參照或啟示。

（一）美國、日本的經(jīng)驗

地方政府發(fā)行債券是地方政府融資的主要方式之一。根據(jù)中央和地方對債務(wù)的償還程度及負(fù)責(zé)程度，可以從宏觀上分為市場約束型和行政約束型等，以美國和日本為主要代表。

1.以美國為代表的市場約束型債務(wù)融資模式

美國是市場約束型的代表。市場約束條件下，地方政府舉債行為不受中央或聯(lián)邦政府控制，主要受金融市場的約束。在發(fā)生債務(wù)危機(jī)時，中央政府不實(shí)施財政救助。地方政府為了提高其在市場上的信用度，設(shè)立一定的法律法規(guī)來約束自身的舉債行為。

在資本市場較為發(fā)達(dá)的美國，市政債券是地方政府債務(wù)融資的主要形式，已成為地方政府籌集公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要融資渠道。美國市政債券市場發(fā)展較為完善，已形成了一整套標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)行體系。

2.以日本為代表的行政約束型債務(wù)融資模式

日本是行政約束型的主要代表。政府行政約束下，中央政府直接運(yùn)用行政手段對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，包括事前審批債務(wù)舉借，事后監(jiān)控債務(wù)規(guī)模及使用情況。中央政府能夠通過控制地方債務(wù)規(guī)模、限制舉債方式、實(shí)行轉(zhuǎn)貸國債等，對地方政府債務(wù)管理形成較強(qiáng)的約束力。但是，中央對地方政府舉債的審批形成了對地方債務(wù)的顯性或隱性擔(dān)保，一旦地方政府陷入債務(wù)危機(jī)，中央政府很難拒絕實(shí)行財政救助，從而弱化了地方政府的預(yù)算約束，增加了道德風(fēng)險。行政約束型地方政府債務(wù)管理模式要求國家各級政府間聯(lián)系較為緊密，因此，實(shí)行該管理模式的國家多為單一制國家。

美國地方政府融資基本特點(diǎn)

美國作為當(dāng)今世界唯一超級強(qiáng)國，其各方面制度常體現(xiàn)出超前性和前瞻性。尤其在金融市場的做法，值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。

（1）市政債券市場發(fā)展完善。美國市政債券市場發(fā)展較為完善，形成了一套比較嚴(yán)密的風(fēng)險防控機(jī)制，包括統(tǒng)一的監(jiān)管主體、完善的監(jiān)管法規(guī)、透明的信息披露要求、市場化的信用評級制度等。為了降低市政債券的投資風(fēng)險，地方政府在債券發(fā)行時或發(fā)行后，往往對債券進(jìn)行投保，從而增強(qiáng)了債券的賠償保障。同時，如果美國地方政府發(fā)行的債券收入用于公共領(lǐng)域建設(shè)，投資者還可享受稅收優(yōu)惠，利息收入通常免交聯(lián)邦所得稅。這些舉措促進(jìn)了市政債券的發(fā)行，更好地吸引了投資者。

（2）市政債券納入預(yù)算管理。美國地方政府通過發(fā)行市政債券為基礎(chǔ)設(shè)施項目籌集的資金，均納入資本預(yù)算管理中，從而保證了項目預(yù)算程序的透明與公正，保障了資金的用途，加強(qiáng)了債務(wù)風(fēng)險控制。地方政府在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資時，還需要考慮項目與地方整體發(fā)展聯(lián)系、項目利益相關(guān)者收益情況、是否需要增加轄區(qū)稅收、項目成本以及當(dāng)?shù)卣Ц赌芰Φ葐栴}。接下來，預(yù)算官員要對項目和規(guī)劃進(jìn)行仔細(xì)復(fù)查，防止濫用地方政府債券融資，損害投資者權(quán)益。

（3）市政債券產(chǎn)品創(chuàng)新。盡管金融危機(jī)的爆發(fā)使得整個市政債券市場溢價成倍上漲，但隨著危機(jī)進(jìn)一步加深，市政債券由于避險性其市場需求反而上升，市政債券發(fā)行額度顯著增加，有效緩解了地方政府資金不足的困境。在金融危機(jī)的特殊情況下，美國聯(lián)邦政府還采取市政債券產(chǎn)品創(chuàng)新作為新的應(yīng)對策略，創(chuàng)立了一種應(yīng)稅的“建設(shè)美國債券”（Build America Bonds），以此吸引新型投資者（比如外國人和退休基金）。通過購買這種債券，投資者可以從聯(lián)邦政府直接獲得補(bǔ)貼?！敖ㄔO(shè)美國債券”獲得大賣，有效地為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量資金。雖然因為產(chǎn)生了巨額的聯(lián)邦政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，該債券在2010年底被終止，但是此種債券在經(jīng)濟(jì)下行期為政府籌集資金的能力得到社會肯定。

（4）債券投資者權(quán)益得到合理維護(hù)。金融危機(jī)后，雖然美國市政債券面臨大規(guī)模違約的風(fēng)險，但地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)仍處于正常水平，債務(wù)風(fēng)險可控。從歷史上看，美國市政債券違約率較低。即使在違約情況下，相對于企業(yè)債券，市政債券的償付率（recovery rate）也較高。同時，在地方政府申請破產(chǎn)后的債務(wù)重組過程中，債權(quán)人的權(quán)益也會通過聯(lián)邦《破產(chǎn)法》得到合理的維護(hù)。例如，聯(lián)邦《破產(chǎn)法》要求，聯(lián)邦法庭在受理地方政府申請破產(chǎn)保護(hù)時，必須確認(rèn)債權(quán)人的“最優(yōu)利益”得到保護(hù)，即債權(quán)人通過聯(lián)邦破產(chǎn)法所得的清償要高于根據(jù)州法所得的補(bǔ)償。另外，危機(jī)后，聯(lián)邦政府通過的2010年的《多德弗蘭克華爾街改革和個人消費(fèi)保護(hù)法》也加強(qiáng)了對市政債券金融顧問的管理，進(jìn)一步提高市政債券的公開透明度，更好地維護(hù)投資者權(quán)益。

日本是中央集權(quán)制國家，地方政府發(fā)行地方公債實(shí)行協(xié)議審批制度，地方政府發(fā)行公債必須向省級政府上報計劃，經(jīng)批準(zhǔn)后才可發(fā)債。中央政府對地方公債的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格的管理，對發(fā)行規(guī)模、期限、資金用途等都有明確規(guī)定。另外，日本憲法規(guī)定，地方政府不允許破產(chǎn)，無論何種情況，地方政府必須全額支付所有債務(wù)。因此，日本地方公債具有中央政府的隱性擔(dān)保，其投資風(fēng)險較低，安全性高。

日本地方政府融資基本特點(diǎn)

日本政府嚴(yán)控地方債務(wù)規(guī)模，保證地方政府償債能力。日本政府在財政年未開始時便根據(jù)地方政府實(shí)際需要與償債能力，確定發(fā)行債務(wù)規(guī)模，在整個債務(wù)發(fā)行周期中，做到嚴(yán)格管控，加強(qiáng)監(jiān)督并按月公報信息。

通過立法預(yù)警地方政府風(fēng)險，避免地方政府破產(chǎn)。2007年，日本政府引入早期風(fēng)險預(yù)警體系，頒布防范債務(wù)風(fēng)險法案，通過預(yù)警機(jī)制避免地方政府陷入債務(wù)危機(jī)而破產(chǎn)。該法案包括三項內(nèi)容：通過新的更為全面的指標(biāo)監(jiān)控地方政府的財政狀況；中央和縣政府共同參與財政重組計劃；短期財政赤字代替地方政府債券。

日本實(shí)施嚴(yán)密的國家地方財政計劃體系。該體系由“地方財政計劃”、“地方債計劃”以及“財政投融資計劃”三部分組成，是由總務(wù)省和財務(wù)省每年編制的掌握地方財政總體狀況、調(diào)整國家預(yù)算和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的國家財政計劃。主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額，并決定每個事業(yè)類別地方債券的發(fā)行額及認(rèn)購資金構(gòu)成計劃。

根據(jù)“地方財政計劃”，地方債的本金償還金的一部分被計入到基準(zhǔn)財政需求額之中，成為確定中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付的基準(zhǔn)；“地方債計劃”則從事業(yè)領(lǐng)域角度規(guī)定了地方債的資金供給結(jié)構(gòu)，并對地方債的認(rèn)購資金進(jìn)行事先調(diào)整，從而突出重點(diǎn)發(fā)債事業(yè)或?qū)崿F(xiàn)地區(qū)之間發(fā)債事業(yè)的均衡化；“財政投融資計劃”則規(guī)定了地方債認(rèn)購的政府資金額度。這些計劃在確認(rèn)地方債認(rèn)購主體、確保地方債償還財源等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。另外，日本通過法律規(guī)定，地方政府不能通過破產(chǎn)免除債務(wù)，不論何種情況，均需全額支付所有債務(wù)。

（二）對我國的啟示

1.我國地方政府債務(wù)融資采取行政約束型有其必然性

我國作為單一制國家，實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，中央和地方之間的關(guān)系有其特殊性。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，地方政府的行為仍然處于不斷規(guī)范之中，地方政府官員的政績考核機(jī)制也需要較大幅度的調(diào)整和改革。因此，采取完全市場約束型地方政府融資體制很容易造成債務(wù)風(fēng)險的失控。在我國地方政府已經(jīng)積累了大量的債務(wù)和財政風(fēng)險突兀之際，按照宏觀審慎原則，為保障地方政府健康融資，中央政府保持必要的行政型管控是適宜的。

研究礦區(qū)位于川西北高原，甘孜藏族自治州南部九龍縣東南的大河邊區(qū)境內(nèi)，地理坐標(biāo)北緯18°21′，東經(jīng)104°42′，雅礱江由南向北流經(jīng)礦區(qū)。礦區(qū)兩翼被江浪溝、海底溝切割。礦區(qū)地形地貌由于受雅礱江及其支流的強(qiáng)烈切割，高山與深谷交錯，地勢險峻，比高較大。礦區(qū)主要河流有雅礱江、江浪溝和海底溝，雅礱江由南向北流經(jīng)礦區(qū)，出冕寧縣、在攀枝花市匯入金沙江，是礦山污水的最后受納河。江浪溝為礦山生產(chǎn)用水水源，其下游也作尾礦廢水接納體，位于礦區(qū)西南面流水自西向東于河子壩注入雅礱江，主溝長8.8 km，溝底落差較大、平均坡降22.2%。海底溝位于礦區(qū)北面，流水自西向東匯入雅礱江因距離較遠(yuǎn)擬作后備水源。

2.借鑒國外經(jīng)驗，健全完善我國地方政府債券融資管理

從國際經(jīng)驗來看，實(shí)現(xiàn)健康融資和陽光融資是管理好我國地方政府融資的主要目標(biāo)。為此，我們一方面要強(qiáng)化地方政府債務(wù)融資的決策管理，科學(xué)合理地確定債務(wù)融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和次序，另一方面要加快構(gòu)建公開、透明的制度和程序。目前我國地方政府財政預(yù)決算報告、審計報告披露的及時性、透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足市場需求，用于評估地方政府債務(wù)風(fēng)險的信息十分有限，這些信息的缺乏難以形成對地方政府的有效監(jiān)督，也很難客觀公平地進(jìn)行信用評級。因此，迫切需要加快推進(jìn)以地方政府資產(chǎn)負(fù)債綜合財務(wù)報告制度為基礎(chǔ)的信息披露機(jī)制，為市場客觀評級提供充足的基礎(chǔ)信息，推進(jìn)評級機(jī)制的完善，構(gòu)建可信的債券違約應(yīng)急處置機(jī)制。此外，為了吸引更多投資主體，應(yīng)該建立我國地方政府債券投資者保護(hù)制度。可以借鑒美國市政債中收益?zhèn)氖杖肓糁脵?quán)制度，要求項目收益（凈收入或毛收入）優(yōu)先償還債務(wù)本金和利息，以確保地方政府債券的償付能力以及投資者權(quán)利。

3.構(gòu)建更為規(guī)范和有約束力的地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制

在新《預(yù)算法》下，我國地方政府已被賦予發(fā)債權(quán)，且正在著手構(gòu)建以地方債券發(fā)行為主的地方政府融資制度。但目前的債券置換機(jī)制仍存在很大道德風(fēng)險，缺乏有力的地方政府預(yù)算硬約束機(jī)制。在未來，不排除局部地方發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能。

我國應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗，一方面要規(guī)范地方政府融資方式，限制地方政府融資規(guī)模，保證償還能力，防范債務(wù)風(fēng)險。另一方面也要做好地方政府危機(jī)處置的機(jī)制設(shè)置，防患于未然。

我國應(yīng)在借鑒美國地方政府破產(chǎn)制度基礎(chǔ)上考慮建立我國地方政府破產(chǎn)機(jī)制。美國聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第九章，充分考慮了對地方政府的救濟(jì)以及破產(chǎn)過程中為債權(quán)人、債務(wù)人提供有效的參與方式。破產(chǎn)法要求保全債權(quán)人利益，并且使地方政府在減輕債務(wù)的同時，能夠正常提供公共服務(wù)。意在一方面通過法律框架下的破產(chǎn)申請保護(hù)制度，保證處于債務(wù)危機(jī)下的地方政府公共服務(wù)的正常提供。另一方面，建立更具規(guī)范力和約束力的地方政府債務(wù)重組機(jī)制，斬斷中央政府對地方政府的隱性擔(dān)保和救助，降低道德風(fēng)險，提升地方政府的自我約束力。

四、進(jìn)一步完善地方政府融資機(jī)制的對策建議

規(guī)范地方政府融資，防范財政風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)財政和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是我國地方政府債務(wù)新規(guī)的宗旨。基于此，地方政府融資的出路首先在于矯正地方政府融資的“主體錯位”，逐步剝離融資平臺公司為地方政府融資的功能，回歸到地方政府直接作為融資主體進(jìn)行融資；其次，要遵循《預(yù)算法》精神，地方政府融資要采取以政府直接發(fā)債的方式進(jìn)行融資；再者，為了盡可能紓緩政府直接負(fù)債融資壓力和提高公共服務(wù)的效率，要充分發(fā)揮社會資本的作用，大力推廣PPP。這也是地方政府融資新規(guī)的基本框架。未來需要改進(jìn)的主要是針對地方政府債務(wù)新規(guī)運(yùn)行中反映出來的問題，逐步就“基本框架”進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，以滿足地方政府的現(xiàn)實(shí)融資需求。為此，需進(jìn)一步創(chuàng)新思路，加大改革力度，盡快建立起規(guī)范透明的地方政府融資機(jī)制。

（一）在新規(guī)框架下不斷調(diào)整和創(chuàng)新地方政府融資機(jī)制

要努力構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相匹配的地方政府融資體系，創(chuàng)新融資機(jī)制，紓緩地方政府巨大的資金壓力。

面對地方政府巨大的融資需求和債務(wù)壓力，2015年的發(fā)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，因此中央政府應(yīng)該積極拓展地方政府債券新增發(fā)行規(guī)模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。惟其如此，才能為逐步剝離融資平臺公司的政府融資功能奠定基礎(chǔ)，降低地方政府融資成本，實(shí)現(xiàn)“債務(wù)新規(guī)”的政策目標(biāo)。

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出階段性提高財政赤字率，今年財政赤字有可能突破2萬億元，這為地方政府?dāng)U展地方債券規(guī)模創(chuàng)造了良好時機(jī)。

從長遠(yuǎn)來看，如何使中央政府確定的地方政府融資規(guī)模與地方政府的正常合理融資需求相吻合是一個需要破解的難題，需要不斷創(chuàng)新信息交流渠道，克服信息偏在。

2.進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）的制度供給

近兩年，決策層和各級管理部門對PPP高度重視，在立法、示范項目、融資匹配等方面做了一系列的積極推進(jìn)。不僅部分緩解了地方政府債務(wù)壓力，提高了基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也為地方政府融資機(jī)制創(chuàng)新打開新思路。實(shí)踐中，PPP機(jī)制通過項目合作分?jǐn)倕⑴c各方的風(fēng)險，通過SPV模式使金融市場的資本和資金能夠參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營管理和公共服務(wù)的供給，提高了公共服務(wù)效率，減輕了財政壓力，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和社會公眾的多贏局面。

為促進(jìn)PPP模式順利落地，真正發(fā)力，需從以下幾方面著手推進(jìn)：一是盡快由國家層面立法，出臺《政府與社會資本合作法》（基本法），從原則、目標(biāo)取向、保護(hù)社會資本基本利益、維護(hù)公眾利益等大的方面提綱挈領(lǐng)地進(jìn)行制度規(guī)范，強(qiáng)調(diào)權(quán)威性和打破部門利益障礙；二是國家層面派出專門機(jī)構(gòu)或組織梳理和調(diào)整各部門各地方有關(guān)PPP的法規(guī)和管理辦法，協(xié)調(diào)PPP項目進(jìn)展過程中“法規(guī)打架”、法規(guī)適用等問題，并進(jìn)一步完善提高法規(guī)的操作性、解決實(shí)施等問題。三是在財政部《操作指南》和發(fā)改委《特許經(jīng)營管理辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合資源，圍繞PPP項目推進(jìn)過程中出現(xiàn)的困難，建立多部門協(xié)作的政策支持體系，對項目全生命周期的建設(shè)運(yùn)營管理給予恰當(dāng)?shù)闹贫取⑷谫Y、監(jiān)管等方面的系統(tǒng)的政策支撐。最后，全社會要共同努力倡導(dǎo)契約精神、依法治國以及誠信的營商環(huán)境，創(chuàng)建PPP機(jī)制所必要的市場環(huán)境。

3.通過資產(chǎn)證券化方式提高政府部分資產(chǎn)流動性

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)下行壓力加大的背景下，“存量資產(chǎn)證券化”的發(fā)展路徑是一個可行的選擇，將政府的一部分存量資產(chǎn)變現(xiàn)會極大促進(jìn)各級政府的改革進(jìn)程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務(wù)壓力。從國家層面看，要充分警惕規(guī)避美國等發(fā)達(dá)國家由于資產(chǎn)證券化帶來的金融風(fēng)險。一是從制度規(guī)范入手，嚴(yán)格入池資產(chǎn)質(zhì)量，簡化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計。我國資產(chǎn)證券化市場才剛剛開始，有待完善，信息不對稱、知識儲備不足現(xiàn)象突出。二是強(qiáng)化信息披露。完善信息披露是擴(kuò)大投資者群體和促進(jìn)二級市場流動性提高的重要一環(huán)。具體來說，應(yīng)充分披露每個基礎(chǔ)資產(chǎn)抵押擔(dān)保情況，評級機(jī)構(gòu)需要充分披露評級方法、假設(shè)、流程以及利益沖突相關(guān)信息，充分披露進(jìn)行壓力測試的現(xiàn)金流和抵押信息，投資者需要充分了解該證券風(fēng)險特征和機(jī)構(gòu)特征。另外，可以充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)先行先試的制度優(yōu)勢，通過融資租賃等方式，將部分資產(chǎn)通過交易平臺面向資本市場融資和變現(xiàn)。

4.積極構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式

在進(jìn)一步加強(qiáng)對基金的規(guī)范化管理前提下，通過產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動作用。比如，湖北省長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金是涵蓋企業(yè)孵化、重組、國企改革等方面的大規(guī)?；?。通過400億元財政資金，吸引2000億元社會資本，最終可能放大至1萬億元。政府引導(dǎo)性母基金規(guī)模大，有政策支持，非常有利于地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的升級換代和創(chuàng)新創(chuàng)造。

為了吸引更多的社會資本投資地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，緩解地方政府財政支出壓力，可以通過由政府與社會資本共同設(shè)立引導(dǎo)基金的方式，用于投資包括交通、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)在內(nèi)的地方項目，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。該類基金中，各類合伙人持有的基金份額可由政府與社會資本協(xié)商確定。如：政府財政作為劣后級有限合伙人可認(rèn)購19%的基金份額，基金管理有限公司作為普通合伙人可認(rèn)購1%的基金份額，另外80%的優(yōu)先級有限合伙基金份額由基金管理人募集等。

（二）進(jìn)一步完善地方政府債券融資的管理機(jī)制

1.適度下放債券融資權(quán)，解決好怎么借的問題

新《預(yù)算法》已經(jīng)授予地方政府債務(wù)融資權(quán)，地方政府借債已經(jīng)名正言順，但借債主體目前還暫時限定在省級政府。就現(xiàn)實(shí)而言，在我國目前加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府（尤其是市、縣級政府）是落實(shí)中央決策、執(zhí)行具體任務(wù)的主角，面對數(shù)以萬億計的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，僅靠現(xiàn)有的財力，顯然孤木難支。因此，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步允許符合條件的市、縣級政府舉債融資。有基于此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際情況，首先在法律層面，有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，進(jìn)而在制度規(guī)范上明確舉債規(guī)模和程序，制定地方政府發(fā)債的管理制度，做好地方政府債券發(fā)行額度管理、發(fā)債市場建設(shè)、發(fā)債技術(shù)規(guī)范和配套措施。采取由中央確定總量基礎(chǔ)上的市場調(diào)控性地方債制度，省級和縣級政府在公開市場捆綁發(fā)放地方債，地級市政府獨(dú)立發(fā)行市政債，構(gòu)建以市政債為主體的公共投融資體系，進(jìn)一步落實(shí)好十八屆三中全會決定中關(guān)于“構(gòu)建透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”的精神。財政部長樓繼偉2015年3月27日在博鰲論壇上明確指出目前僅省級政府可發(fā)債的規(guī)定是為了防范風(fēng)險而設(shè)立的過渡措施，隨著地方政府債務(wù)的逐漸發(fā)展成熟，由市縣級政府自行發(fā)債將是大勢所趨，也是市政債的應(yīng)有之義①樓繼偉在博鰲市政債分論壇答記者問點(diǎn)評:博鰲市政債分論壇最重要的五個問題，海通證券2015-03-30 1，http://finance.qq.com/a/20150330/060916.htm。。

2.合理劃分地方政府債券融資的管理事權(quán)，解決好怎么管的問題

目前實(shí)行發(fā)行限額和納入預(yù)算的雙重管理模式。待條件成熟時逐步過渡到余額管理。對已經(jīng)認(rèn)定的地方政府存量債務(wù)，要通過發(fā)行債券逐步置換，力爭在五年內(nèi)全部置換完畢。根據(jù)2015年的實(shí)踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，可以考慮：首先在新增債券融資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的決定方面下功夫，中央政府要主動作為，進(jìn)一步完善對地方政府債券融資需求的“盡調(diào)”機(jī)制，構(gòu)建高效的政府間融資需求信息交流和對接渠道，科學(xué)合理地設(shè)定新增債券規(guī)模和結(jié)構(gòu)，盡可能使之與地方政府的正當(dāng)融資需求相吻合。其次，在存量債務(wù)置換方面，考慮到地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮明文確定將置換債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和置換方式等方面的權(quán)限下放，增強(qiáng)各級政府的自主斟酌空間，中央政府進(jìn)行宏觀監(jiān)督，以適應(yīng)實(shí)際情況的變化。在置換過程中，還要注意確保在建項目后續(xù)融資，避免出現(xiàn)“半拉子工程”，影響投資效果。再者，要通過專門規(guī)定，明確地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)對舉借債務(wù)的責(zé)任和風(fēng)險防控責(zé)任，有效落實(shí)責(zé)任追究制。

3.落實(shí)責(zé)任，做好預(yù)案，解決好怎么還的問題

首先，要處理好中央與地方、地方政府與企業(yè)的關(guān)系。誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)。中央不負(fù)責(zé)救助，以硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險。進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型和功能定位。界定好地方政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，避免企業(yè)債務(wù)風(fēng)險向政府轉(zhuǎn)移，建立地方財政風(fēng)險防范機(jī)制。其次，要督促地方政府構(gòu)建規(guī)范透明的償債機(jī)制和違約責(zé)任，構(gòu)筑必要的償債基金制度，并且有效管理。再者，上級政府有責(zé)任做好債務(wù)危機(jī)處置的應(yīng)急預(yù)案，并且根據(jù)形勢的變化進(jìn)行持續(xù)的動態(tài)更新，防止局部危機(jī)變?yōu)閰^(qū)域性和系統(tǒng)性危機(jī)。

4.逐步構(gòu)建地方政府中長期投融資規(guī)劃管理制度

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。地方政府的投融資決策應(yīng)該基于區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，立足當(dāng)前，慮及長遠(yuǎn)，規(guī)范有序，公開透明。這不僅關(guān)乎到地方政府投融資的健康發(fā)展問題，也為中央政府合理確定地方政府債務(wù)需求總規(guī)模和結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)條件。為此，我們建議，結(jié)合中長期財政規(guī)劃的編制，地方政府也應(yīng)該相應(yīng)編制中長期投融資規(guī)劃，滾動完善，以此為綱領(lǐng)，投、借、管、用、還相結(jié)合，提高投融資管理的效率。

5.加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為科學(xué)管理地方政府債務(wù)提供基礎(chǔ)條件

我國中央政府承擔(dān)大量的地方政府債務(wù)融資管理事務(wù)，客觀上存在著信息不對稱的難題，需要在現(xiàn)行框架下千方百計地克服這種“信息偏在”的問題。需要不斷創(chuàng)新地方政府債務(wù)融資管理的信息搜集、整理、分析技術(shù)，不斷克服“信息孤島”問題，促進(jìn)信息公開、透明和共享。為此，一是要構(gòu)建和完善地方政府債務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)；二是要實(shí)現(xiàn)信息的公開透明，便于社會監(jiān)督；三是要實(shí)現(xiàn)信息共享，打破信息壟斷；四是對信息披露嚴(yán)重失真的地方，給予責(zé)任人嚴(yán)格的懲罰，確保信息不至于因人為原因失真。

（三）守住債務(wù)風(fēng)險底線，完善債務(wù)風(fēng)險衡量、預(yù)警、處置和防范機(jī)制

首先，按照先增量、逐步存量的原則，加快建立地方政府財務(wù)綜合報告制度。這是評估地方政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)，促進(jìn)地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。改革政府會計制度，編制并披露地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。用現(xiàn)代的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計標(biāo)準(zhǔn)編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、計量和報告。通過編制和披露政府資產(chǎn)負(fù)債表，可以摸清政府“家底”，具體分析政府資產(chǎn)與負(fù)債的結(jié)構(gòu)、比例、期限，揭示政府債務(wù)風(fēng)險。另外，可以盤點(diǎn)每個地方政府有多少資產(chǎn)是真正可以變現(xiàn)的。有些資產(chǎn)可能是基本公共服務(wù)的一部分，把這些資產(chǎn)當(dāng)作可以變現(xiàn)的資產(chǎn)會帶給人錯誤的安全感。另外，哪些資產(chǎn)是可以通過哪些具體金融手段（比如資產(chǎn)證券化）后變現(xiàn)的。這樣對地方政府的償債能力會有切實(shí)的了解。

其次，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。引入地方債務(wù)的市場評級制度，由專業(yè)評級公司對各地方債進(jìn)行等級評估，引入市場力量，形成外部約束。建立地方政府債券評級和信息披露制度，構(gòu)建地方債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系。逐步構(gòu)建地方政府債務(wù)融資合理空間的評估體系。一是反映地方政府承受能力的相關(guān)指標(biāo)，如赤字率、債務(wù)率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等。二是反映地方政府償債能力的相關(guān)指標(biāo)，如債務(wù)依存度、償債率等。三是反映地方債務(wù)結(jié)構(gòu)狀況的相關(guān)指標(biāo)，如期限結(jié)構(gòu)、償還期結(jié)構(gòu)等，對此可進(jìn)一步做出明確規(guī)定。

構(gòu)建系統(tǒng)化的政府性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管框架和責(zé)任機(jī)制。建立地方債務(wù)風(fēng)險早期預(yù)警系統(tǒng)，事前規(guī)范以及早期預(yù)警系統(tǒng)可以幫助減緩財政風(fēng)險。在這方面需要研究設(shè)置風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)體系，如：債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、利息支出率、債務(wù)依存度、資產(chǎn)負(fù)債率、負(fù)債率、短期債務(wù)占比和擔(dān)保債務(wù)占比等。此外，還應(yīng)加快建立償債基金制度。要求地方政府建立專門的償債基金，由債務(wù)資金支持的項目收益、當(dāng)?shù)刎斦罩в?、預(yù)備費(fèi)的結(jié)余部分等，均按規(guī)定進(jìn)入償債基金。償債資金要實(shí)施封閉管理，嚴(yán)禁不當(dāng)提取和使用。

最后，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險。運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息，研究并分階段建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系和應(yīng)急處置系統(tǒng)。出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險時，政府能夠迅速反應(yīng)及時規(guī)避，至少使風(fēng)險降到最低。對各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)作出的轄區(qū)內(nèi)投融資規(guī)劃嚴(yán)格審批，防范任期結(jié)束后遺留大量債務(wù)，使存量債務(wù)最小化。

（四）加快配套制度建設(shè)，推進(jìn)地方更好適應(yīng)政府融資新規(guī)則

1.清晰劃分投資權(quán)，約束地方政府投融資沖動

投資權(quán)限劃分一直是政府間關(guān)系調(diào)整的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是管控地方政府債務(wù)風(fēng)險、明晰風(fēng)險責(zé)任的關(guān)鍵。1994年分稅制改革規(guī)范了政府企業(yè)、中央地方、公權(quán)公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，具有歷史意義。但是，并沒有對地方政府的投資權(quán)限加以明確規(guī)定，地方政府過多參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目的投資，盲目追求GDP，為地方政務(wù)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大埋下伏筆。黨的十八屆三中全會明確提出，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府更好地發(fā)揮作用，這勢必要求進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系，尊重市場機(jī)制，約束政府的行為，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。從投資權(quán)劃分的視角看，首先要轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場關(guān)系，明確政府投資的邊界和投資的有效性，盡可能讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。其次，要科學(xué)地劃分各級政府的投資范圍和投資領(lǐng)域，各投各的，各負(fù)其責(zé)。涉及到共同投資的，也要明確各自的投資權(quán)利、責(zé)任，并構(gòu)建與之相適應(yīng)的規(guī)范的融資機(jī)制。再者，要加強(qiáng)地方政府投資決策的科學(xué)機(jī)制、約束機(jī)制和問責(zé)機(jī)制的建立及完善。若投資端管控不好，行為失當(dāng)，必然會造成融資端的困境，風(fēng)險叢生。

2.完善政績考核制度，給予地方官員明確的施政導(dǎo)向

轉(zhuǎn)變政府職能，健全良性的政績考核機(jī)制是從源頭上抑制地方政府投資沖動的前提條件，也自然就成為把控債務(wù)融資、防范風(fēng)險的基礎(chǔ)。2013年12月《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》正式宣布改革中國地方政府和官員的政績考核辦法，即從制度層面糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，樹立了不單純以GDP論英雄的導(dǎo)向，拉開了干部政績考核體系和任用制度改革的大幕。各級地方政府紛紛按照中央要求重新調(diào)整政績考核方案和評定標(biāo)準(zhǔn)，取得一定成效。但是，從實(shí)際情況看，我國的政績考核新標(biāo)準(zhǔn)并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，存在缺乏中央制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、具體考核缺乏中央指導(dǎo)等問題。新時期，依照十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，國家層面應(yīng)當(dāng)首先考慮加快出臺一套科學(xué)、客觀、標(biāo)準(zhǔn)化的法規(guī)性政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立一個全面的指標(biāo)體系，對各個領(lǐng)域所占的權(quán)重分進(jìn)行科學(xué)衡量。雖不要求GDP總量，但對GDP結(jié)構(gòu)的考察應(yīng)納入指標(biāo)體系；加大對資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等綠色指標(biāo)的權(quán)重。提升地方政府理性并強(qiáng)化行為約束，引導(dǎo)地方政府從經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域脫身，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從源頭控制政府債務(wù)規(guī)模膨脹。

3.改革預(yù)算管理制度，地方政府實(shí)行復(fù)式預(yù)算

地方政府作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體和區(qū)域性公共服務(wù)提供主體，承擔(dān)著大量的資本性投資責(zé)任。為了便于防范投資擠占經(jīng)常性支出，便于精確計量資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系和防范財政風(fēng)險，可以考慮結(jié)合預(yù)算制度改革，將經(jīng)常性預(yù)算和投資性預(yù)算分別記賬，納入不同的預(yù)算。為此，應(yīng)推動地方政府實(shí)行復(fù)式預(yù)算，在經(jīng)常性預(yù)算之外，單獨(dú)設(shè)立資本性預(yù)算，實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度。

在復(fù)式預(yù)算制度下，地方政府的債務(wù)，無論是一般債券還是專項債券均納入資本預(yù)算，按照資產(chǎn)負(fù)債框架管理，債券發(fā)行規(guī)模不計入經(jīng)常性預(yù)算的赤字口徑，不受赤字規(guī)模限制，實(shí)行余額管理（即限額管理）。

4.加快政府間財政體制改革，適當(dāng)增強(qiáng)地方財政能力

落實(shí)黨的十八屆三中全會的要求，加快財政體制改革步伐，明晰中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，加快使地方可用財力與支出責(zé)任相匹配的體制改革，建立嚴(yán)格的地方財政預(yù)算監(jiān)管體制，規(guī)范地方政府投融資行為。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方政府的收支壓力日益加重，亟待把握2016年全面推開“營改增”改革的時機(jī)，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，考慮完善以直接稅為主（不動產(chǎn)稅等）的地方主體稅種設(shè)置，使地方政府在治理轄區(qū)、推動地方發(fā)展上有足夠的可持續(xù)的收入來源，也可緩解地方債務(wù)壓力。政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財力差異程度等因素。“營改增”后，地方主體稅種缺失，借鑒國際經(jīng)驗，按照“多專享稅，少共享稅”的思路，政府收入的劃分應(yīng)堅持以下原則：一是以效率、公平、征管便利和收入充足為原則；二是要盡量減少共享稅，切實(shí)增加各層級的專享收入規(guī)模；三是要擴(kuò)大直接稅和地方稅。實(shí)際操作中要與稅制改革和地方稅體系建設(shè)相銜接，如考慮做大資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅和其他類型財產(chǎn)稅，增加直接稅比重，支持地方稅體系建設(shè)。賦予地方一定稅權(quán)，主要是一些地方稅的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和特定約束條件下的因地制宜設(shè)稅立法權(quán)等權(quán)限。

課題顧問：王朝才

課題主持人：趙全厚

課題組成員：馬洪范張立承封北麟劉薇龍小燕孫家希陳新平王珊珊孟艷

課題執(zhí)筆人：趙全厚張立承封北麟劉薇龍小燕孫家希陳新平王珊珊

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Problem s and Recommendations on Local Government's Financing

Research Center for Finance of CAFS

In order to regulate local government's financing and avoid fiscal and financial risks，the New Budget Law 2014 and Opinions of the State Council on Strengthening the Management of Local Government Debt were issued and endowed local governments with the right to borrow moderately.Governments are encouraged to use PPP model to expand the financing in public sector.A new financing mode of local government is appearing.However，looking back into the actual situation of 2015，the local government borrowing scale still cannot cover its demand.Meanwhile，PPP still needs to be improved.This paper describes the new rules and new situation of local government financing，and draws lessons from international experiences，analyzes the problems of Chinese local government financing and the reasons，and proposes some recommendations on the transformation of financing mode.

Local Government；Financing；Risk Prevention

F812.2

A

2096-1391（2016）07-0007-14